引灤水資源生態(tài)補(bǔ)償關(guān)鍵問題探析

徐鶴，王立明

（海河水利委員會(huì)水資源保護(hù)科學(xué)研究所，天津300170）

引灤水資源生態(tài)補(bǔ)償關(guān)鍵問題探析

徐鶴，王立明

（海河水利委員會(huì)水資源保護(hù)科學(xué)研究所，天津300170）

引灤沿線及上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，加大了引灤水資源保護(hù)工作的難度。為減輕上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、促進(jìn)引灤水質(zhì)改善，亟需建立健全引灤水資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在總結(jié)國內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償機(jī)制和監(jiān)督管理等方面初步探討了引灤水資源生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施方案，并提出相關(guān)建議。

水資源；生態(tài)補(bǔ)償；引灤

1 引言

引灤入津工程是將河北省境內(nèi)的灤河水跨流域引入天津市的城市供水工程。自1983年引灤工程通水以來，潘家口、大黑汀水庫（以下簡(jiǎn)稱潘大水庫）向天津安全供水225億m3，為天津市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。

但是，隨著近年來引灤沿線及上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，水質(zhì)和水環(huán)境保護(hù)工作的難度越來越大。雖然潘大水庫上游和周邊地區(qū)為保障下游用水付出了許多努力，不僅失去了眾多經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)，還為保護(hù)水質(zhì)投入了大量資金，但潘大水庫水質(zhì)還無法滿足水源地水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。尤其是在水質(zhì)指標(biāo)選取方面，忽略了對(duì)總磷總氮排放的控制，引起水質(zhì)下降。目前，當(dāng)總磷、總氮不參加評(píng)價(jià)時(shí)潘大水庫水質(zhì)達(dá)到Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，在總氮、總磷參加評(píng)價(jià)時(shí)卻劣于Ⅴ類，水體營養(yǎng)化程度已達(dá)到中度富營養(yǎng)。若進(jìn)一步提高水源地水質(zhì)，使水庫水質(zhì)達(dá)到Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，潘大水庫上游及周邊地區(qū)不僅要禁止一切向水體排放污染物的開發(fā)活動(dòng)（包括部分旅游活動(dòng)），還要做好水土保持和環(huán)境治理工作，這無疑將進(jìn)一步影響上游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增大該地區(qū)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

為加強(qiáng)海、灤河流域的水污染治理合作，減輕上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，天津與河北兩省市于2008年11月簽署了《關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展合作備忘錄》，明確天津市2009—2012年每年安排2 000萬元資金用于河北省境內(nèi)灤河上游的污水處理廠建設(shè)，以改善灤河上游及潘大水庫水質(zhì)。這種嘗試在一定程度上體現(xiàn)了生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟?，但并未形成長效機(jī)制，且這些資金與地方對(duì)水資源保護(hù)的投入相比相差甚遠(yuǎn)，對(duì)促進(jìn)引灤水質(zhì)改善所起到的作用并不明顯。

2 國內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)

2.1 京津兩市對(duì)河北省的跨區(qū)域補(bǔ)償

京津兩市對(duì)河北省的跨區(qū)域補(bǔ)償，主要包括以下形式：①通過“首水規(guī)劃”實(shí)施項(xiàng)目補(bǔ)償，運(yùn)用“項(xiàng)目支持”或“項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)”的方式，將補(bǔ)償資金轉(zhuǎn)化為技術(shù)項(xiàng)目安排到被補(bǔ)償方（地區(qū)）；②對(duì)“退稻還旱”農(nóng)戶給予現(xiàn)金補(bǔ)償[1]。

2.2 浙江省建立錢塘江流域生態(tài)補(bǔ)償

浙江省設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，資金來源包括原有的與生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)相關(guān)的專項(xiàng)資金以及財(cái)政新增資金，主要為撥款、補(bǔ)助、貼息、“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、省對(duì)市縣轉(zhuǎn)移支付等[2]。

