充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置科技資源中的作用

韓啟德

中共十八屆三中全會(huì)提出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，并提出科技體制改革的主要目標(biāo)和任務(wù)是“發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)技術(shù)研發(fā)方向、路線選擇、要素價(jià)格、各類創(chuàng)新要素配置的導(dǎo)向作用”。我國(guó)的財(cái)政科技投入從1978年的52.89億元增加到2012年的5600.1億元，35年間增長(zhǎng)超百倍，有力推動(dòng)了科技事業(yè)的快速發(fā)展和整體科技實(shí)力的顯著提升。但是，科技資源配置過(guò)度行政化、分散重復(fù)、封閉低效的問(wèn)題也隨之日益凸顯。我們必須深入思考如何落實(shí)十八屆三中全會(huì)對(duì)科技體制改革提出的要求，在科技資源配置中充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，讓全社會(huì)創(chuàng)新活力競(jìng)相迸發(fā)。

一、由市場(chǎng)來(lái)評(píng)價(jià)技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目，構(gòu)建有利于發(fā)揮市場(chǎng)作用的技術(shù)創(chuàng)新政策體系

在技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用研究領(lǐng)域，我們實(shí)施了“863”計(jì)劃、國(guó)家科技支撐計(jì)劃、科技重大專項(xiàng)等科技計(jì)劃，設(shè)立了科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金、科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，出臺(tái)了企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除、高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠等諸多優(yōu)惠政策，有力地推動(dòng)了科技與經(jīng)濟(jì)的結(jié)合，強(qiáng)化了企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中的主體地位。但時(shí)至今日，我們很多產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、核心技術(shù)受制于他人，仍然是不爭(zhēng)的事實(shí)。這與過(guò)度行政化的科技資源配置方式不無(wú)關(guān)系。譬如，由于政府與市場(chǎng)的關(guān)系沒(méi)有完全理順，在科研項(xiàng)目的具體組織實(shí)施過(guò)程中，常常存在對(duì)政府科技投入邊界把握不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象，許多應(yīng)由市場(chǎng)決定的技術(shù)研發(fā)方向、開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和產(chǎn)品、技術(shù)路線由政府直接決定，結(jié)果往往事與愿違。現(xiàn)實(shí)中由政府決定技術(shù)研發(fā)項(xiàng)目失敗的例子并不鮮見(jiàn)，許多研發(fā)項(xiàng)目花了不少錢，也出了不少樣品和成果，但由于脫離市場(chǎng)和實(shí)際，難以轉(zhuǎn)化，更談不上市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化，導(dǎo)致科技資源的巨大浪費(fèi)。與此形成鮮明對(duì)比的是，那些遵循市場(chǎng)規(guī)則開(kāi)展技術(shù)創(chuàng)新、由市場(chǎng)發(fā)揮資源配置作用的民營(yíng)科技企業(yè)，卻顯示出蓬勃的創(chuàng)新活力。我們?cè)诮┠甑恼{(diào)研中看到，活躍在北京中關(guān)村及其他一些高新技術(shù)園區(qū)的民營(yíng)科技型小微企業(yè)和各類創(chuàng)新主體，如創(chuàng)新工場(chǎng)、3W咖啡、創(chuàng)客空間等創(chuàng)新孵化器孵化的科技型小微企業(yè)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出，許多科技型小微企業(yè)擁有世界先進(jìn)技術(shù)，并在政府政策引導(dǎo)和支持下不斷發(fā)展壯大。這促使我們反思，如果在技術(shù)創(chuàng)新中更加注重發(fā)揮市場(chǎng)的作用，如果能把更多的技術(shù)創(chuàng)新資源以市場(chǎng)手段配置給這些活力四射的民營(yíng)企業(yè)，一定會(huì)創(chuàng)造出更大、更好的業(yè)績(jī)。

