基于生均經(jīng)費預算制度下的地方高等教育財政撥款機制改進對策

王耀忠， 丁 妥

(1.石家莊鐵道大學 經(jīng)濟管理學院，河北 石家莊 050043； 2.河北工業(yè)職業(yè)技術學院 財務處，河北 石家莊 050000)

為了落實《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出“各地根據(jù)國家辦學條件基本標準和教育教學基本需要，制定并逐步提高區(qū)域內(nèi)各級學校學生人均經(jīng)費基本標準和學生人均財政撥款基本標準”[1]的要求，財政部、教育部2010年下發(fā)了《關于進一步提高地方普通本科高校生均撥款水平的意見》，各地在實施這一意見過程中，如何建立和完善生均經(jīng)費預算制度下的地方高等教育財政撥款機制，成為一個研究熱點。從我國高等教育財政撥款機制的演變軌跡出發(fā)，分析不同時期改進高等教育財政撥款機制的必要性，并針對當前存在的問題，提出相關建議，以期對改進地方高等教育財政撥款機制有所幫助。

一、我國高等教育財政撥款機制的演變

(一)我國高等教育撥款模式演變

第一階段(1985年之前)，國家實行“基數(shù)+增長”撥款模式。在當時計劃體制下國家財力較弱、高校規(guī)模較小和校內(nèi)結(jié)構比較簡單的情況下，比較簡單易行，但易受人為影響，不利于激發(fā)高校辦學積極性。 第二階段(1986—2009年)，國家推行了“綜合定額+專項補助”撥款模式。這種模式增強了經(jīng)費分配的公平性，比較貼近院校實際，但是各學校人員經(jīng)費和公用經(jīng)費的確定，也主要是以前年度歷史數(shù)據(jù)為依據(jù)，專項補助的分配也帶有較強的主觀因素。這一模式實施過程中，部分地區(qū)限于財力，實行了“限額補助+專項補助”模式。這種模式在高?？焖侔l(fā)展時期，難以保證高校的正常經(jīng)費需求。第三階段(2010年以來)，國家開始推行“生均經(jīng)費+專項補助”撥款模式，根據(jù)高校上年的學生人數(shù)和當年確定的高校生均撥款水平，區(qū)別高校的層次、類別和學科專業(yè)等因素分配撥款。

(二)當前生均經(jīng)費撥款機制的制度設計

為保證公共預算教育投入達到GDP4%目標的實現(xiàn)，推動新?lián)芸钅Ｊ降穆鋵崳瑖乙?guī)定地方所屬公辦普通本科高校從2010年起必須實施生均撥款制度，并要求各地高校生均撥款水平2012年達到生均不低于12 000元。實施的基本原則是：按照高校管理體制，分級承擔財政責任；根據(jù)高校合理需要，制定基本標準；建立動態(tài)調(diào)整機制，逐步提高撥款水平。財政部、教育部要求地方政府制定配套政策，完善地方高等教育投入機制，健全經(jīng)費籌措渠道；推動地方高校預算撥款制度改革，保證事業(yè)發(fā)展與經(jīng)費投入同步增長；優(yōu)化高等教育結(jié)構，引導特色辦學；提高科學化、精細化管理水平，完善內(nèi)部控制制度；提高預算執(zhí)行效率，防范財務風險，建立績效評價制度。

國家的這些規(guī)定都是原則性的，建立或完善生均經(jīng)費預算制度下的高等教育財政撥款機制，既要克服“綜合定額+專項補助”模式產(chǎn)生的一些問題，又要避免平均主義和效率低下的傾向，需要深入研究。

二、當前地方高等教育財政撥款機制存在的問題

(一)中央與地方政府之間高等教育撥款水平不平衡

2010年底全國2 409所普通高等學校中，中央直屬的只有111所[2]， 僅占4.6%，歸地方政府管理的院校比例達95.4%；而當年普通高校公共財政預算教育撥款中，中央和地方所占比重分別為38.27%和61.73%[3]，呈嚴重倒掛的現(xiàn)象，從而導致中央所屬普通高校與地方所屬普通高校生均公共預算支出相差懸殊，分別約為59 471元[4]和8 456元[5]，中央高校是地方高校的7倍多。

(二)不同地區(qū)之間高等教育撥款水平差距較大

從近幾年統(tǒng)計資料看，不同省區(qū)之間，普通高校生均預算內(nèi)教育事業(yè)費數(shù)額差距甚至達到8倍以上。2005年北京市普通高校生均公共預算教育事業(yè)費為17 036元，而緊鄰的河北省只有2 757元，最低的四川省則只有2 076元；2010年北京市普通高校生均公共預算教育事業(yè)費為34 546元，河北省只有5 238元，最低的河南省則只有4 276元[6]。

