新一輪司法改革熱點(diǎn)掃描

劉武俊

首次以“依法治國(guó)”為主題的中共十八屆四中全會(huì)于2014年10月23日勝利閉幕。全會(huì)繪就了建設(shè)“法治中國(guó)”的路線圖，提出了依法治國(guó)升級(jí)版方案。全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》， 提出全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。在司法領(lǐng)域提出“保證公正司法，提高司法公信力”的目標(biāo)；全會(huì)提出，完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。優(yōu)化司法職權(quán)配置，推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。

值得欣慰的是，新一輪司法體制改革正在緊鑼密鼓地推進(jìn)之中，上海等地的司法改革試點(diǎn)已拉開序幕亮點(diǎn)頻出。

司法改革的核心目標(biāo)就是要勘定司法權(quán)力的邊界，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，讓審判的歸審判、行政的歸行政，司法必須去行政化和地方化。期待司法改革試點(diǎn)在憲法和法律框架內(nèi)沿著法治軌道遵循司法規(guī)律順利推進(jìn)、依法推進(jìn)，真正革除影響公正司法的體制之弊，讓司法公正迸發(fā)出比太陽(yáng)還要燦爛的光輝，讓人民群眾在每一起司法案件中都感受到公平正義。

新一輪司法體制改革必須堅(jiān)持從國(guó)情出發(fā)，尊重、遵循司法規(guī)律，在承繼中國(guó)法律文化、借鑒人類法治文明基礎(chǔ)上，探索建立并不斷完善中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度?？茖W(xué)的司法規(guī)律是司法改革的基本路徑，違背司法規(guī)律的改革容易走彎路甚至誤入歧途。相對(duì)于前幾輪司法改革，新一輪司法體制改革終于回歸體制軌道，真正觸及體制問(wèn)題，而不再局限于工作機(jī)制改革。特別是人財(cái)物由省級(jí)法院統(tǒng)一管理，就是司法體制上的一個(gè)重大變化。

上海司法改革試點(diǎn)亮點(diǎn)突出

開展司法改革試點(diǎn)是探索司法規(guī)律和積累改革經(jīng)驗(yàn)的有效途徑。今年6月，中央決定就完善司法人員分類管理、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動(dòng)省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理這四項(xiàng)改革，在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個(gè)省市先行試點(diǎn)，為全面推進(jìn)司法改革積累經(jīng)驗(yàn)。作為司法改革試點(diǎn)中的唯一直轄市，上海的司法改革試點(diǎn)頗為引人關(guān)注。上海司法改革試點(diǎn)工作有望形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，為全國(guó)的司法體制改革擔(dān)當(dāng)“探路先鋒”。

今年7月起，上海在市二中院、市檢察二分院及徐匯、閔行、寶山區(qū)法院、檢察院等8家單位先行試點(diǎn)。試點(diǎn)方案包含司法人員分類管理、司法責(zé)任制、省以下法檢人財(cái)物統(tǒng)管等五項(xiàng)內(nèi)容。根據(jù)方案，上海準(zhǔn)備用3到5年過(guò)渡期，逐步實(shí)現(xiàn)不在辦案崗位法官、檢察官的擇崗分流，法官、檢察官主要從法官助理、檢察官助理中擇優(yōu)選任，同時(shí)從優(yōu)秀律師、法律學(xué)者等專業(yè)人才中公開選拔或調(diào)任。過(guò)渡期結(jié)束后，上海將形成法官、檢察官占33%，司法輔助人員占52%，行政管理人員占15%的合理人員比例。

