《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 總綱》評析

劉貴云 趙鑫

2014年6月，《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 總綱》（以下簡稱《總綱》）[1]由環(huán)境保護(hù)部發(fā)布，自2014年9月1日起實施，用以替代已施行超過10年的《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則(試行)》（以下簡稱《導(dǎo)則（試行）》）[2]?！犊偩V》由環(huán)境保護(hù)部會同國務(wù)院有關(guān)部門組織制訂，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心等單位組織起草，是規(guī)劃環(huán)評技術(shù)規(guī)范體系的重大突破，為提升規(guī)劃環(huán)評的科學(xué)性、規(guī)范性和有效性打下了堅實基礎(chǔ)。

《總綱》修訂的重要意義

加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措

黨的十八大突出強(qiáng)調(diào)要大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)[3]，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)要實行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度等生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。規(guī)劃環(huán)評是從規(guī)劃決策源頭防范生態(tài)破壞和環(huán)境污染的重要環(huán)境制度，是生態(tài)文明制度體系的重要環(huán)節(jié)之一。通過修訂《總綱》充分體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的新思想新要求，強(qiáng)化規(guī)劃部門生態(tài)環(huán)保的意識和任務(wù)，是規(guī)劃環(huán)評工作的應(yīng)有之義。

彌補(bǔ)《導(dǎo)則（試行）》不足的客觀需求

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是國家環(huán)境政策的具體體現(xiàn)，是執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)的基本保證。技術(shù)導(dǎo)則是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的重要組成部分，其中總綱是規(guī)劃環(huán)評技術(shù)規(guī)范體系的龍頭。《導(dǎo)則（試行）》起到了綱領(lǐng)作用，對于規(guī)范和指導(dǎo)規(guī)劃環(huán)評工作起到了重要的促進(jìn)作用。但受當(dāng)時理論和評價技術(shù)的局限，還存在一定不足，如對回顧性評價、資源環(huán)境承載力評估等重視不足，對規(guī)劃方案的綜合論證和優(yōu)化調(diào)整建議等要求不夠明確。問卷調(diào)查顯示，66%的被調(diào)查者認(rèn)為其整體有效性和適用性一般[4]，有必要做進(jìn)一步修訂。

總結(jié)規(guī)劃環(huán)評豐富實踐經(jīng)驗的迫切要求

2009年至2013年，全國各級環(huán)保部門完成規(guī)劃環(huán)評審查3 700多項，從煤炭礦區(qū)到能源基地，從城市軌道到城際交通，從西南水系到跨界河流，從國家糧食安全到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，跨度大、范圍廣，積累了大量的實踐經(jīng)驗。近年來，環(huán)境保護(hù)部先后制定了關(guān)于規(guī)范規(guī)劃環(huán)評開展程序以及加強(qiáng)煤電基地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、港口等領(lǐng)域規(guī)劃環(huán)評工作的規(guī)范性文件，印發(fā)了水電、軌道交通、港口、航道等領(lǐng)域規(guī)劃環(huán)評技術(shù)要點，先后聯(lián)合發(fā)展改革委、交通運輸部、農(nóng)業(yè)部、水利部等印發(fā)了加強(qiáng)河流水電、公路水路交通、各類水利規(guī)劃及水生生物資源保護(hù)等領(lǐng)域規(guī)劃環(huán)評工作的通知和辦法。這些在管理和技術(shù)層面的重要進(jìn)展，為《總綱》制定提供了清晰指導(dǎo)和基本遵循，推進(jìn)了《總綱》在部門溝通上的銜接和技術(shù)上的成熟。

新《總綱》的特點和突破

編制程序更加嚴(yán)謹(jǐn)

《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》提出“會同”編制要求，其關(guān)鍵在于：一要體現(xiàn)會同部門參與的廣泛性，二要兼顧程序上的正當(dāng)性和技術(shù)上的科學(xué)性。為此，環(huán)境保護(hù)部開展了大量溝通協(xié)調(diào)，正式致函國務(wù)院13個相關(guān)部門，商請推薦并成立了導(dǎo)則編制聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)組，每個部門既有行政管理人員加入、又有行業(yè)相關(guān)專家參與，由其負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門的意見和建議，審議相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則草案。2013年11月，環(huán)保部召集編制聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)組的全體部門代表和專家，審議通過了《總綱》，要求完善后盡快發(fā)布實施，使《總綱》獲得了國務(wù)院相關(guān)部門和專家的共同支持。同時，扎實做好《總綱》編制前期研究和意見征集工作，通過研討會和書面征求意見等形式向300多個規(guī)劃編制和審批機(jī)關(guān)、環(huán)保行政主管部門及相關(guān)技術(shù)機(jī)構(gòu)征求意見，其中約83%的意見得到采納，夯實了《總綱》的科學(xué)化和民主化基礎(chǔ)。