(三)高等教育撥款分配不夠科學

基本支出撥款預算編制粗放。部分地方按綜合定額方法測算高?；局С鲱A算，但有的定額標準多年不變，有的雖有定額標準，但未按標準足額撥款。許多地方由于財力不足，無法平衡各高校的經(jīng)費需求，“限額補助”實質(zhì)上仍沿用“基數(shù)+增長”的撥款模式。

項目支出撥款分配不科學。當前我國高校的專項經(jīng)費由管理部門設置，由補助范圍內(nèi)的高校申請，然后管理部門再批復到高校。這種模式下，有的專項經(jīng)費與高校實際需要不相吻合；有的專項經(jīng)費不專，體現(xiàn)不了政府的導向；有的專項資金申報存在雙向盲目性，高校和主管部門互不確定哪些項目能通過審批，也不確定能批復多少錢；專項經(jīng)費還普遍存在分配不透明問題。

基本支出撥款和項目支出撥款結(jié)構不合理。多年來，各級政府的不同部門設立了名目繁多的針對高校的專項經(jīng)費，不斷強化了項目式撥款在教育經(jīng)費分配中的地位，有的地區(qū)項目撥款額度大大高于基本支出撥款?；局С雠c項目支出比例的懸殊使高校財政撥款結(jié)構嚴重失衡。實際執(zhí)行中，有些本應由基本支出經(jīng)費解決的問題，由于經(jīng)費不足只好被挪到項目支出中申報專款。

(四)高等教育撥款與績效考核結(jié)合不緊密

高校財政撥款投入效益不高。我國高等教育的財政投資主要是根據(jù)國家發(fā)展思路分配預算，忽視了各高校個體的實際需求，導致有的高校資金過多，而有的高校資金匱乏。在高?？茖W研究和成果轉(zhuǎn)化方面的撥款也存在著嚴重的效益低下問題[7]。有的高校運行成本過高,資源浪費嚴重,經(jīng)費撥款得不到合理利用[8]。

從輿論反應看，不少人在為此叫好的同時也表示出疑慮：遼A09取消了，今后這些車會不會以其他“特殊牌照”形式出現(xiàn)？該如何徹底堵住“特權車”的行駛空間？

高校撥款與績效考核脫節(jié)。雖然教育部規(guī)定對高校每五年進行一次大規(guī)模的本科教學質(zhì)量評估，但評估結(jié)果與政府對這些高校的撥款水平結(jié)合不夠緊密。在高等教育撥款機制改革中，應該建立以績效考核結(jié)果為經(jīng)費分配重要基礎的撥款模式，或采取多種混合撥款模式，強化對各高校經(jīng)費使用效益的監(jiān)督和考核。

過于強調(diào)短期效益。比如重點學科考核評審中，由于基礎學科產(chǎn)生效益慢，社會就業(yè)形勢不夠好，在政府撥款考慮的因素中處于劣勢，其發(fā)展需要往往被忽視，因此許多高校的基礎學科長期處于投入不足的境地。但基礎學科對人才成長和國家長遠發(fā)展意義重大，必須改變高校撥款重視近期效益忽視長遠效益的傾向。

(五)撥款模式限制較多,高校缺乏自主權

一段時期以來，政府部門不斷強化在高校撥款及經(jīng)費使用中的主導地位，從而加強了政府對大學的行政干預，弱化了高校的辦學自主權，這是導致高校行政化的一個重要原因和體現(xiàn)。我國高校在政府撥款體制中缺乏應有的話語權，財政專項經(jīng)費改革、政府采購改革、集中收付改革等又進一步限制了高校經(jīng)費使用自主權。高校財權與事權不統(tǒng)一，缺乏充分的獨立法人地位。雖然專項資金體現(xiàn)了政府部門對高校辦學的引導，但過多的專項，過多的限定，使高校難以自主發(fā)展，也是高校逐步趨向同質(zhì)化的影響因素之一。

三、改進地方高等教育財政撥款機制的建議

(一)建立穩(wěn)定的生均撥款投入機制

保證高等教育財政投入主渠道作用。高等教育是準公共產(chǎn)品，所以，高等教育經(jīng)費應以財政投入為主。為保證財政投入主渠道落到實處，應加強對財政預算的審議和問責[9]，當年財政預算應列示是否達到教育經(jīng)費占GDP比重4%的標準，高等教育經(jīng)費占教育經(jīng)費的比例是否合適，在政府工作報告中應充分披露決算中教育經(jīng)費法定“三個增長”落實情況的內(nèi)容。

大力推進高校生均撥款投入方式。經(jīng)過長期摸索實踐與比較可以得出，計劃經(jīng)濟時代嚴格按學生數(shù)撥款的方式已經(jīng)過時，“基數(shù)+發(fā)展”方式的不科學性也廣受詬病，“綜合定額+專項經(jīng)費”的方式弱化了高校的辦學自主權。綜合對比后，生均撥款方式，即按學生人數(shù)為基數(shù)，考慮其他因素進行調(diào)整的撥款方法能被各界所接受，成為當前撥款方法中較好的選擇。