司法人員分類管理是司法人力資源合理配置的基本要求，既要考慮司法人員的特殊職業(yè)屬性，也要符合人力資源配置的科學(xué)性和經(jīng)濟(jì)性。所謂分類管理，就是將司法機(jī)關(guān)工作人員分成三類：法官、檢察官，法官助理、檢察官助理等司法輔助人員，行政管理人員。不同的類別扮演不同的角色，履行不同的職責(zé)。設(shè)置法官助理，可以把法官?gòu)姆彪s的事務(wù)性工作中解脫出來(lái)，真正集中精力一心審案。以前法官做的會(huì)見當(dāng)事人、調(diào)解、整理文件等大量事務(wù)性工作，現(xiàn)在都由法官助理承擔(dān)。前不久，包括上海市第二中級(jí)人民法院等8家試點(diǎn)單位一共289人，成為新中國(guó)成立以來(lái)產(chǎn)生的首批法官助理和檢察官助理。實(shí)行員額制，就是將法官、檢察官的數(shù)量控制在一定的合理比例范圍。上海提出法官、檢察官要縮減至員工總數(shù)的33%，剩余52%的人將成為司法輔助人員，15%的人將成為行政管理人員。這樣的員額制比較科學(xué)合理，意味著可以確保85%的司法人力資源直接投入辦案。分類管理和員額制無(wú)疑是上海司法改革試點(diǎn)的一大亮點(diǎn)，也是難點(diǎn)。

與此同時(shí)，實(shí)行法官、檢察官單獨(dú)職務(wù)序列管理，法官、檢察官將主要從一線法官助理、檢察官助理中擇優(yōu)選任。上級(jí)司法機(jī)關(guān)的法官、檢察官主要從下級(jí)司法機(jī)關(guān)中擇優(yōu)遴選。值得關(guān)注的是，上海版司法改革方案提出法官、檢察官也可以從優(yōu)秀的律師、法律學(xué)者等專業(yè)人才中公開選拔或調(diào)任，這就為優(yōu)秀律師和學(xué)者進(jìn)入司法官隊(duì)伍打通了制度化通道，為構(gòu)建良性互動(dòng)的法律職業(yè)共同體創(chuàng)造了有利條件。

行使司法權(quán)的法官、檢察官不同于一般行政類公務(wù)員，不能照搬一般公務(wù)員管理模式。對(duì)法官、檢察官實(shí)行單獨(dú)職務(wù)序列管理，提供符合法官、檢察官職業(yè)屬性的晉升通道和職業(yè)待遇。法官、檢察官不必都去做行政領(lǐng)導(dǎo)，只要安心把案件辦好，就可以獲得晉升，享受相應(yīng)的職業(yè)待遇。高等級(jí)法官、檢察官掌握辦案主導(dǎo)權(quán)，其工資待遇可以高于院長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)。正如高校的知名教授工資待遇完全可以超過(guò)校長(zhǎng)。

實(shí)行主審法官責(zé)任制，體現(xiàn)了審判權(quán)力的權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，既讓主審法官真正全權(quán)負(fù)責(zé)案件審判，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，真正實(shí)現(xiàn)“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”。主審法官責(zé)任制是形成權(quán)責(zé)統(tǒng)一司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的重要制度設(shè)計(jì)。主審法官責(zé)任制要求在適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖戆讣?，依法?duì)案件審理全程全權(quán)負(fù)責(zé)；在合議庭審理案件中，承擔(dān)除應(yīng)當(dāng)由合議庭其他成員共同擔(dān)責(zé)部分之外的所有責(zé)任。主審法官責(zé)任制就是要把審判權(quán)集中到優(yōu)秀法官手中，構(gòu)建以主審法官為中心的審判團(tuán)隊(duì)。主審法官應(yīng)當(dāng)對(duì)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，一旦出現(xiàn)錯(cuò)案，將追究主審法官的責(zé)任。

實(shí)行主審法官責(zé)任制，意味著以前院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)簽發(fā)、審核文書的權(quán)力下放給主審法官，而不局限于調(diào)撤法律文書。實(shí)行主審法官責(zé)任制后，判決書由主審法官審核簽發(fā)，不必再提交分管副院長(zhǎng)。10月13日，福建省將樂縣人民法院首位主審法官、南口法庭庭長(zhǎng)陳新越簽發(fā)了該庭主審法官責(zé)任制試行以來(lái)的首份判決書。該案是一起簡(jiǎn)單民間借貸案件，由陳新越最后審核簽發(fā)，不再提交分管副院長(zhǎng)。該院于10月8日制定出臺(tái)《關(guān)于<南口法庭推行主審法官責(zé)任制及“法官工作室”試點(diǎn)工作>的實(shí)施方案（試行）》，該《方案》規(guī)定主審法官有負(fù)責(zé)審簽本團(tuán)隊(duì)所有適用普通程序、經(jīng)合議庭審理以及其他法官審理的案件裁判文書的權(quán)力。