總體思路進(jìn)一步提升

突出環(huán)境質(zhì)量導(dǎo)向，促進(jìn)環(huán)評管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。由以環(huán)境污染控制向以環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，是環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型[5]的集中要求。體現(xiàn)到環(huán)評工作中，就是要把環(huán)境質(zhì)量改善作為環(huán)評管理的目標(biāo)?！犊偩V》明確規(guī)劃環(huán)評是基于生態(tài)環(huán)境目標(biāo)的評價，要求以環(huán)境目標(biāo)為評價依據(jù)，將環(huán)境改善要求貫穿到環(huán)境影響預(yù)測評價、資源環(huán)境承載力分析、規(guī)劃方案綜合論證和優(yōu)化調(diào)整以及跟蹤評價的全過程。特別強(qiáng)調(diào)論證規(guī)劃的目標(biāo)、規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)等規(guī)劃要素對環(huán)境目標(biāo)可達(dá)性的影響，明確可能造成重大生態(tài)破壞和環(huán)境污染的，必須提出優(yōu)化調(diào)整建議。

強(qiáng)調(diào)宏觀指導(dǎo)，實現(xiàn)對“一地三域十個專項”的統(tǒng)領(lǐng)。規(guī)劃環(huán)評涉及各類開發(fā)利用規(guī)劃，其規(guī)劃類別、深度、任務(wù)等內(nèi)容千差萬別，《總綱》必須兼顧各種規(guī)劃特點，抓住核心問題。因此，一方面，《總綱》除在評價目的、原則、范圍、流程等總體要求上做出統(tǒng)一規(guī)定外，采用自選式的內(nèi)容設(shè)置，將涉及的不同規(guī)劃分解為各項規(guī)劃要素和環(huán)境要素，從規(guī)劃環(huán)評各環(huán)節(jié)提出具體要求，供編制部門和管理人員根據(jù)實際情況挑選組合。另一方面，《總綱》作為總體指導(dǎo)，提出了構(gòu)建規(guī)劃環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則體系的任務(wù)，為后續(xù)工作明確了方向。

管理和技術(shù)要求并重，推動規(guī)劃環(huán)評規(guī)范有序開展。一方面，《總綱》關(guān)注解決技術(shù)問題的針對性和有效性，歸納、總結(jié)、補(bǔ)充了適用的主要方法和具體應(yīng)用示例，明確環(huán)評文件編制中應(yīng)予以重點關(guān)注、論述或分析評價的各項要求。另一方面，高度重視將管理理念融入技術(shù)方法，在技術(shù)工作中反映管理要求，強(qiáng)調(diào)全程互動和層次性原則要求，完善了規(guī)劃環(huán)評工作流程，新增了“規(guī)劃方案綜合論證和優(yōu)化調(diào)整建議”章節(jié)，明確了與建設(shè)項目環(huán)評加強(qiáng)聯(lián)動等內(nèi)容，強(qiáng)化了導(dǎo)則對規(guī)劃環(huán)評管理的支撐作用。

突出規(guī)劃環(huán)評效力要求，評價內(nèi)容宜簡則簡宜繁則繁。規(guī)劃環(huán)評之于規(guī)劃，其核心在于支撐規(guī)劃編制和審批決策。《總綱》從提升科學(xué)決策水平的目的出發(fā)，摒棄了巨細(xì)靡遺的思路，以達(dá)到相應(yīng)的評價效果為目標(biāo)，盡可能簡化評價過程，力求評價內(nèi)容更加科學(xué)、易操作，評價結(jié)果更加合理?！犊偩V》對“強(qiáng)制性要求”和“倡導(dǎo)性建議”進(jìn)行了區(qū)分，適當(dāng)弱化了技術(shù)細(xì)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)；刪除了環(huán)評實施方案編寫要求；刪除了擬明確的“不同規(guī)劃階段的規(guī)劃環(huán)境影響評價工作重點”和“環(huán)境目標(biāo)與評價指標(biāo)”，力求在發(fā)揮效力與提高效率之間達(dá)到均衡。

管理要求顯著改進(jìn)

