新一輪19省市對口援疆：進(jìn)展、問題與推進(jìn)措施

程廣斌，程楠

（石河子大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，新疆石河子 832003）

【新疆社會發(fā)展研究】

新一輪19省市對口援疆：進(jìn)展、問題與推進(jìn)措施

程廣斌，程楠

（石河子大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，新疆石河子 832003）

新一輪19省市對口援疆工作啟動以來，援疆項目推進(jìn)順利，民生建設(shè)、產(chǎn)業(yè)援疆、智力援疆等方面均取得顯著成效，但同時也存在項目建設(shè)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，項目集中進(jìn)入超出承載能力，民生工程配套設(shè)施項目跟進(jìn)滯后、項目重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重等問題?；诖?，該文提出從完善協(xié)調(diào)機(jī)制，加大職業(yè)培訓(xùn)力度，推動配套設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)項目合作等方面，推進(jìn)新一輪援疆工作。

對口援疆；民生建設(shè)；產(chǎn)業(yè)援疆；智力援疆

為推進(jìn)新疆社會穩(wěn)定與發(fā)展，縮小新疆同內(nèi)地省區(qū)的發(fā)展差距，黨中央、國務(wù)院在2010年3月和5月分別召開全國對口支援新疆工作會議和中央新疆工作座談會，作出了開展新一輪對口援疆的重大戰(zhàn)略部署。實踐表明，經(jīng)過支受雙方的共同努力，三年來的援疆工作取得了顯著成效，民生改善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才培養(yǎng)等方面均取得重大進(jìn)展，但同時也逐漸出現(xiàn)一些問題。分析三年來19省市對口援疆工作的進(jìn)展情況與存在的問題，并提出相應(yīng)的對策建議，對于推進(jìn)新一輪對口援疆工作、最終實現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)具有重要的現(xiàn)實意義。

一、新一輪19省市對口援疆的進(jìn)展

（一）援疆項目整體推進(jìn)情況

新一輪對口援疆涉及東、中部的19個省市和新疆12個地（州）市的82個縣（市）以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的12個師等多個不同地域、不同級別的行政單位，是多年來我國支援地域最廣、所涉人口最多、資金投入最大、援助領(lǐng)域最全面的一次對口支援[1]。援助內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)、干部、人才、教育、科技等多個領(lǐng)域，具體操作模式又分為交鑰匙、交支票、共建等等，可以說，新一輪援疆是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而各種形式的項目是這一工程的核心，是支受雙方對接的載體。自2010年新一輪援疆工作啟動以來，各對口支援省市以援助項目建設(shè)為抓手，與受援地深入研究、精心組織，加快各類援疆項目的建設(shè)進(jìn)度。到2013年6月30日，19個援疆省市對新疆地方實施的援疆項目達(dá)到3 120個，撥付援助資金累計337.4億元，按計劃項目開工率達(dá)到100%，資金到位率達(dá)到或超過100%。其中，2010年實施的165個試點(diǎn)項目和2011年實施的1 283個計劃項目已全部完工或基本完工，2012年實施的930個援疆項目已大部分完工。兵團(tuán)是新一輪對口支援的重點(diǎn)對象，到2013年6月30日，對口支援兵團(tuán)的10個省市已經(jīng)對兵團(tuán)累計實施援助項目達(dá)到592個，累計撥付援助資金43.46億元，按計劃項目開工率達(dá)到100%，資金到位率達(dá)到或超過100%。其中，2010年實施的16個試點(diǎn)項目和2011年實施的158個計劃項目已全部完工或基本完工，2012年實施的222個援疆項目當(dāng)年完工212項。整體而言，援疆項目推進(jìn)順利，完成“十二五”援疆規(guī)劃援助資金總量的60%，五年的援疆任務(wù)已完成過半。

（二）民生建設(shè)