司法改革不能搞“一刀切”。中國(guó)80%的法院是基層法院，80%的案子在基層法院審理，要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，尊重基層首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)在具體措施上積極探索實(shí)踐。以法官員額制為例，需要根據(jù)當(dāng)?shù)厝丝跀?shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、案件數(shù)量、案件難易程度、法官辦案量的生理承受限度等確定每名法官的工作量，進(jìn)而根據(jù)案件總量確定法官員額。同時(shí)還要考慮經(jīng)費(fèi)裝備、交通環(huán)境條件等因素，設(shè)定彈性員額確定方案，避免用指標(biāo)式“一刀切”的辦法。

新一輪司法改革綱要公布后，一些基層的年輕法官擔(dān)心會(huì)被“一刀切”，從法官變?yōu)榉ü僦淼人痉ㄝo助人員，個(gè)別地區(qū)的法院出現(xiàn)了年輕法官“出走”現(xiàn)象。實(shí)際上，司法改革初衷就是要最優(yōu)秀的法官留下來(lái)，就是要向辦案任務(wù)最繁重的基層法院傾斜。法官員額制改革在實(shí)際運(yùn)作特別是選配法官時(shí)，不能簡(jiǎn)單地論資排輩，而要根據(jù)業(yè)務(wù)水平、業(yè)務(wù)能力、職業(yè)品德合理選拔。如果出現(xiàn)因司法改革而使得基層優(yōu)秀年輕法官大量流失，那與改革的初衷背道而馳。

司法改革必須強(qiáng)調(diào)依法推進(jìn)

司法改革要強(qiáng)化依法改革觀念，樹立“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”的依法改革觀念，善于運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革，確保司法改革事業(yè)在法治軌道上推進(jìn)，用立法及時(shí)鞏固司法改革成果。習(xí)近平同志曾在主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)， “凡屬重大改革都要于法有據(jù)”。與法律制度密切相關(guān)的新一輪司法體制改革，同樣必須恪守“于法有據(jù)”原則，決不能以改革名義拋開法律另搞一套。司法改革要依法進(jìn)行，在法治的框架內(nèi)推進(jìn)，以立法形式賦予司法改革合法性，確立司法改革的重大舉措和鞏固司法改革的重大成果。

6月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議表決通過(guò)《關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作的決定》。全國(guó)人大常委會(huì)以立法形式授權(quán)兩高進(jìn)行刑事案件速裁程序試點(diǎn)，開創(chuàng)了在司法領(lǐng)域進(jìn)行試驗(yàn)性立法先河，可以為今后修改完善刑事訴訟法積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，具有積極的示范引領(lǐng)意義，充分體現(xiàn)尊重法治的精神，充分體現(xiàn)了司法改革要依法進(jìn)行的精神。

司法改革與立法保障和法律的立改廢必須同步進(jìn)行、協(xié)調(diào)推進(jìn)。推動(dòng)省以下法院、檢察院人、財(cái)、物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，對(duì)于破除司法地方化無(wú)疑具有積極意義，但的確與現(xiàn)行《憲法》的一些規(guī)定存在沖突?，F(xiàn)行《憲法》規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生各級(jí)人民法院院長(zhǎng)、人民檢察院檢察長(zhǎng)，這里規(guī)定的“各級(jí)”是指縣、市、省三級(jí)，不是專指省級(jí)，如果實(shí)行地方法院、檢察院人、財(cái)、物省級(jí)統(tǒng)管，那么地方人民代表大會(huì)是否還擁有地方人民法院院長(zhǎng)、人民檢察院檢察長(zhǎng)的任免權(quán)？建議在不違背現(xiàn)行憲法前提下，修改《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中有關(guān)法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)提名權(quán)的相關(guān)規(guī)定，從提名權(quán)而非任免權(quán)角度推進(jìn)改革，由省級(jí)法院、檢察院統(tǒng)一行使縣、市法院院長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)的提名權(quán)。