2.3 河北省實(shí)行子牙河水系主要河流生態(tài)補(bǔ)償

河北省于2008年3月正式出臺(tái)《關(guān)于在子牙河水系主要河流實(shí)行跨市斷面水質(zhì)目標(biāo)責(zé)任考核并試行扣繳生態(tài)補(bǔ)償金政策的通知》，要求在主要河流跨市斷面設(shè)置COD考核目標(biāo)，根據(jù)考核地區(qū)出境斷面水質(zhì)相對(duì)于控制目標(biāo)的超標(biāo)倍數(shù)確定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?？劾U資金作為子牙河流域水污染生態(tài)補(bǔ)償資金，專項(xiàng)用于水污染綜合整治工程[3]。

2.4 江蘇省實(shí)施環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償

江蘇省于2007年12月出臺(tái)《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償辦法（試行）》和《江蘇省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償試點(diǎn)方案》，要求首先在江蘇省內(nèi)的太湖流域部分入湖河流斷面進(jìn)行試點(diǎn)，由省環(huán)保廳、省水利廳及南京、無錫、常州、鎮(zhèn)江四市政府共同設(shè)置和公布具體試點(diǎn)考核斷面和水質(zhì)控制目標(biāo)。以月為考察時(shí)段，規(guī)定凡斷面當(dāng)月水質(zhì)指標(biāo)值超過控制目標(biāo)的，上游地區(qū)設(shè)區(qū)市應(yīng)當(dāng)給予下游地區(qū)設(shè)區(qū)市相應(yīng)的補(bǔ)償資金；直接排入太湖的河流，斷面當(dāng)月水質(zhì)指標(biāo)值超過控制目標(biāo)的，所在地設(shè)區(qū)市應(yīng)當(dāng)將補(bǔ)償資金交省級(jí)財(cái)政[4]。

2.5 浙皖兩省實(shí)施新安江水環(huán)境補(bǔ)償

新安江水環(huán)境補(bǔ)償實(shí)施方案于2011年實(shí)施，具體內(nèi)容為：每年設(shè)立水環(huán)境補(bǔ)償資金5億元，其中中央財(cái)政3億元全部撥付給安徽省，安徽、浙江兩省分別出資1億元，根據(jù)水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果，當(dāng)水質(zhì)符合要求時(shí)浙江省將資金撥付給安徽省，反之則安徽省將資金補(bǔ)償給浙江省[5]。

3 引灤水資源生態(tài)補(bǔ)償關(guān)鍵問題

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，主要明確生態(tài)補(bǔ)償涉及的為什么補(bǔ)、誰補(bǔ)誰、補(bǔ)什么、補(bǔ)多少、怎么補(bǔ)等問題。首先，劃定生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施范圍，明確補(bǔ)償中的主客體；其次，根據(jù)水質(zhì)現(xiàn)狀，明確保護(hù)目標(biāo)及其考核指標(biāo)，并提出水資源保護(hù)的工程與非工程措施；再次，計(jì)算分析采取的措施所需投入的資金和限制發(fā)展的損失，根據(jù)損益關(guān)系，協(xié)定補(bǔ)償資金的標(biāo)準(zhǔn)；最后，由補(bǔ)償機(jī)制的主客體及上級(jí)主管部門協(xié)定考核方法和機(jī)制實(shí)施中的監(jiān)督管理。其中，生態(tài)補(bǔ)償資金的來源需經(jīng)過多方主管部門來協(xié)定。

3.1 實(shí)施范圍

引灤水資源生態(tài)補(bǔ)償涉及潘大水庫上游和周邊地區(qū)的河北省承德和唐山兩市的11個(gè)縣（市）和下游的天津市。

3.2 補(bǔ)償主體與客體

生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w是消費(fèi)生態(tài)服務(wù)功能的人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為主體；生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w是為特定社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)提供生態(tài)服務(wù)功能或生態(tài)現(xiàn)狀受到人類活動(dòng)的影響和損害的生態(tài)系統(tǒng)。根據(jù)兩者的定義，上游地區(qū)居民為了保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)下游地區(qū)的發(fā)展喪失了發(fā)展機(jī)會(huì)，下游地區(qū)應(yīng)該給予一定的生態(tài)補(bǔ)償。同時(shí)，上游地區(qū)因?yàn)闆]有達(dá)到水質(zhì)排放標(biāo)準(zhǔn)而造成下游水污染的行為，也應(yīng)當(dāng)向下游地區(qū)給予賠償。所以，按照“保護(hù)者受益、開發(fā)者修復(fù)、損害者賠償、受益者補(bǔ)償、破壞者受罰”的原則，在引灤水資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施過程中，補(bǔ)償?shù)闹?、客體并不是一成不變的。

