總書記出面后，京津冀“茅塞頓開”

南方周末記者 劉斌 鞠靖 張育群 南方周末實習(xí)生 張蓋倫 李歡歡 譚暢

◤“京津冀三方協(xié)作的本質(zhì)是天津和北京的關(guān)系協(xié)調(diào)?！北本┦钦挝幕行模旖蚴墙?jīng)濟中心，兩個核心如何協(xié)調(diào)發(fā)展？

◤“我說你知道北京和河北是什么關(guān)系嗎？是情敵關(guān)系啊！”

◤“保定先期報了一個方案給中財辦，行政副中心這個概念是保定自己的構(gòu)想。本來方案尚在討論中，媒體報道后，保定比較被動。”

南方周末記者 劉斌 鞠靖 張育群

發(fā)自保定、北京、天津

南方周末實習(xí)生 張蓋倫 李歡歡 譚暢

半個月來，一直默默無聞的河北中等城市——保定，一夜間陷入了輿論中心。先是成為北京“政治副中心”的傳聞，緊接著在2014年3月26日，《河北省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》出臺，明確保定承接首都部分行政事業(yè)單位等功能疏解，并將保定定位為“畿輔節(jié)點城市”。

京津冀一體化的歷史可以追溯到上世紀(jì)80年代。然而，北京、天津、河北三省市在30年的博弈中，從未將保定放置如此重要的地位。這一次，為什么是保定？

“京津冀合作”提法幾經(jīng)變化

早在1982年，“首都圈”概念就出現(xiàn)在《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃方案》中。當(dāng)時“首都圈”由兩個圈層組成：內(nèi)圈是北京、天津兩市和河北省的唐山、廊坊和秦皇島三市；外圈則包括河北的承德、張家口、保定和滄州。

往后的十年時間里，三地并沒有展開實質(zhì)性合作。直到1994年，繼“珠三角”和“長三角”兩大經(jīng)濟圈劃定后，國家計委首次提出打造環(huán)渤海經(jīng)濟圈的規(guī)劃，覆蓋四省二市一區(qū)。四省是河北、山東、山西和遼寧，二市即是天津和北京，一區(qū)則是內(nèi)蒙古的中部地區(qū)。

國家層面之所以重視環(huán)渤海地區(qū)，在天津市社會科學(xué)院研究員羅澍偉看來，“珠三角和長三角地區(qū)離首都非常遠，不能直接給首都帶來非常大的經(jīng)濟利益?！贝送膺@兩個地區(qū)發(fā)展使中國經(jīng)濟發(fā)展不平衡，“可能影響到政治的穩(wěn)固?！?/p>

但“環(huán)渤海經(jīng)濟圈”并沒有讓周圍省市自發(fā)展開合作，與長三角不同，“環(huán)渤海經(jīng)濟圈”之間要素互補性和產(chǎn)業(yè)銜接都很缺乏，中央財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授戴宏偉對南方周末記者分析，這幾個省市“我離開你也能進行經(jīng)濟發(fā)展，相互競爭更多”。比如河北、遼寧、山東農(nóng)業(yè)都不錯，工業(yè)都有自己的鋼鐵和機械工業(yè)，“它們產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，沒法合作”。

“環(huán)渤海經(jīng)濟圈”的概念悄無聲息幾年后，2001年，兩院院士、清華大學(xué)教授吳良鏞主持的“大北京規(guī)劃”——《京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究》正式公布，提出以北京、天津“雙核”為主軸，實施雙核心-多中心都市圈戰(zhàn)略。

“發(fā)改委也認(rèn)識到，環(huán)渤海省市太多，協(xié)調(diào)起來困難?！贝骱陚フf?！按蟊本┮?guī)劃”的實質(zhì)是，北京要把自身的部分職能分到周邊衛(wèi)星城市，讓其他城市承擔(dān)北京的一些職能。

2004年11月，國家發(fā)改委正式提出京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃。在這之后，京津冀合作并沒有升溫，河北的合作意愿也沒有得到北京和天津的熱切回應(yīng)，這讓河北有些心灰意冷。直到2011年3月，國家“十二五”規(guī)劃綱要發(fā)布，提出“打造首都經(jīng)濟圈”?！熬┙蚣揭惑w化”、“首都經(jīng)濟圈”的概念寫入國家“十二五”規(guī)劃，成為國家戰(zhàn)略。