改進(jìn)規(guī)劃環(huán)評工作流程，加強(qiáng)全過程互動。實踐證明，實現(xiàn)早期介入、全過程互動是發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評作用的重要條件，《總綱》按照這一原則，要求建立環(huán)評與規(guī)劃編制信息交流、成果反饋等機(jī)制，明確在規(guī)劃編制4個不同階段的具體工作內(nèi)容，提升參與規(guī)劃決策和實施的有效性。在規(guī)劃綱要編制階段，要求識別并反饋規(guī)劃實施的主要環(huán)境影響和資源、環(huán)境制約因素，支撐規(guī)劃方案研究制定；在規(guī)劃研究階段，要求及時對不同方案的資源、環(huán)境、生態(tài)影響進(jìn)行分析預(yù)測，做好環(huán)境合理性比選；在規(guī)劃編制階段，要求明確推薦環(huán)境可行的規(guī)劃方案，提出優(yōu)化調(diào)整建議和相應(yīng)環(huán)保對策措施；在規(guī)劃報批階段，完成環(huán)境影響報告書，作為規(guī)劃審批的重要依據(jù)。

突出規(guī)劃方案論證和優(yōu)化調(diào)整，強(qiáng)化管理抓手。規(guī)劃方案綜合論證是規(guī)劃環(huán)評與建設(shè)項目環(huán)評的重要區(qū)別，是提高規(guī)劃科學(xué)性和參與綜合決策有效性的關(guān)鍵。《總綱》新增了整章予以強(qiáng)化，一是提出了規(guī)劃方案環(huán)境合理性和可持續(xù)發(fā)展等綜合論證的內(nèi)容、方法和要求，核心是要根據(jù)規(guī)劃要素與資源、環(huán)境要素之間的動態(tài)響應(yīng)關(guān)系，綜合分析不同規(guī)劃時段、不同發(fā)展情景的環(huán)境合理性以及環(huán)境目標(biāo)的可達(dá)性。二是在綜合論證的基礎(chǔ)上，要對規(guī)劃要素提出全面、具體、可操作的優(yōu)化調(diào)整建議，做到資源環(huán)境可承載、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量有保障，明確了必須提出優(yōu)化調(diào)整建議的5種情形。

強(qiáng)調(diào)減緩不利環(huán)境影響，做到雙管齊下。優(yōu)化調(diào)整規(guī)劃方案并非規(guī)劃環(huán)評的終點，在推薦方案基礎(chǔ)上，還要提出減緩不利環(huán)境影響的切實可行的對策措施，雙管齊下才能夠更好地優(yōu)化規(guī)劃決策和實施?！犊偩V》按照避免、減緩和補(bǔ)償?shù)乃悸诽岢隽擞绊戭A(yù)防、影響最小化及對造成的影響進(jìn)行修復(fù)補(bǔ)救等3個方面對策措施的具體內(nèi)容，要求從政策、管理和技術(shù)角度綜合考慮。同時，《總綱》明確了應(yīng)對規(guī)劃包含的具體建設(shè)項目提出環(huán)境準(zhǔn)入和評價要求，為各項環(huán)保對策措施落地提供更好的保障。

明確環(huán)境影響篇章或說明編制要求，增強(qiáng)決策支撐。根據(jù)《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，篇章或說明與報告書在編制內(nèi)容和深度上并無區(qū)別，報告書僅較篇章或說明增加了規(guī)劃環(huán)評結(jié)論。但在實踐中，部分規(guī)劃編制和審批部門產(chǎn)生認(rèn)識誤區(qū)，認(rèn)為篇章或說明無足輕重，或是倉促補(bǔ)做，與規(guī)劃主體相脫節(jié)；或是內(nèi)容過于簡化，缺項較多，甚至只講影響，不談對策。為此，《總綱》明確了環(huán)境影響篇章或說明應(yīng)重點關(guān)注的5個方面內(nèi)容和相應(yīng)要求，真正發(fā)揮對綜合性和指導(dǎo)性規(guī)劃科學(xué)決策的支撐作用。

技術(shù)要求準(zhǔn)確規(guī)范

明確技術(shù)層面各項要求?！秾?dǎo)則（試行）》因要求較為籠統(tǒng)而削弱了其實用性[6]，針對這一問題，《總綱》著重修改完善了環(huán)境影響預(yù)測與評價的內(nèi)容、方法和要求。《總綱》進(jìn)一步明確了需要定量預(yù)測評價的環(huán)境要素指標(biāo)和主要規(guī)劃類型，并具有針對性地提出了開展人群健康評價、風(fēng)險評價、清潔生產(chǎn)水平和循環(huán)經(jīng)濟(jì)分析的情形；進(jìn)一步明確了規(guī)劃方案在污染物排放、對生態(tài)因子影響強(qiáng)度方面的分析內(nèi)容；水環(huán)境、大氣環(huán)境、聲環(huán)境、土壤環(huán)境和區(qū)域生態(tài)的影響預(yù)測與評價的內(nèi)容也更加清晰，增強(qiáng)了指導(dǎo)性和操作性。