3.3 水質(zhì)目標(biāo)與評(píng)價(jià)指標(biāo)

在明確引灤水資源保護(hù)水源區(qū)、工程沿線各水功能區(qū)的定位、水質(zhì)現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，確定水資源保護(hù)目標(biāo)和考核指標(biāo)，為生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施提供量化標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)罰依據(jù)。

引灤水資源保護(hù)涉及的監(jiān)測(cè)斷面主要有：潘大水庫上游灤河干流及其主要支流、潘大水庫主要入庫河流控制斷面，潘大水庫水體、引灤輸水冀津省界斷面，入于橋水庫的跨省界河主要斷面。

總磷、總氮濃度是評(píng)價(jià)引灤水資源水質(zhì)的主要指標(biāo)，在確定生態(tài)補(bǔ)償評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)需將總磷、總氮指標(biāo)作為重要參考。

3.4 補(bǔ)償內(nèi)容

圍繞引灤水資源保護(hù)目標(biāo)，確定生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容（包括水資源治理與生態(tài)環(huán)境維護(hù)的工程措施和制度措施），為生態(tài)補(bǔ)償資金核算與資金分擔(dān)提供依據(jù)。

引灤水資源治理與保護(hù)工程主要有水源地治理、引灤沿線及周邊治理和入于橋水庫跨界河流治理。其中，水源地治理包括潘家口水庫三河入庫口底泥污染物治理工程、潘家口水庫至大黑汀水庫之間灤河河道清理工程、灑河河口底泥污染物治理工程、灑河入庫口污染治理工程、大黑汀水庫周邊生態(tài)防護(hù)工程、潘大水庫上游主要沿河城鎮(zhèn)入河排污口集中整治工程等，于橋水庫入庫河流污染源整改包括普及節(jié)水灌溉技術(shù)減少面源入河量、加大黎河兩岸水土流失治理力度、集中生活區(qū)污水處理工程和垃圾治理工程、限定河道一定范圍內(nèi)不得堆放尾礦砂和排放尾水等。另外，在許可范圍內(nèi)增加引灤輸水渠兩岸綠化林帶，形成防護(hù)隔離帶；對(duì)承德市沿河村鎮(zhèn)約2萬hm2水稻田實(shí)施“稻改旱”工程，減少潘大水庫面源污染等。

3.5 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與資金來源

（1）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償資金額度的測(cè)算是實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤?，也是?shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵環(huán)節(jié)。這里的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，就是指在測(cè)算流域生態(tài)保護(hù)受益主體具體分擔(dān)的投入量基礎(chǔ)上，確定受益主體對(duì)投入主體的補(bǔ)償支付金額標(biāo)準(zhǔn)。

綜合國內(nèi)外的研究，目前的計(jì)算方法主要有支付意愿法、機(jī)會(huì)成本法、收入損失法、補(bǔ)償模型法、費(fèi)用分析法、水資源價(jià)值法、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值法等。

為合理核算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容分為工程投入型補(bǔ)償和限制發(fā)展型補(bǔ)償，前者如水源保護(hù)區(qū)隔離工程、環(huán)境治理工程、建設(shè)集中生活污水處理設(shè)施、清理底泥污染源工程、建立完善水源地水環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)、普及節(jié)水灌溉技術(shù)等，后者如網(wǎng)箱清理、退耕還林、排污口關(guān)閉、“稻改旱”等。

對(duì)于工程投入型補(bǔ)償，可采用費(fèi)用分析法核算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于限制發(fā)展型補(bǔ)償，可采用機(jī)會(huì)成本法和收入損失法兩種算法核算，所得標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間作為雙方協(xié)定參照。在補(bǔ)償費(fèi)用的征收上不僅要考慮到下游受益區(qū)的受益程度，還應(yīng)該考慮到這些地區(qū)的支付意愿和支付能力。

