加快推進(jìn)基于環(huán)境保護(hù)需求的財(cái)稅體制改革

楊姝影 趙雪萊 劉文佳

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029)

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)財(cái)稅體制改革，強(qiáng)調(diào)抓住三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn):一是政府預(yù)算“更精”，二是稅收調(diào)節(jié)“更強(qiáng)”，三是事權(quán)責(zé)任“更明”。對(duì)于環(huán)保領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，全面參與財(cái)稅體制改革是做好做強(qiáng)環(huán)保的重大機(jī)遇。

本文建議，在財(cái)稅體制改革整體框架下，以“基于環(huán)境保護(hù)需求的財(cái)稅體制改革”作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的改革方向，以實(shí)現(xiàn)財(cái)稅體制改革的“綠色化”。

1 推進(jìn)基于環(huán)保需求的財(cái)稅體制改革的重要意義

1.1 基于環(huán)保需求的財(cái)稅體制改革是實(shí)現(xiàn)整體改革目標(biāo)的必然要求

多年以來(lái)，財(cái)政政策和貨幣政策是國(guó)家宏觀調(diào)控的兩個(gè)基本手段。剛剛閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議依然強(qiáng)調(diào)，做好2014年經(jīng)濟(jì)工作，必須繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，財(cái)稅政策的關(guān)鍵性作用再次得到驗(yàn)證。

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)將“深化財(cái)稅體制改革”作為重大改革事項(xiàng)，在第五章專(zhuān)章闡述，并開(kāi)宗明義指出:“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障?！?/p>

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件中，財(cái)稅政策是處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的重要手段和關(guān)鍵橋梁。當(dāng)前，政府部門(mén)已經(jīng)無(wú)法像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期那樣，直接用行政手段干預(yù)市場(chǎng)行為。但是政府承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)四大職能，需要充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和社會(huì)資源，使得政府與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)在重要領(lǐng)域的關(guān)鍵措施上，方向一致、步調(diào)一致。而要實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，就需要切實(shí)有效而又邊界明確的制度手段，財(cái)稅制度就是這樣的手段。

政府通過(guò)稅收集中一部分市場(chǎng)資源，形成財(cái)政預(yù)算，除了維持政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)必要的支出外，大量資金“取之于民、用之于民”，直接改變社會(huì)的需求和供給，影響市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)，對(duì)企業(yè)、民眾的生產(chǎn)、消費(fèi)預(yù)期產(chǎn)生引導(dǎo)、激勵(lì)和約束作用。

財(cái)稅體制改革需要實(shí)現(xiàn)多樣化的目標(biāo)。環(huán)境保護(hù)作為重大的民生，作為政府的基本責(zé)任，作為市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的重要內(nèi)涵，是改革中必須著重保障的和促進(jìn)的。相應(yīng)地，基于環(huán)境保護(hù)的財(cái)稅體制改革將是今后改革的一個(gè)必然選擇。

1.2 政府財(cái)政支出是環(huán)保發(fā)展壯大的重要支撐和保障

從歷史上看，我國(guó)環(huán)境保護(hù)的發(fā)展與國(guó)家財(cái)政投入有著正相關(guān)關(guān)系。新中國(guó)國(guó)家組織的第一項(xiàng)污染治理工程是北京官?gòu)d水庫(kù)污染治理，主要資金來(lái)源就是財(cái)政投入。1976年，國(guó)家就明確了由各級(jí)政府對(duì)“三不管”的污染治理項(xiàng)目進(jìn)行保障，中央向地方提供環(huán)境保護(hù)補(bǔ)助投資。從此，財(cái)政投入一直是全社會(huì)環(huán)保投入的重要力量。政府利用財(cái)政資金開(kāi)展環(huán)保技術(shù)、工程試點(diǎn)示范，對(duì)企業(yè)環(huán)境治理予以補(bǔ)助，既帶動(dòng)了企業(yè)環(huán)保投資，又彰顯了政府治理環(huán)境的決心。