多年來京津冀間的提法幾經(jīng)變化，但在戴宏偉看來，三層內(nèi)涵沒有變：一是強調(diào)區(qū)域合作，首都經(jīng)濟圈肯定要包括天津和河北；二是要用便捷的交通網(wǎng)絡(luò)連接到一起；三是強調(diào)核心城市作用，但須依賴周邊地區(qū)提供輔助功能。

那么，誰是核心城市？

兩個核心如何協(xié)調(diào)發(fā)展

從行政級別看，北京和天津是直轄市，在環(huán)渤海地區(qū)，誰是經(jīng)濟中心，誰是龍頭老大，京津多年來爭執(zhí)不下。“兩個城市都是通過對要素資源的爭奪和政策資源的爭奪來促進自己的快速發(fā)展?！敝袊缈圃汗I(yè)研究所研究員陳耀說。

上世紀(jì)60年代，毛澤東在聽取北京市政府工作匯報時說過：“多少年之后，北京和天津這兩個城市不就連在一起了嘛！”中國房地產(chǎn)開發(fā)集團理事長孟曉蘇告訴南方周末記者，當(dāng)時在現(xiàn)場的萬里記下來這句話，上世紀(jì)90年代，萬里把這句話告訴了擔(dān)任他秘書的孟曉蘇。

孟曉蘇問萬里，能不能把這句話轉(zhuǎn)達給京津冀的領(lǐng)導(dǎo)同志？萬里說：“可以”。雖然孟曉蘇把這句話轉(zhuǎn)達給了他們，但20年過去，孟曉蘇仍很遺憾：“可惜啊，北京當(dāng)時是想辦法封鎖著，不讓資源流出去，天津也是想向濱海發(fā)展，不向北京發(fā)展，這兩個城市都有錯?！?/p>

從中國三大經(jīng)濟增長極——長三角、珠三角、京津冀地區(qū)來看，京津冀發(fā)展速度慢于預(yù)期?！瓣P(guān)鍵在于內(nèi)部協(xié)作沒處理好?！贝骱陚フJ(rèn)為，“京津冀三方協(xié)作的本質(zhì)是天津和北京的關(guān)系協(xié)調(diào)?！北本┦钦挝幕行模旖蚴墙?jīng)濟中心，兩個核心如何協(xié)調(diào)發(fā)展？

中國許多地區(qū)都存在雙核心區(qū)域，比如遼東半島的大連和沈陽，山東半島的濟南和青島，浙江的杭州和寧波，成都和重慶等等，社科院陳耀研究員的看法是，“級別相近或者相同的地區(qū)，一般是競爭大于合作?！?/p>

2005年國家批復(fù)北京市的城市總體規(guī)劃，明確北京為國家政治和文化中心。2006年，國務(wù)院給天津市批復(fù)中，又明確將其定位為“北方經(jīng)濟中心，努力成為國際物流中心和北方航運中心”。河北則定位為京津高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進制造業(yè)研發(fā)轉(zhuǎn)化及加工配套基地。至此，在國家層面終于對北京、天津和河北進行明確地區(qū)分和定位。

定位雖然明確，但在中國現(xiàn)有行政體制格局下，雙龍頭地區(qū)行政級別相當(dāng)，雙方要進行合作，必須要形成一套具有約束力的機制。各個地方政府都是一級利益主體，提到發(fā)展肯定首先以自己地區(qū)為出發(fā)點。這導(dǎo)致多年來，天津和北京在經(jīng)濟發(fā)展上沖突大于合作。

雙龍頭的競爭效果，更讓處于夾縫中的河北無所適從。孟曉蘇的一個同學(xué)曾經(jīng)在河北廊坊做市長，雖然一度廊坊的房地產(chǎn)市場火爆，但市長依然很發(fā)愁：怎么能讓北京把路修過去呢？

“我說你知道北京和河北是什么關(guān)系嗎？是情敵關(guān)系啊，他聽完就明白了?！泵蠒蕴K說，“地方行政力量反而阻礙了總體規(guī)劃，這就考驗著國家的治理能力和治理體系。”