為此，要構(gòu)建有利于發(fā)揮市場(chǎng)作用的技術(shù)創(chuàng)新政策體系。要適當(dāng)控制政府在產(chǎn)業(yè)應(yīng)用技術(shù)方面的投入，減少對(duì)企業(yè)技術(shù)研發(fā)項(xiàng)目的資助，把省下的經(jīng)費(fèi)用于減免科技企業(yè)稅收，更多地采用普惠性政策調(diào)動(dòng)企業(yè)和社會(huì)的創(chuàng)新積極性。發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)科技成果的評(píng)價(jià)和篩選作用，更多地實(shí)行“后補(bǔ)助”政策，把政府支持的重點(diǎn)放在那些有應(yīng)用價(jià)值、有市場(chǎng)前景的技術(shù)成果上，使那些做出業(yè)績(jī)的企業(yè)，特別是那些創(chuàng)新業(yè)績(jī)好但處在成長(zhǎng)期的小微企業(yè)能夠得到政府的支持。進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)政府采購(gòu)政策，發(fā)揮政府采購(gòu)對(duì)科技創(chuàng)新的激勵(lì)作用。此外，應(yīng)改變以往對(duì)技術(shù)創(chuàng)新偏重于采用無(wú)償資助的做法，更多地采取引導(dǎo)基金、購(gòu)買服務(wù)、“項(xiàng)目貸款制”等支持方式。這樣，既解決了企業(yè)急需的創(chuàng)新資金問(wèn)題，又提高了財(cái)政投入效率，還維護(hù)了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。事實(shí)上，許多國(guó)家都采取類似的資助方式，如加拿大的技術(shù)伙伴計(jì)劃、以色列的國(guó)家產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)基金、德國(guó)的小型技術(shù)企業(yè)參與基金等，我們應(yīng)學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外這些好的經(jīng)驗(yàn)和做法。

二、完善技術(shù)創(chuàng)新鏈條，大力發(fā)展科技服務(wù)業(yè)

長(zhǎng)期以來(lái)，我們往往將技術(shù)創(chuàng)新簡(jiǎn)單地理解為由科研單位和生產(chǎn)企業(yè)實(shí)施的技術(shù)研發(fā)及成果轉(zhuǎn)化推廣過(guò)程。事實(shí)上，從產(chǎn)品研發(fā)到走向市場(chǎng)，需要一大批從事中間環(huán)節(jié)開(kāi)發(fā)的科技型企業(yè)和機(jī)構(gòu)，這些參與各個(gè)創(chuàng)新環(huán)節(jié)的企業(yè)，在不斷退出、不斷進(jìn)入的過(guò)程中，一環(huán)扣一環(huán)、接力賽似地將“初級(jí)”創(chuàng)新產(chǎn)品向最終成熟商品推進(jìn)。新藥的研制是這方面典型的例子。在美國(guó)，上市一個(gè)新藥，平均研發(fā)成本高達(dá)12億～20億美元，耗時(shí)長(zhǎng)達(dá)12～15年。這是任何一個(gè)企業(yè)都難以單獨(dú)完成的，即使是國(guó)際制藥業(yè)巨頭，也多靠收購(gòu)后期研發(fā)成果，并在此基礎(chǔ)上完成最后產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)。他們還將研發(fā)工作大量外包，既可以加快研發(fā)進(jìn)程，又可以在產(chǎn)品附加值不斷得到增加、利潤(rùn)得到分享的同時(shí)，使風(fēng)險(xiǎn)得到分擔(dān)。

科技成果的轉(zhuǎn)化還離不開(kāi)各類科技服務(wù)企業(yè)和機(jī)構(gòu)的參與。以美國(guó)硅谷為例，那里聚集了大批從事研發(fā)設(shè)計(jì)、檢測(cè)認(rèn)證、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)業(yè)孵化、市場(chǎng)推廣等各類服務(wù)型小微企業(yè)。在當(dāng)代，發(fā)達(dá)的科技服務(wù)業(yè)是技術(shù)創(chuàng)新體系中不可或缺的組成部分，只有在科技服務(wù)業(yè)發(fā)展壯大的基礎(chǔ)上，技術(shù)創(chuàng)新才能得以實(shí)現(xiàn)，成果才能得到轉(zhuǎn)化。科技服務(wù)業(yè)不發(fā)達(dá)，是我國(guó)技術(shù)創(chuàng)新的一個(gè)突出短板，也是我國(guó)技術(shù)創(chuàng)新能力不強(qiáng)、成果轉(zhuǎn)化率低的一個(gè)重要原因。因此，我們要采取切實(shí)措施，大力扶持科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展，特別要支持小微科技型服務(wù)企業(yè)和新型研發(fā)組織的發(fā)展。