上世紀(jì)90年代以來(lái)，中央和地方各級(jí)政府在污染治理、重大生態(tài)工程建設(shè)、基于環(huán)保因素的轉(zhuǎn)移支付等方面加強(qiáng)投入，帶動(dòng)了全社會(huì)環(huán)保投資。1999年，全社會(huì)環(huán)保投入占GDP 的比例首次突破1.0%。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，財(cái)政投入的作用更加突出。2006年，財(cái)政預(yù)算首次設(shè)立“211 環(huán)境保護(hù)”科目。從2007年開(kāi)始，環(huán)保投入有大幅度增加?！秶?guó)家環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃》首次以規(guī)劃形式明確在“十一五”期間環(huán)保投資要占同期GDP 的1.35%。其中，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重點(diǎn)流域綜合治理等主要以地方各級(jí)政府投入為主，中央政府區(qū)別不同情況予以支持。

也正是基于政府投入，環(huán)保隊(duì)伍才真正發(fā)展壯大起來(lái)，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管體系才逐步建立和完善，對(duì)環(huán)境違法企業(yè)的懲處、對(duì)環(huán)境事故的防范和應(yīng)對(duì)才逐漸落到實(shí)處。2007年以來(lái)，各級(jí)政府環(huán)保能力建設(shè)資金超過(guò)數(shù)百億元，在污染源監(jiān)控中心、水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站、監(jiān)管信息傳輸和分析平臺(tái)建設(shè)，以及執(zhí)法設(shè)備配備等方面取得長(zhǎng)足進(jìn)步，改變了過(guò)去“廢氣靠聞、廢水靠看、噪聲靠聽(tīng)”的被動(dòng)局面。至此，地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)才不是一句空話。

但是，值得注意的一個(gè)傾向是，近年來(lái)，政府在保障環(huán)境保護(hù)投入的力度上有所減弱。2009 至2012年，大部分地區(qū)環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出占財(cái)政支出比重呈下降趨勢(shì)，其中，河北省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、山西省、江蘇省、河南省、貴州省、云南省、山西省、青海省的環(huán)保財(cái)政支出占財(cái)政支出的比重逐年下降。相比之下，呈穩(wěn)定或增長(zhǎng)趨勢(shì)的地區(qū)只是少部分。

在嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)下，政府財(cái)政投入的減少可能帶來(lái)十分不利的反示范效應(yīng)，對(duì)提高整個(gè)社會(huì)的環(huán)境意識(shí)和責(zé)任，乃至對(duì)國(guó)家加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的諸多舉措都可能造成不利影響。

因此，專(zhuān)門(mén)提出基于環(huán)境保護(hù)需求的財(cái)稅體制改革對(duì)于保障環(huán)保投入具有現(xiàn)實(shí)迫切性。

1.3 稅收制度是政府調(diào)整企業(yè)環(huán)境行為的“關(guān)鍵一招”

稅收制度由于具有剛性、穩(wěn)定性等突出特征，可以給予企業(yè)較為長(zhǎng)期、持續(xù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)期，因此在國(guó)際上被廣泛用于調(diào)整市場(chǎng)主體的環(huán)境行為。其具體形式包括設(shè)立專(zhuān)門(mén)的資源環(huán)境稅種、污染物稅，以及在企業(yè)所得稅、流轉(zhuǎn)稅種中納入環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容。其中，設(shè)立獨(dú)立的、以調(diào)控環(huán)境行為而非籌集資金為主要目的的環(huán)境稅種，已經(jīng)成為國(guó)際重要趨勢(shì)。