按照中央的決策部署，新一輪援疆把保障和改善民生放在優(yōu)先位置，著力解決就業(yè)、教育、住房等基本民生問題。為此，新疆和19個援疆省市在援疆工作中始終堅持“民生優(yōu)先”的原則，并將援疆的前三年定為“民生建設(shè)年”，在項目安排與資金使用上最大限度地向民生傾斜。到2013年6月30日，19個援疆省市累計安排民生項目1 925個，占援疆項目總數(shù)的61.7%，而70%以上的援疆資金用于民生建設(shè)，95%以上的援疆資金安排使用到縣市及以下的基層。為解決受援地群眾生產(chǎn)生活中的難題，各援疆省市充分調(diào)研、積極謀劃，實施了一大批受援地迫切需要的民生項目，如：浙江省組織實施了“雙居”、“雙語”、“健康普惠”、“城鄉(xiāng)飲水安全”、“農(nóng)牧民增收”、“關(guān)愛溫暖”和“基層組織陣地”等七大民生工程，新建或改擴(kuò)建農(nóng)牧民住房11.16萬戶，新增各類學(xué)校教學(xué)面積34萬平方米，新建或改造醫(yī)院、衛(wèi)生院66所，完成農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉面積22萬畝，新增福利中心床位2 030張等等，顯著改善了阿克蘇地區(qū)和兵團(tuán)第一師各族群眾的民生狀況；深圳市除了斥資數(shù)億元修建喀什城鄉(xiāng)社會福利供養(yǎng)中心、塔什庫爾干縣人民醫(yī)院、喀什第十八小學(xué)以及10 100多套安居房等民生項目以外，還為當(dāng)?shù)? 500多位居民開展就業(yè)技能培訓(xùn)，其中2 275人順利實現(xiàn)就業(yè)。

（三）產(chǎn)業(yè)援疆

產(chǎn)業(yè)援疆賦予了新一輪對口援疆新的內(nèi)容，在國內(nèi)區(qū)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移趨勢加快的背景下，支受雙方加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的合作，為新疆加快承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了契機(jī)，同時也契合了新疆提出的優(yōu)勢資源轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略。2011年以來，各援疆省市發(fā)揮自身的資金、技術(shù)、管理等優(yōu)勢，結(jié)合新疆的資源優(yōu)勢，引導(dǎo)、鼓勵企業(yè)到新疆投資[2]，一大批國內(nèi)知名企業(yè)落戶新疆。據(jù)不完全統(tǒng)計，近三年來，19個援疆省市與新疆地方落實投資的經(jīng)濟(jì)合作項目達(dá)到2 700個，到位資金2 600億元左右，央企對新疆地方的項目投資近2 000億元；對口支援兵團(tuán)的10個省市在兵團(tuán)投資的產(chǎn)業(yè)合作項目806個，到位資金達(dá)到614.7億元。產(chǎn)業(yè)援疆的引領(lǐng)示范讓民間投資活躍起來，近三年來，兵團(tuán)累計實施招商引資項目2 413個，到位資金1 228.76億元。從援疆項目的行業(yè)類別來看，不僅涉及農(nóng)產(chǎn)品加工、紡織等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，還有太陽能光伏、生物制藥等新興產(chǎn)業(yè)及物流、旅游等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，完善了新疆的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，增強(qiáng)了新疆的自我發(fā)展能力，也為新疆的快速發(fā)展奠定了產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。以湖南省對口支援吐魯番地區(qū)為例，截至2013年7月底，落戶吐魯番地區(qū)的湖南省產(chǎn)業(yè)援疆項目共11個，行業(yè)類別涉及到煤田勘探、風(fēng)力發(fā)電、太陽能發(fā)電、辣椒制種、生物肥料等，9個已開工，6個已投入生產(chǎn)，完成投資5.076億元，解決就業(yè)人數(shù)1 116人（新疆籍1 111人），預(yù)計銷售收入5.32億元。