直到中共中央總書記習(xí)近平親自出面，京津冀三地才“茅塞頓開”。

“‘行政副中心 是保定自己的構(gòu)想”

2013年5月，中共中央總書記習(xí)近平在天津調(diào)研時提出，要譜寫新時期社會主義現(xiàn)代化的京津“雙城記”。2013年8月，習(xí)近平在北戴河主持研究河北發(fā)展問題時，又提出要推動京津冀協(xié)同發(fā)展。

在中央領(lǐng)導(dǎo)人的具體指示下，由中財辦牽頭，包括國土資源部、住建部等幾個部門開始在京津冀地區(qū)展開一系列調(diào)研?！爸髦际窃诒本┲苓呥x幾個中型城市，和北京拉開距離，用軌道交通的方式進行串聯(lián)，把北京人口疏解出去。”一位參與調(diào)研的消息人士透露，“北京的想法是疏解500萬人口到周邊。對這些周邊城市，北京給一些優(yōu)質(zhì)資源，比如遷過去燕山石化以吸引一部分產(chǎn)業(yè)人口，這是北京自己的構(gòu)想?！?/p>

中財辦有個想法，希望在北京周邊扶持幾個大城市，承接北京的人口和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移?！皣临Y源部規(guī)劃司一位領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)透露，他們考慮過包括保定、秦皇島、張家口等城市，就是要和北京拉開一點距離?！鄙鲜鱿⑷耸磕檬锥嫉诙H機場為例，“那個地方離北京太近了，還沒有出七環(huán)呢，中財辦覺得要在那里建設(shè)新城，過幾年連上了，又成了攤大餅了?！?/p>

2014年2月26日，習(xí)近平聽取京津冀三省市匯報以后講了7點意見，正式把京津冀協(xié)同發(fā)展作為國家重要戰(zhàn)略。

“以前是環(huán)首都經(jīng)濟圈，現(xiàn)在是協(xié)同發(fā)展，是一個整體的概念?！北６ㄊ邪l(fā)改委副主任楊軍告訴南方周末記者：在對接北京問題上，保定做了大量前期工作，“搞了些研究、規(guī)劃，結(jié)合產(chǎn)業(yè)搞了一些承接平臺”。

但此時保定仍未浮出水面。直到兩會結(jié)束后，《財經(jīng)》雜志報道，京津冀三地已經(jīng)達成共識，初步確定將河北省保定市作為“政治副中心”的首選地。雖然保定否認(rèn)了這一說法，但保定市的行情一夜間被抬高，保定樓市“瘋狂”漲價，有“土豪”一口氣買下10套房。

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“保定先期報了一個方案給中財辦，行政副中心這個概念是保定自己的構(gòu)想?！鄙鲜鱿⑷耸客嘎?，“本來方案尚在討論過程中，媒體報道出來后，讓保定比較被動。”

直到3月26日，《河北省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》出臺，完全不見“政治副中心”的說法，卻明確“保定市作為畿輔節(jié)點城市，利用地緣優(yōu)勢，謀劃建設(shè)集中承接首都行政事業(yè)等功能疏解的服務(wù)區(qū)?！?/p>

“可以開口要， 但人家不一定給”

依照媒體解讀，“畿輔”有兩層含義，一是環(huán)首都周邊城市，二是保定歷史上是直隸總督府所在地，直隸省當(dāng)時別稱就是畿輔。

保定城市人口是1100萬，面積2.2萬平方公里。它與北京、天津形成三角形，從空間布局和交通上有天然優(yōu)勢。

“保定有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，包括汽車零部件、新能源、紡織業(yè)、食品、建材和新培育起來的一些企業(yè)，和北京對接的央企保定也是全省最多，有20多家，33個項目?！北６ㄊ邪l(fā)改委副主任楊軍認(rèn)為，保定還有人才優(yōu)勢，有17所大學(xué)，22萬在校生，“所以我們提出成為首都經(jīng)濟圈核心區(qū)”。

在規(guī)劃層面，“畿輔”和“節(jié)點”一直是清華大學(xué)吳良鏞及其團隊宣揚的概念。正是在吳良鏞主持的《京津冀北地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究二期報告》中第一次提出了建設(shè)“畿輔新區(qū)”的概念，這個概念在《京津冀北地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究三期報告》進一步得到了強化。