國(guó)際上廣泛采用的環(huán)保相關(guān)稅收政策，主要作用在于通過(guò)稅收制度的區(qū)別政策－－“蘿卜加大棒”，形成最直接體現(xiàn)環(huán)保要求的市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)，給予企業(yè)明確的市場(chǎng)預(yù)期，讓企業(yè)及時(shí)轉(zhuǎn)向甚至掉頭，讓市場(chǎng)資源向環(huán)境友好的“市場(chǎng)洼地”集聚，讓環(huán)境表現(xiàn)較差的企業(yè)降低市場(chǎng)份額甚至喪失競(jìng)爭(zhēng)力。實(shí)踐證明，這些措施的作用是顯著的，對(duì)市場(chǎng)的影響也是平緩的。

特別應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，表面上，這些稅收政策只是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的手段，實(shí)際卻反映了各個(gè)國(guó)家在處理環(huán)保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系上的戰(zhàn)略性思維。例如，日本在2012年開(kāi)征碳稅之前，用了十余年的時(shí)間，反復(fù)討論碳稅可能對(duì)整個(gè)日本經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的正面和負(fù)面影響，從行政部門(mén)，到產(chǎn)業(yè)企業(yè)界，到公眾團(tuán)體，幾乎“全民參與”討論。像這樣的稅制改革過(guò)程，實(shí)質(zhì)就是環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系再調(diào)整、再深化的過(guò)程，也是提高全民環(huán)境意識(shí)的過(guò)程。

在我國(guó)，稅收政策在環(huán)保領(lǐng)域的運(yùn)用也越來(lái)越廣泛。在資源稅、消費(fèi)稅、增值稅、企業(yè)所得稅、車(chē)船稅等稅種中，都有涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。

但是這些規(guī)定一方面分散在各種稅種中，并沒(méi)有形成較為體系完備的“綠色稅收”制度，另一方面實(shí)施效果并沒(méi)有完全達(dá)到政策設(shè)計(jì)的目標(biāo)。例如，資源稅名義上考慮了生態(tài)破壞，但較低的稅率意味著其實(shí)質(zhì)仍是調(diào)節(jié)地區(qū)級(jí)差為主，而非主要針對(duì)生態(tài)破壞，因此，對(duì)環(huán)境行為的調(diào)節(jié)力度很弱。消費(fèi)稅方面，國(guó)家多次提出，將大量消耗資源、嚴(yán)重污染環(huán)境的產(chǎn)品納入消費(fèi)稅征收范圍，但是一直沒(méi)有重大突破。在增值稅、企業(yè)所得稅方面，雖然都有針對(duì)資源綜合利用、環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目等給予優(yōu)惠的規(guī)定，但由于規(guī)定的條件過(guò)于苛刻，企業(yè)申請(qǐng)難度大，實(shí)際效果遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)該稅種的設(shè)計(jì)目標(biāo)。關(guān)于專(zhuān)門(mén)的環(huán)境稅，近年來(lái)，我國(guó)政府逐漸意識(shí)到其重要性，開(kāi)展了相關(guān)研究，目前正在推進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅立法工作。這項(xiàng)工作具有開(kāi)拓性，如果運(yùn)行的好，有望成為調(diào)整企業(yè)環(huán)境行為的支柱稅種。但該立法推進(jìn)緩慢，在稅制構(gòu)架等方面存在較大的爭(zhēng)議。

2 基于環(huán)保需求的財(cái)稅體制改革的基本思路

2.1 以問(wèn)題為導(dǎo)向，確定改革方向

要推進(jìn)基于環(huán)境保護(hù)需求的財(cái)稅體制改革，應(yīng)以問(wèn)題為導(dǎo)向。具體應(yīng)著重考慮的問(wèn)題如下:

一是從改革的動(dòng)力機(jī)制上看:財(cái)稅體制改革是否能以環(huán)境保護(hù)作為一個(gè)突破方向，以提高改革的效能，形成新的有效的制度成果，而且該成果可能成為下一輪改革的新起點(diǎn)或者內(nèi)生動(dòng)力?

二是從改革的綜合配套上看:財(cái)稅體制改革與環(huán)境保護(hù)體制改革是否具有互相影響、促進(jìn)的作用，或者一方改革的滯后將成為“短板”，制約另一方面改革的推進(jìn)?