均衡高校之間財政投入水平。通過加大轉(zhuǎn)移支付力度，制定各層次、各地區(qū)、各類別高校生均投入指導水平等措施，逐步平衡中央和地方、不同地區(qū)、不同類別高校之間的財政投入水平。

(二)構建多方協(xié)調(diào)運作的撥款體制模式

引入高校撥款中介機構。目前我國高校的撥款由政府行政部門直接撥款。由于政府部門精力有限，對高校不斷發(fā)展變化的具體情況難以了如指掌, 而且撥款分配容易受到干擾，因此，可以借鑒有關國家的成功經(jīng)驗, 在運作機制上進行改革, 利用有關的研究咨詢機構、學會、評估公司等社會力量，引入撥款中介機構，由中介機構進行相對獨立的運作, 將評估結(jié)果與撥款掛鉤。

(三)推行科學公平的復合撥款分配方式

制定生均撥款綜合公式。綜合公式撥款是以體現(xiàn)學校特征的多方面因素為依據(jù)設立的一種撥款方式，為教育經(jīng)費的公平分配提供了一個數(shù)量化的方法。可參照以下生均撥款綜合公式：某高校生均撥款數(shù)=因素法測算撥款數(shù)+績效獎補撥款數(shù)。其中，因素法測算撥款數(shù)=生均撥款基礎標準×學科類別標準在校生數(shù)×在校生學生層次系數(shù)×學生就業(yè)率系數(shù)×學校層次系數(shù)×生師比系數(shù)×教學質(zhì)量系數(shù)×科研能力系數(shù)×地區(qū)物價水平系數(shù)-化債額度調(diào)整數(shù)+其它因素調(diào)整數(shù)。(公式中，學科類別標準在校生數(shù)=∑某學科在校生數(shù)×該學科系數(shù)；在校生學生層次系數(shù)=∑某層次在校生數(shù)×該層次系數(shù)/全部在校生數(shù)；化債額度調(diào)整數(shù)=化債資金額度×撥款調(diào)整比率)

引進合同撥款。在建立生均撥款綜合公式的基礎上，適當引進一定程度上的協(xié)商撥款即合同撥款分配方法。合同撥款政策的主要目的是在政府與大學之間引進協(xié)商談判機制，實現(xiàn)評估與撥款的最佳統(tǒng)一。合同制度既能促進高校遵守國家的相關政策,也方便社會對政府和高校進行了解和監(jiān)督。

(四)優(yōu)化資源配置引入績效撥款方式

績效撥款在理論上具有許多優(yōu)點，但從國外實踐看，由于高校辦學效益的長期性、復雜性、難以計量性等特點，這種方法不宜作為高校撥款主要分配方式，只能作為一種有益補充。

引入績效撥款方式，首先需要編制高校績效預算。所謂績效預算, 就是要明確申請撥款所要達到的目標,實現(xiàn)這些目標計劃事項的費用需求, 以及用哪些量化指標來衡量其在實施每項計劃的過程中取得的成績和完成工作情況。其次，高?？冃ьA算執(zhí)行情況要有專門的機構進行評價，依據(jù)一套評價指標體系，遵循既定的評價程序，得到評價結(jié)論。依據(jù)評價結(jié)論，在下一周期的撥款分配中進行數(shù)額調(diào)整，實行獎優(yōu)罰差[10]。

(五)合理界定職責促進事權與財權統(tǒng)一

目前財政部門對高校撥款管理比較深入，從資金分配到資金使用再到績效考核基本由財政部門主導，教育行政部門及高校基本處于配合和執(zhí)行的地位，自主度較低，但發(fā)展高等教育事業(yè)的責任主要由高校和教育行政部門承擔，事權與財權不統(tǒng)一的矛盾比較突出，從而造成財政部門想管好但又管不過來，高校和教育行政部門想辦好事卻又沒有經(jīng)費決定權。

建議重新界定職責，財政部門只確定教育經(jīng)費總盤子，教育行政部門劃分各類教育經(jīng)費大盤子和專項經(jīng)費盤子，撥款中介機構確定各高校的具體經(jīng)費數(shù)額，評價中介機構負責績效評價，分配給高校的正常經(jīng)費由高校自主決定用途。這樣促進事權與財權相統(tǒng)一，增強高校辦學自主權，使財政撥款用在刀刃上，提高經(jīng)費使用效率和效益。

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[5]教育部財務司.上海市教科院智力開發(fā)研究所.中國教育經(jīng)費年度發(fā)展報告(2005-2010)[M].北京：人民教育出版社,2013.

[6]教育部網(wǎng)站. 全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告(2005)、(2010) [EB/OL].(2012-12-31). http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_83/index.html.

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