（四）智力援疆

人才匱乏、科技落后是長期以來制約新疆經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要因素。著眼于提升新疆的自我發(fā)展能力，中央及支受雙方都將人才智力援疆作為新一輪對口援疆的重要內(nèi)容。圍繞新疆經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域與基層一線的干部人才，以及急需的緊缺人才，各支援省市通過雙向掛職、兩地培訓(xùn)和支教、支醫(yī)、支農(nóng)等多種形式，逐步加大了智力援疆力度，2010年11月開始，實施了含3 261名正式編制的第七批干部援疆計劃（目前正啟動第八批干部援疆計劃），截至2012年底，還計劃外選派了2 381名規(guī)劃設(shè)計、項目管理以及支醫(yī)、支教、支農(nóng)人員進(jìn)疆工作。選派未就業(yè)大學(xué)畢業(yè)生赴對口支援省市培養(yǎng)，是新疆維吾爾自治區(qū)黨委出臺的一項重要的惠民舉措。截至2013年6月，19個援疆省市已累計接納并完成2.3萬名新疆未就業(yè)普通高校畢業(yè)生的培養(yǎng)任務(wù)。此外，各援疆省市把組織受援地干部人才培訓(xùn)、掛職等作為智力援疆的重要途徑，截至2012年底，各省市已累計為新疆定向培養(yǎng)青年科技英才366名，選派4 896名干部人才掛職鍛煉，培訓(xùn)各類干部人才35.4萬人次。各省市充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，在培養(yǎng)新疆人才方面探索出許多新的路徑。河南省安排輪訓(xùn)經(jīng)費(fèi)105.75萬元，用兩年時間分4期對兵團(tuán)第十三師273名團(tuán)場、連隊領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行輪訓(xùn)，分6期對150名團(tuán)場機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行輪訓(xùn)，每期10天，確保將全師各團(tuán)場正連級以上干部輪訓(xùn)一遍。山東省投入1.5億元為各受援縣建設(shè)職業(yè)技能實訓(xùn)基地，采取定向培訓(xùn)、委托培訓(xùn)、定單培訓(xùn)等方式，培訓(xùn)勞動力近1萬人次，就業(yè)率超過90%。

二、新一輪19省市對口援疆存在的問題

（一）援疆省市的規(guī)劃與項目建設(shè)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)

新一輪援疆是以結(jié)對的方式形成對口支援關(guān)系，這種援助機(jī)制充分考慮和發(fā)揮支受雙方的特點(diǎn)和優(yōu)勢，有利于援助目標(biāo)的實現(xiàn)。但這種援助機(jī)制本身也存在一定缺陷，即援疆省市會以完成援助任務(wù)為目標(biāo)，在規(guī)劃編制、項目實施等方面存在各自為政的問題，缺少援助工作上的交流與溝通[3]，目前還沒有較為完善的協(xié)調(diào)機(jī)制來統(tǒng)一各方行動。援疆省市缺乏協(xié)調(diào)必然導(dǎo)致各方行動與新疆的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃難以有效統(tǒng)一，各自為政使得受援地社會資源不能有效整合，對口援疆對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展難以起到集聚和帶動作用。

（二）大量項目集中進(jìn)入超過了新疆的承載能力

新一輪對口援疆啟動以來，大量的建設(shè)項目集中開工，對勞動力、建材等生產(chǎn)要素的需求已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了新疆自身的承載能力，同時對生態(tài)環(huán)境也造成了巨大的壓力。勞動力方面，由于新疆（特別是南疆地區(qū)）本地的勞動力數(shù)量與質(zhì)量不足，滿足不了集中開工項目的需求，造成了不少項目（特別是交鑰匙工程）以援疆省市的勞動力為主，從而使援疆資金出現(xiàn)回流現(xiàn)象，對受援地的就業(yè)與增加收入作用不大；建材方面，項目集中開工一方面使水泥、鋼材等材料短期內(nèi)成為利好項目，各地水泥、鋼材等項目盲目上馬，產(chǎn)能過剩，而另一方面，建材需求過旺導(dǎo)致短期內(nèi)價格攀升，無形中削減了援疆資金；環(huán)境方面，近年來的產(chǎn)業(yè)援疆多以能源、礦產(chǎn)、化工等高污染產(chǎn)業(yè)項目為主，項目投產(chǎn)后勢必會對生態(tài)環(huán)境造成威脅。