三是從改革的推進(jìn)步驟上看:在財(cái)稅體制改革的什么階段實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的融入?是財(cái)稅體制先行推進(jìn)，按照其自身發(fā)展規(guī)律初步形成改革成果后，再綜合環(huán)境保護(hù)的需求，還是在改革推進(jìn)之初或推進(jìn)過(guò)程中，就將環(huán)境保護(hù)有機(jī)融入?或者按照不同任務(wù)分別采取不同的步驟?

四是從改革的具體任務(wù)上看:財(cái)稅政策在環(huán)境保護(hù)的主要“欠賬”有哪些方面，是在污染治理投資上，還是在環(huán)保部門(mén)能力建設(shè)上，或者是在體制機(jī)制上?哪些“欠賬”政府有能力盡快“還”，哪些“欠賬”還需要合適的時(shí)機(jī)才能還清?如何從制度層面避免不欠“新賬”?

分析這些問(wèn)題，實(shí)質(zhì)就是研究、揭示環(huán)境保護(hù)與財(cái)稅體制的關(guān)系、互相作用規(guī)律，也就是為下一步實(shí)現(xiàn)兩者的融合掃清認(rèn)識(shí)上的障礙，形成基本共識(shí)，在此基礎(chǔ)上許多對(duì)策將隨之產(chǎn)生。

2.2“基層首創(chuàng)”與“頂層設(shè)計(jì)”并重，確立改革路徑

尊重“基層首創(chuàng)”精神，一直是我國(guó)改革開(kāi)放的重要“法寶”;“頂層設(shè)計(jì)”，則是新形勢(shì)對(duì)改革的新要求。兩者都是推進(jìn)改革的重要路徑，廣泛的共識(shí)是，兩個(gè)路徑都很重要，應(yīng)該兼顧、并重。具體到推進(jìn)基于環(huán)境保護(hù)需求的財(cái)稅體制改革，這兩個(gè)路徑具有各自的作用，不可偏廢。

在強(qiáng)化政府基本環(huán)境責(zé)任的領(lǐng)域:“基層首創(chuàng)”往往更切合實(shí)際。這些領(lǐng)域往往需要財(cái)政直接投入?；鶎诱捌洳块T(mén)處于“最前線”，對(duì)情況最熟悉、對(duì)問(wèn)題最清楚、對(duì)成效把握最及時(shí)，往往能夠結(jié)合實(shí)際提出有用的“點(diǎn)子”，并能貫徹落實(shí)到位。對(duì)于基層的積極性和創(chuàng)造性，在改革中應(yīng)該倍加珍惜，并給予其充分的作用空間。同時(shí)，通過(guò)建立有效的監(jiān)管和約束制度，讓這些基層首創(chuàng)的做法在合法合理的范圍內(nèi)實(shí)施，待其實(shí)踐成熟后再按照程序上升為規(guī)范性的政策，甚至納入法律法規(guī)。

在強(qiáng)化企業(yè)環(huán)境責(zé)任的領(lǐng)域:“頂層設(shè)計(jì)”往往更為全面、科學(xué)。這些領(lǐng)域需要稅收政策和財(cái)政資金發(fā)揮引導(dǎo)、杠桿作用，其著力點(diǎn)在于解決共性、關(guān)鍵性、全局性問(wèn)題，讓有限的政策與資金資源發(fā)揮最大效用。這就需要在切實(shí)掌握實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，全盤(pán)研判、提煉規(guī)律、抓住重點(diǎn)，也就是要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)的作用。頂層設(shè)計(jì)的決策過(guò)程往往是廣泛討論、科學(xué)決策的過(guò)程，對(duì)于凝聚包括企業(yè)在內(nèi)的社會(huì)共識(shí)、完善公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，具有重要意義。