（2）補(bǔ)償資金來源與分?jǐn)?。根?jù)引灤實(shí)際情況，引灤水資源保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償資金考慮以下主要來源：①國家專項(xiàng)財(cái)政支出，用于水資源治理與保護(hù)；②地區(qū)間的資金補(bǔ)償，由于《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第460號(hào)）明確規(guī)定了水資源費(fèi)應(yīng)主要用于水資源的節(jié)約、保護(hù)和管理，所以把征收的水資源費(fèi)用于生態(tài)補(bǔ)償；③根據(jù)支付意愿調(diào)查結(jié)果，考慮對(duì)受益者（用水者）收取生態(tài)補(bǔ)償基金用于生態(tài)補(bǔ)償，以減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

國家財(cái)政支持資金全部用于上游水生態(tài)治理和維護(hù)，剩余補(bǔ)償金由上下游分擔(dān)。其中，對(duì)上下游雙贏的水資源保護(hù)工程，生態(tài)補(bǔ)償資金的分?jǐn)偙壤呻p方協(xié)定；對(duì)限制上游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)補(bǔ)償，主要由下游分擔(dān)。

3.6 考核辦法

參考國內(nèi)現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，引灤水資源生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)根據(jù)水資源保護(hù)工程建設(shè)周期，對(duì)不同時(shí)期設(shè)定不同水質(zhì)目標(biāo)，分階段逐步提高水質(zhì)考核標(biāo)準(zhǔn)。水質(zhì)監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)參照《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838-2002）、《地表水和污水監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范》（HJ/T 91-2002）等國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

3.7 監(jiān)督管理

建議水利部會(huì)同相關(guān)部委組成小組，以海河水利委員會(huì)為公共管理平臺(tái)，負(fù)責(zé)水質(zhì)監(jiān)測(cè)、斷面考核、信息發(fā)布，監(jiān)督生態(tài)補(bǔ)償基金的征收、分配和管理，規(guī)范參與生態(tài)補(bǔ)償各方的行為，主持解決生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)各方之間的摩擦、糾紛。從而，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的高效運(yùn)行，最終實(shí)現(xiàn)津冀兩地在經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境多方面共贏。

4 實(shí)施引灤水資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕ㄗh

為建立引灤水資源生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制，提出以下建議。

（1）生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施方案由津冀兩省市共同參與簽訂，以在水質(zhì)目標(biāo)、監(jiān)測(cè)考核斷面、評(píng)價(jià)指標(biāo)、生態(tài)修復(fù)工程與措施、補(bǔ)償資金分配等方面達(dá)成一致。

（2）在斷面水量、水質(zhì)監(jiān)測(cè)工作方面，對(duì)跨界斷面指標(biāo)聯(lián)合監(jiān)測(cè)，建立權(quán)威、公開的現(xiàn)代化監(jiān)測(cè)與信息發(fā)布體系。

（3）采取第三方仲裁形式。當(dāng)雙方對(duì)檢測(cè)結(jié)果存在爭(zhēng)議時(shí)，由第三方仲裁；若雙方長期對(duì)水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果存在爭(zhēng)議，則采用雙方現(xiàn)場(chǎng)采樣、第三方監(jiān)測(cè)方式。

[1]辛長爽.建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及其對(duì)策研究[J].海河水利，2009，（4）：8-10.

[2]胡斌，王飛兒，余潔.論錢塘江流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[J].科技通報(bào)，2009，25（4）：488-491.

[3]河北省人民政府辦公廳.關(guān)于在子牙河水系主要河流實(shí)行跨市斷面水質(zhì)目標(biāo)責(zé)任考核并試行扣繳生態(tài)補(bǔ)償金政策的通知[EB/OL].http://www.hebei.gov.cn/article/20080616/ 998910.htm，2008-06-16/2014-04-10.

[4]江蘇省人民政府辦公廳.關(guān)于印發(fā)《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償辦法（試行）》和《江蘇省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償試點(diǎn)方案》的通知（蘇政辦發(fā)〔2007〕149號(hào)）[Z].南京：江蘇省人民政府辦公廳，2007.

[5]中華人民共和國財(cái)政部，中華人民共和國環(huán)保部.關(guān)于印發(fā)《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)施方案》的函（財(cái)建函〔2011〕123號(hào)）[Z].北京：中華人民共和國財(cái)政部，中華人民共和國環(huán)保部，2007.

TV213.4；X52

A

1004-7328（2014）06-0004-03

10.3969/j.issn.1004-7328.2014.06.002

2014-07-10

徐鶴（1984-），女，博士，工程師，主要從事水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作。