（三）民生工程配套設(shè)施項目跟進(jìn)滯后

著力解決民生問題是新一輪對口援疆的首要任務(wù)。因此，前三年的援助在項目安排與資金使用上都以民生改善為主，各援疆省市都相繼啟動安居富民、定居興牧及棚戶區(qū)改造等住房類系列項目。這一類項目周期短、見效快，很容易出成績，廣大農(nóng)牧民群眾的住房條件短時期內(nèi)就能得到改善。但是，隨著一個個“新村”、“居民點(diǎn)”的落成，與住房相配套的自來水、民用電、道路、學(xué)校、衛(wèi)生院等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有跟上，導(dǎo)致一些房子建成后，農(nóng)牧民仍然無法入住。造成這種情況的主要原因在于：一方面，配套設(shè)施項目建設(shè)所需資金數(shù)額巨大，一時間難以解決；另一方面，很多住房項目在規(guī)劃、啟動之初未能統(tǒng)籌考慮相關(guān)的配套設(shè)施建設(shè)。

（四）產(chǎn)業(yè)援疆缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，重復(fù)建設(shè)與同質(zhì)化嚴(yán)重

產(chǎn)業(yè)援疆的目的在于提高受援地的自我發(fā)展能力，做到“輸血”與“造血”的有機(jī)結(jié)合。實踐證明，產(chǎn)業(yè)援疆在加強(qiáng)園區(qū)建設(shè)，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，夯實產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)承接等方面成效顯著。但是從已有的產(chǎn)業(yè)援疆實踐來看，由于缺乏從全區(qū)域出發(fā)對產(chǎn)業(yè)援疆進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，大多援疆省市都是從自身及受援地角度出發(fā)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐馁Y源特色選擇援助產(chǎn)業(yè)，并不考慮與周邊區(qū)域的關(guān)系，因而逐漸顯現(xiàn)出一些問題。比如，援疆省市與受援縣市都在搞工業(yè)園區(qū)建設(shè)，但有些園區(qū)與周邊縣市的園區(qū)相距很近，而整個區(qū)域的工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，相距不遠(yuǎn)的園區(qū)既分散了集聚效應(yīng)，又造成了資源浪費(fèi)。另外，支受雙方在選擇產(chǎn)業(yè)時，往往依托于受援地的豐富資源而以資源開發(fā)性產(chǎn)業(yè)為首選，比如，天山北坡幾乎所有縣市的產(chǎn)業(yè)援疆項目都有煤炭開采、煤電和煤化工，勢必造成產(chǎn)業(yè)的高度同質(zhì)化，加劇了區(qū)域內(nèi)低水平、小規(guī)模的惡性競爭。

三、新一輪19省市對口援疆的推進(jìn)措施

（一）完善自治區(qū)層面的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或機(jī)制

通過逐步完善專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機(jī)制（如定期的聯(lián)系會議），統(tǒng)籌協(xié)調(diào)19個省市的援疆行動，更深層次加強(qiáng)各支援方、受援方、各部門之間的聯(lián)系，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，在關(guān)系全局和未來可持續(xù)發(fā)展的重大事項上，比如產(chǎn)業(yè)援疆規(guī)劃、區(qū)域性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇、工業(yè)園區(qū)布局、跨區(qū)域重大項目建設(shè)等等，加強(qiáng)該協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及機(jī)制的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，進(jìn)一步避免重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)和短期行為，為援疆目標(biāo)更好的實現(xiàn)提供保障。