在強(qiáng)化各方環(huán)境責(zé)任的領(lǐng)域:分類(lèi)別推進(jìn)改革，根據(jù)情況不同，或者以頂層設(shè)計(jì)為主，或者以基層首創(chuàng)為主。在這些領(lǐng)域，環(huán)境責(zé)任的主體是多元的，相對(duì)復(fù)雜，不僅包括政府、企業(yè)，也包括公眾，例如綠色消費(fèi)。一般的做法是政府通過(guò)頂層設(shè)計(jì)提出原則，基層根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行創(chuàng)新，在磨合過(guò)程中實(shí)現(xiàn)“殊途同歸”。例如利用消費(fèi)稅調(diào)整公共消費(fèi)行為，頂層設(shè)計(jì)更為重要;而通過(guò)“綠色消費(fèi)”進(jìn)一步倒逼企業(yè)調(diào)整其采購(gòu)、生產(chǎn)、流通等過(guò)程中的環(huán)境行為，基層首創(chuàng)則更為有效，因?yàn)獒槍?duì)不同地區(qū)、行業(yè)、特點(diǎn)的企業(yè)需要采取更為靈活有效的不同做法。

2.3 以“負(fù)面清單”為抓手，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破

“負(fù)面清單”的做法是我國(guó)政府最近提出并不斷強(qiáng)化的政策制定思維和方式。其實(shí)質(zhì)在于厘清政府在保障市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序時(shí)，用“負(fù)面清單”明確企業(yè)行為的邊界，即哪些行為是禁止、限制的;“負(fù)面清單”之外的行為，則由企業(yè)在守法的前提下，按照市場(chǎng)規(guī)律自主選擇，在這些方面，政府的介入應(yīng)該慎重，否則往往造成“越位”和“錯(cuò)位”。

推進(jìn)基于環(huán)保需求的財(cái)稅體制改革，應(yīng)該更多采用“負(fù)面清單”，以需求改革的突破點(diǎn)加快改革的進(jìn)度、提高改革的績(jī)效。具體表現(xiàn)為:

從多還舊賬的角度看:“負(fù)面清單”是亡羊補(bǔ)牢，為時(shí)不晚。環(huán)境問(wèn)題的一些歷史欠賬往往與地方政府有關(guān)，是在一定歷史條件下單純加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的產(chǎn)物。對(duì)于這一大批成立時(shí)合法合規(guī)、但是不符合現(xiàn)有政策法規(guī)、應(yīng)被列入“負(fù)面清單”的企業(yè)，應(yīng)該綜合利用財(cái)稅等方面的政策，引導(dǎo)其通過(guò)轉(zhuǎn)產(chǎn)、搬遷、升級(jí)等方式有序退出市場(chǎng)。對(duì)歷史造成的環(huán)境問(wèn)題，地方政府與企業(yè)應(yīng)共同予以處理，“負(fù)面清單”在一定程度上厘清了雙方的責(zé)任，而不是“一鍋粥”，使得財(cái)稅政策介入處理歷史遺留問(wèn)題有了基本的作用邊界和實(shí)施重點(diǎn)。

從不欠新賬的角度看:“負(fù)面清單”發(fā)揮著先導(dǎo)作用，體現(xiàn)在環(huán)保上是一種更為規(guī)范、公開(kāi)、穩(wěn)定的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。對(duì)于“負(fù)面清單”內(nèi)的企業(yè)，除了從行政監(jiān)管角度予以限制甚至淘汰之外，稅收等政策的約束作用也十分重要。而對(duì)于“負(fù)面清單”之外的企業(yè)，財(cái)稅政策可以在合理的范圍內(nèi)予以扶持。

從長(zhǎng)效制度構(gòu)建的角度看:“負(fù)面清單”一方面在一定程度上，抑制了地方政府或其部門(mén)在履行環(huán)境責(zé)任方面的“自由裁量權(quán)”，便于政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)。另一方面，企業(yè)等市場(chǎng)主體也明確了自身環(huán)境行為不可逾越的邊界，有利于提升全社會(huì)的環(huán)境績(jī)效。在這樣的條件下，財(cái)稅政策的作用對(duì)象也更為清晰，既有利于頂層設(shè)計(jì)，也有利于地方在合理的范圍內(nèi)主動(dòng)、積極、有效地發(fā)揮財(cái)稅政策作用。