清華大學(xué)建筑與城市研究所副所長、“京津冀北地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究”項目負責(zé)人吳唯佳在接受南方周末記者采訪時說，理想狀態(tài)是形成一個“以大城市為核心，多中心網(wǎng)絡(luò)化的城市地區(qū)”，既有網(wǎng)絡(luò)，又有節(jié)點，節(jié)點有大小、有等級，通過空間交通相聯(lián)系，“每一個節(jié)點應(yīng)該形成自己的位置、主要功能。以首都為例，除了北京中心城區(qū)是國家的主要核心之外，其他的一些部分就不必都在中心城區(qū)里?！?/p>

這種“城市地區(qū)”要實現(xiàn)，最大難度在于要爭取一個好的空間安排，它需要面對政府部門間、地方間、國家機關(guān)、企業(yè)、開發(fā)商以及老百姓間的各種需求。

“很多時候產(chǎn)業(yè)沒動，房地產(chǎn)先動了，保定這次的傳言就很典型。城市規(guī)劃或者區(qū)域總體布局總被這些因素牽扯，使很多事情都做不了。政府對這類問題的反應(yīng)和干預(yù)能力弱，甚至有時還有意讓它炒起來?！眳俏颜f。

在吳唯佳看來，如今考驗規(guī)劃部門和決策機構(gòu)的是：讓北京舍棄哪些功能？將這些功能舍在哪里？這或許也是包括保定在內(nèi)河北相關(guān)地區(qū)最為關(guān)切的問題：他們可以開口要，但是人家不一定給。

“北京也表態(tài)了，醫(yī)院、 學(xué)校增量部分不再批了”

從世界范圍來看，首都城市一般分為兩類模式：一類是單一功能型城市，如華盛頓定位非常清晰，50萬人口，沒有工業(yè)，不是經(jīng)濟中心，只是政治和文化中心；另一種是全能型城市，如東京、倫敦、巴黎，既是政治文化中心，又是經(jīng)濟中心。

北京也屬于全能型城市。隨著規(guī)模不斷擴大，住房、交通、環(huán)境等壓力讓北京不堪重負，需要把一些職能，甚至行政職能向外轉(zhuǎn)移。

但無論未來從北京遷來多少機構(gòu)，只要沒有行政功能，保定都很難成為“政治副中心”或“行政副中心”?！鞍研姓行膭冸x出去成為一個副首都，這在國外來講也沒有先例。”戴宏偉認(rèn)為，“首都就是首都，沒有副首都一說?！?/p>

究竟如何承接首都功能，河北目前只是公布了自身意向。國際金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任易鵬認(rèn)為，這只是河北的“一廂情愿”，關(guān)鍵要看中央政府和地方政府乃至市場這三股力量合理博弈的結(jié)果。

不過，河北省政府有關(guān)知情人士曾對《第一財經(jīng)日報》表示，《河北省委、省政府關(guān)于推進新型城鎮(zhèn)化的意見》并非河北省一廂情愿，而是與北京、天津的主要領(lǐng)導(dǎo)、部門進行了充分協(xié)商。

“北京也表態(tài)了，醫(yī)院、學(xué)校的增量部分不再批了，人家也是為了控制城市規(guī)模，包括產(chǎn)業(yè)他們也要研究，哪些轉(zhuǎn)移，哪些留下?！睏钴娬f，“我們也有個承接問題，比如低端、污染、耗能的產(chǎn)業(yè)，我們也不能要，這是雙方的事情?！?/p>

此外，國家層面的方案也在起草中?！爸鲗?dǎo)的是國家發(fā)改委地方經(jīng)濟司?！鄙鲜鱿⑷耸客嘎?，6月國家發(fā)改委會出一個“京津冀一體化規(guī)劃”。

“大家的期望值較高，到時會打回地方做細的規(guī)劃，地方會增加自己的很多東西?！边@位內(nèi)部人士透露。

南方周末記者多次約訪保定市長馬譽峰未果。2014年4月1日，馬譽峰發(fā)來短信：最近保定炒得太熱，我不便再說了，謝謝！