（二）項目安排循序漸進(jìn)，加大職業(yè)培訓(xùn)和人才開發(fā)力度

對于各類援疆項目的安排，按照循序漸進(jìn)的原則有序開展，同類型的項目可以分階段分批次實施，避免短期內(nèi)集中進(jìn)入造成的建材市場大幅度波動。而對于水泥、鋼材等項目更要科學(xué)論證，避免盲目上馬造成的資源浪費(fèi)。新疆不少地區(qū)農(nóng)牧民語言不通、職業(yè)技能素質(zhì)偏低，是影響新一輪援疆目標(biāo)能否順利實現(xiàn)的重要因素，因此要繼續(xù)加大本地勞動力的職業(yè)培訓(xùn)力度，采用各種方法引進(jìn)高素質(zhì)人才，通過“走出去”與“引進(jìn)來”等方式提高人員素質(zhì)。

（三）設(shè)立專項資金，推動民生項目的配套設(shè)施建設(shè)

鑒于與住房項目相關(guān)的配套設(shè)施建設(shè)投入資金數(shù)額巨大，建議新疆設(shè)立專項資金，或者積極向國家爭取專項資金，同時爭取國家的金融政策支持，多渠道吸引資金，加大住房配套設(shè)施建設(shè)投入，扎實改善農(nóng)牧民生活條件。另外，在今后的安居富民、定居興牧等住房類項目規(guī)劃中，要統(tǒng)籌考慮和農(nóng)牧民生活直接相關(guān)的其他配套設(shè)施，可將相關(guān)配套設(shè)施與房屋建設(shè)置于統(tǒng)一項目中。

（四）做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，加強(qiáng)跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)項目合作

為避免工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)項目低水平重復(fù)建設(shè)，一方面，自治區(qū)層面的宏觀協(xié)調(diào)部門做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，嚴(yán)格控制高能耗、高污染行業(yè)的總量規(guī)模，從長遠(yuǎn)出發(fā)，著力引進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及物流、旅游等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)項目，以培育完善的產(chǎn)業(yè)體系；另一方面，相鄰的受援地及相對應(yīng)的支援省市之間加強(qiáng)跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)項目合作，集中力量合作建設(shè)工業(yè)園區(qū)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，以利于發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，形成產(chǎn)業(yè)競爭力。

[1]靳薇.關(guān)于援疆問題的調(diào)研報告[J].科學(xué)社會主義，2012，（4）.

[2]隋云雁.產(chǎn)業(yè)援疆注入發(fā)展新活力——新一輪對口援疆推動新疆發(fā)展變化綜述[J]．大陸橋視野，2012，（7）.

[3]蘆潔，楊德剛，王曉峰，等．援疆工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移變化研究[J].重慶交通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2013，（2）.

（責(zé)任編輯：李平）

New Round of Partner Assistance of 19 Provinces to Xinjiang：Progress,Problem s and Promoting Measures

CHENG Guang-bin，CHENG Nan
(School of Economics and Management，Shihezi University，Shihezi 832003，Xinjiang，China)

Since the new round of partner assistance started,this project has progressed smoothly and remarkable achievements have gained in industry and intelligence assistance.However,some big problems emerge such as lack of united coordination in construction,overburden of project collective influx,delay of supporting livelihood construction and repeated construction.In light of this,this paper gives suggestions of perfecting the coordinating strategy,improving career training,promoting construction of supporting facilities and strengthening cooperation to deepen the new round of partner asssistance to Xinjiang.

the new round partner assistanc;livelihood construction;industry assistance;intelligence assistance

F127

A

1671-0304(2014)03-0018-04

10.13880/j.cnki.cn65-1210/c.2014.03.006

2014-01-10

時間］2014-05-16 13:17

教育部人文社科基金項目“對口援疆背景下提升新疆自我發(fā)展能力研究”（11YJC790025）。

程廣斌（1976-），男，安徽淮南人，石河子大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授，博士，主要從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究。

URI:http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13880/j.cnki.cn65-1210/c.2014.03.006.html