3 關(guān)于近期推進(jìn)基于環(huán)保要求的財(cái)稅體制改革的建議

建立基于環(huán)境保護(hù)要求的財(cái)稅體制改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、系統(tǒng)性工程，其中的一些基本問(wèn)題、重大問(wèn)題、關(guān)鍵性問(wèn)題還需要深入研究。目前，建議結(jié)合《決定》的要求，在以下具體方面率先突破，積累經(jīng)驗(yàn)，摸索規(guī)律。

3.1 擴(kuò)大基于環(huán)保需求的財(cái)政支出規(guī)模，改進(jìn)支出方式

《決定》要求“改進(jìn)預(yù)算管理制度”，審核預(yù)算的重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展，完善轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。

結(jié)合環(huán)境保護(hù)的需求，一方面，必須將環(huán)境保護(hù)作為預(yù)算管理和審核的重點(diǎn)，確保各級(jí)政府環(huán)境保護(hù)總體支出水平不斷提高，即使財(cái)政收支增幅或者生產(chǎn)總值有所下降，環(huán)境保護(hù)支出也不應(yīng)相應(yīng)降低。

另一方面，提高轉(zhuǎn)移支付中的環(huán)保權(quán)重。轉(zhuǎn)移支付是指各級(jí)政府之間為解決財(cái)政失衡而通過(guò)一定的形式和途徑轉(zhuǎn)移財(cái)政資金的活動(dòng)，是用于補(bǔ)充公共物品而提供的一種無(wú)償支出。自1994年實(shí)施分稅制以來(lái)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付成為中央平衡地方發(fā)展和補(bǔ)償?shù)闹匾緩剑鷳B(tài)環(huán)境并沒(méi)有成為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)，不屬于當(dāng)前中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付十個(gè)最重要的因素之列。

針對(duì)這一問(wèn)題，在一般性轉(zhuǎn)移支付中，包括《決定》提出的重點(diǎn)增加“老少邊窮”地區(qū)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，都應(yīng)較大幅度增加環(huán)境保護(hù)的權(quán)重;同時(shí)清理、整合、規(guī)范環(huán)保相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，并在合理的范圍內(nèi)逐步取消地方資金配套。通過(guò)這些措施，使得有利于環(huán)境保護(hù)的轉(zhuǎn)移支付具有穩(wěn)定、可持續(xù)特性，便于地方政府長(zhǎng)期規(guī)劃、不斷強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)。

3.2 明確各級(jí)政府基于環(huán)保需求的支出責(zé)任，強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償

《決定》要求，“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。

結(jié)合環(huán)境保護(hù)的需求，借助這次改革，應(yīng)該更多發(fā)揮中央在財(cái)力格局中的相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，通過(guò)跨區(qū)域重點(diǎn)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目建設(shè)、必要的轉(zhuǎn)移支付等措施，強(qiáng)化對(duì)地方環(huán)境保護(hù)的財(cái)力保障。進(jìn)一步加大中央政府在生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付方面的扶持力度，納入一般轉(zhuǎn)移支付，明晰和提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善配套措施，確保環(huán)境資源損耗補(bǔ)償真正落到相關(guān)區(qū)域、流域的民眾手中。

同時(shí)，進(jìn)一步完善“對(duì)口支援”形式的橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，包括根據(jù)《決定》“推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”的要求，建立基于生態(tài)保護(hù)的不同地方財(cái)力協(xié)調(diào)機(jī)制。許多研究表明，橫向轉(zhuǎn)移支付可以比較好地解決財(cái)力均等化和外部性的問(wèn)題。通過(guò)橫向轉(zhuǎn)移支付，補(bǔ)償因保護(hù)環(huán)境而發(fā)展權(quán)益受損的地區(qū)，增強(qiáng)其財(cái)力，激勵(lì)其不斷增加環(huán)保投入，形成良性循環(huán)。