本輪司法改革方案如有涉及《公務(wù)員法》、《法官法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》等，必須在統(tǒng)籌相關(guān)法律修改之后再予以改革。例如，現(xiàn)行《公務(wù)員法》已將法官納入公務(wù)員管理，而本輪司法改革明確提出將法官按有別于普通公務(wù)員的制度進(jìn)行管理，建議抓緊修訂《公務(wù)員法》等相關(guān)法律為司法改革掃清法律障礙。在司法改革試點(diǎn)過(guò)程中，有關(guān)部門應(yīng)及時(shí)就改革所觸及的法律修改問(wèn)題向立法機(jī)關(guān)提出修法意見，或者取得立法機(jī)關(guān)對(duì)改革試點(diǎn)單位的法律適用授權(quán)，以確保司法改革在法律框架內(nèi)推進(jìn)并取得預(yù)期效果。

落實(shí)司法責(zé)任制必須動(dòng)真格

司法改革力度還有待進(jìn)一步加大。以司法責(zé)任制為例，完善司法責(zé)任制是本輪司法改革四項(xiàng)改革的重要內(nèi)容之一，而落實(shí)司法責(zé)任制尤其是建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度尚未真正到位，尚未出臺(tái)相關(guān)具體規(guī)定。

四中全會(huì)明確提出建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度。習(xí)近平總書記在中央政法工作會(huì)議上曾強(qiáng)調(diào)，要建立健全違反法定程序干預(yù)司法的登記備案通報(bào)制度和責(zé)任追究制度。違反法定程序干預(yù)司法的登記備案通報(bào)制度和責(zé)任追究制度，可以有效保障司法權(quán)力依據(jù)法定程序在不受外界不當(dāng)干預(yù)的陽(yáng)光環(huán)境下順暢運(yùn)行，對(duì)于“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。不當(dāng)干預(yù)司法之風(fēng)，嚴(yán)重影響司法公信力。老百姓對(duì)形形色色的說(shuō)情、走后門等不當(dāng)干預(yù)司法之風(fēng)深惡痛絕、怨聲載道。對(duì)違反法定程序干預(yù)司法個(gè)案的單位和人員，無(wú)論級(jí)別多高，即便是辦案司法機(jī)關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)，都應(yīng)當(dāng)一視同仁登記備案，予以公開曝光、公開通報(bào)、堅(jiān)決問(wèn)責(zé)，否則就無(wú)從維護(hù)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)這一憲法原則的嚴(yán)肅性。一旦將違反法定程序干預(yù)司法的登記備案通報(bào)制度和責(zé)任追究制度真正落實(shí)到位，對(duì)說(shuō)情和干預(yù)司法現(xiàn)象動(dòng)真格，像中紀(jì)委通報(bào)違紀(jì)干部一樣在司法系統(tǒng)公開曝光和通報(bào)一批違法干預(yù)司法審判活動(dòng)的單位和人員名單，那么干涉司法的歪風(fēng)邪氣必然明顯收斂，司法環(huán)境必然得到有效治理。

司法改革試點(diǎn)不妨把試點(diǎn)的幾項(xiàng)主要內(nèi)容課題化，開展扎扎實(shí)實(shí)的實(shí)證研究。對(duì)于上海等地的改革試點(diǎn)及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和跟蹤調(diào)研，不回避問(wèn)題。建議高校科研院所和政法系統(tǒng)科研機(jī)構(gòu)抓住契機(jī)，把試點(diǎn)法院、檢察院作為司法改革的研究基地，把改革試點(diǎn)作為重點(diǎn)攻關(guān)課題，深入試點(diǎn)單位實(shí)地調(diào)研、充分研討、科學(xué)論證，為司法改革的科學(xué)決策提供有力的理論支撐。

建設(shè)法治中國(guó)的藍(lán)圖已經(jīng)繪就，新一輪司法改革路線圖已經(jīng)厘定。期待司法改革試點(diǎn)在憲法和法律的框架內(nèi)沿著法治軌道遵循司法規(guī)律順利推進(jìn)、依法推進(jìn)，真正革除影響公正司法的體制之弊，讓司法公正迸發(fā)出比太陽(yáng)還要燦爛的光輝，讓人民群眾在每一起司法案件中感受到公平正義。

（作者單位：中國(guó)司法雜志社）