關(guān)注長期累積性影響。經(jīng)歷了30多年的快速發(fā)展，目前國內(nèi)普遍情況是新老規(guī)劃爭奪發(fā)展空間、不同行業(yè)規(guī)劃競爭環(huán)境要素資源。從環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)出發(fā)，必須將可能在同一時段、同一區(qū)域?qū)嵤┗虍a(chǎn)生影響的規(guī)劃統(tǒng)籌考慮。因此，《總綱》首次明確了累積環(huán)境影響術(shù)語定義，強(qiáng)調(diào)分析擬議規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃實施后，在一定時間尺度和空間范圍內(nèi)對環(huán)境目標(biāo)和環(huán)境要素造成的綜合影響，并提出現(xiàn)階段開展累積性影響預(yù)測評價的基本思路，為合理控制一定時空條件下的開發(fā)強(qiáng)度提供環(huán)保依據(jù)。

重視環(huán)境影響跟蹤評價?！犊偩V》強(qiáng)調(diào)了跟蹤評價的重要性，對評價時段、主要任務(wù)、資金來源、管理機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職責(zé)定位等做出規(guī)定，要求結(jié)合實際產(chǎn)生的影響做好規(guī)劃不確定性管理，不斷優(yōu)化規(guī)劃實施方案并對癥下藥采取防治措施，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

貫徹《總綱》的重點任務(wù)

加強(qiáng)《總綱》培訓(xùn)和宣貫

發(fā)揮《總綱》效力，關(guān)鍵在用。要趁熱打鐵，在《總綱》發(fā)布實施之際開展大規(guī)模針對性培訓(xùn)，分層次、分行業(yè)、分部門舉辦培訓(xùn)和研討班。要特別重視針對相關(guān)部門和地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的培訓(xùn)和宣傳，著力通過高級研修、專題培訓(xùn)班等途徑，讓規(guī)劃決策者更充分地認(rèn)識規(guī)劃環(huán)評制度的內(nèi)容、程序和作用，了解規(guī)劃環(huán)評的法律要求和技術(shù)特點，逐步使規(guī)劃環(huán)評從法律義務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲軌蛱嵘龥Q策科學(xué)化水平的必備支撐。要創(chuàng)新規(guī)劃環(huán)評相關(guān)管理人員和技術(shù)培訓(xùn)班的形式和內(nèi)容，既有灌輸又有研討、既有共識又有思辯，加強(qiáng)換位思考，逐步規(guī)范編制要求和管理尺度。還要總結(jié)整理通過規(guī)劃環(huán)評實現(xiàn)以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的案例，充分發(fā)揮媒體力量，生動具體展示《總綱》和規(guī)劃環(huán)評工作的意義、作用和效果。

加快技術(shù)導(dǎo)則體系構(gòu)建

做好規(guī)劃環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則體系總體設(shè)計研究，加快推動水利、交通等重點規(guī)劃領(lǐng)域的導(dǎo)則編制，利用導(dǎo)則編制協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)組會議平臺推進(jìn)發(fā)布，并在總結(jié)回顧基礎(chǔ)上推進(jìn)已有導(dǎo)則修訂。要鼓勵社會力量參與導(dǎo)則體系構(gòu)建，支持科研院所、相關(guān)部門技術(shù)單位等開展規(guī)劃環(huán)評研究，不斷提升規(guī)劃環(huán)評理念和適用技術(shù)水平。

提升規(guī)劃環(huán)評實施效力

一方面，各級環(huán)保部門要將《總綱》作為規(guī)劃環(huán)評審查管理的基本依據(jù)，嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)要求做好把關(guān)，健全規(guī)劃環(huán)評與建設(shè)項目環(huán)評聯(lián)動管理機(jī)制。另一方面，必須凝聚相關(guān)部門、地方政府和社會共識，強(qiáng)化與規(guī)劃編制、審批機(jī)關(guān)的合作機(jī)制，貫徹最嚴(yán)格源頭保護(hù)要求，依法規(guī)范做好規(guī)劃環(huán)評、落實相關(guān)成果、開展跟蹤評價和補(bǔ)救修復(fù)，才能達(dá)成完善規(guī)劃環(huán)評管理和技術(shù)要求的根本目標(biāo)——實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展和環(huán)境質(zhì)量不斷改善。

[1]環(huán)保部.HJ 130—2014 規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 總綱[S].北京: 中國環(huán)境出版社, 2014.

[2]國家環(huán)?？偩?HJ/T 130—2003 規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則（試行）[S].北京: 中國環(huán)境出版社, 2003.

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[4]包存寬, 林健枝, 陳永勤, 等.可持續(xù)性導(dǎo)向的規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系研究——基于規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則實施有效性的分析[J].城市規(guī)劃學(xué)刊, 2013(2): 23-29.

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