3.3 設(shè)立基于環(huán)保需求的支柱稅種，加大調(diào)節(jié)力度

《決定》要求，“完善稅收制度”，加快部分重點(diǎn)稅種改革，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策措施，“加快資源稅改革”，“推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅”。

結(jié)合環(huán)境保護(hù)的需求，借助這次改革，應(yīng)把環(huán)境保護(hù)稅、資源稅作為兩大支柱稅種，而且都應(yīng)明確為地方稅，為地方環(huán)境保護(hù)提供保障。

《決定》明確要求，把排污費(fèi)逐步改為環(huán)境保護(hù)稅，與企業(yè)排污行為掛鉤，這是對(duì)企業(yè)環(huán)境行為最直接的調(diào)節(jié)制度之一。當(dāng)前，應(yīng)該盡快凝聚共識(shí)，以對(duì)企業(yè)環(huán)境行為影響最大的因素作為稅制構(gòu)建的基本內(nèi)涵，加大調(diào)節(jié)力度。

資源稅方面，雖然在1994年分稅制改革后擴(kuò)大了征收范圍，但是仍然未將大量具有生態(tài)價(jià)值的水、森林、草原等資源納入，這在一定程度上縱容了非稅資源的過(guò)度消耗和浪費(fèi)。對(duì)此，《決定》明確要求，“逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間”。按照這一精神推進(jìn)改革，有利于把自然資源作為重要的市場(chǎng)要素，是企業(yè)需要繳稅“購(gòu)買(mǎi)”的一種“原料”，占用越多、成本越高，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力越差，以此有效抑制資源的濫用、生態(tài)的破壞。在資源稅的改革中，還應(yīng)進(jìn)一步明確生態(tài)保護(hù)的政策目標(biāo)。例如將礦產(chǎn)資源的開(kāi)采行為和自然保護(hù)區(qū)的開(kāi)發(fā)和使用納入資源稅范疇，并逐步提高其權(quán)重，符合“污染者付費(fèi)”和“破壞者賠償”原則。

3.4 基于環(huán)保要求全面梳理稅收制度，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一

《決定》提出了梳理稅制的一個(gè)新角度，就是從直接稅和間接稅的不同功能入手，包括“逐步提高直接稅比重”，簡(jiǎn)化增值稅稅率，把高污染產(chǎn)品納入消費(fèi)稅征收范圍。

結(jié)合環(huán)境保護(hù)的需求，全面調(diào)整目前的稅制，可從兩方面著手:

一是直接稅方面，以規(guī)范的、嚴(yán)格的稅收優(yōu)惠等方式，實(shí)現(xiàn)基于環(huán)境保護(hù)行為的差別稅收政策。目前，企業(yè)所得稅中有關(guān)于環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目、設(shè)備、資源綜合利用等方面的稅收優(yōu)惠政策。應(yīng)該對(duì)這些政策實(shí)施的環(huán)境效益效果進(jìn)行全面梳理，進(jìn)一步加以規(guī)范，提高政策的針對(duì)性。同時(shí)，研究采取加速折舊、投資抵免、減計(jì)收入、加計(jì)扣除等多種間接稅收優(yōu)惠形式。

二是間接稅方面，除了上述的設(shè)立環(huán)境保護(hù)稅、資源稅兩大支柱稅種外，在增值稅、消費(fèi)稅等重點(diǎn)稅種改革中，應(yīng)扭轉(zhuǎn)目前一個(gè)行業(yè)甚至一個(gè)產(chǎn)品“一事一議”這種不合理的方式，從環(huán)境保護(hù)的角度出發(fā)，提出“負(fù)面清單”和“一攬子”改革方案，從而更加全面地反應(yīng)環(huán)境保護(hù)的需求。