在培育和扶持科技服務(wù)業(yè)發(fā)展中，要特別注重發(fā)揮市場(chǎng)的作用?？萍挤?wù)企業(yè)的活力來(lái)自市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)合理配置資源，以此推動(dòng)科技服務(wù)業(yè)的形成、發(fā)展和完善。要把大量由政府開(kāi)展的科技服務(wù)業(yè)務(wù)（如檢驗(yàn)檢測(cè)、評(píng)估、鑒定等）推向市場(chǎng)，政府應(yīng)將工作的重點(diǎn)放在規(guī)范制度、提供服務(wù)、加強(qiáng)監(jiān)管等方面?，F(xiàn)在不少原來(lái)隸屬政府的科技服務(wù)事業(yè)單位、企業(yè)和機(jī)構(gòu)，雖然名義上與主管部門脫了鉤，但事實(shí)上并沒(méi)有真正脫鉤，政事不分的情況依然嚴(yán)重，不少事業(yè)單位（機(jī)構(gòu)或企業(yè)）借助政府搞市場(chǎng)壟斷，甚至搞變相的行政審批。要下決心解決這個(gè)問(wèn)題。

要放寬科技服務(wù)型企業(yè)準(zhǔn)入?？萍挤?wù)業(yè)已經(jīng)并將繼續(xù)涌現(xiàn)出各種各樣的新型業(yè)務(wù)、新型業(yè)態(tài)和全新的企業(yè)組織形態(tài)。由于它們與傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)不同，如果嚴(yán)格按照我國(guó)現(xiàn)行工商登記注冊(cè)制度和市場(chǎng)管理規(guī)定進(jìn)行注冊(cè)、登記和管理，就必然出現(xiàn)許多科技服務(wù)企業(yè)難注冊(cè)、難登記、難開(kāi)展業(yè)務(wù)的情況。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，某地一家從事檢驗(yàn)檢測(cè)的公司能夠順利拿到歐美國(guó)家多項(xiàng)準(zhǔn)入資質(zhì)，卻無(wú)法獲得國(guó)內(nèi)相應(yīng)的準(zhǔn)入資質(zhì)。要盡快改變這種狀況，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)的科技服務(wù)業(yè)管理辦法，修改和完善科技服務(wù)業(yè)的注冊(cè)登記辦法以及相關(guān)的工商管理政策，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，為科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供良好的政策環(huán)境。

要為科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供優(yōu)惠政策。這些政策包括：實(shí)行科技服務(wù)企業(yè)享受與高新技術(shù)企業(yè)同等的稅收優(yōu)惠政策；特別注重扶持小微科技企業(yè)，通過(guò)稅收優(yōu)惠和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)仁侄?，引?dǎo)創(chuàng)業(yè)投資真正投向初創(chuàng)期科技型小微企業(yè)；加大對(duì)新興業(yè)態(tài)科技服務(wù)機(jī)構(gòu)創(chuàng)業(yè)者的支持，鼓勵(lì)其做大做強(qiáng)；支持人才培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、高等院校、科研院所等各類主體建立科技服務(wù)人才培養(yǎng)基地，推動(dòng)科技服務(wù)業(yè)理念和有關(guān)教學(xué)內(nèi)容進(jìn)入學(xué)歷教育體系，培養(yǎng)大批科技服務(wù)人才；適當(dāng)放松科技服務(wù)領(lǐng)域外資進(jìn)入限制，引進(jìn)一些知名科技服務(wù)企業(yè)，通過(guò)示范和帶動(dòng)作用促進(jìn)我國(guó)科技服務(wù)業(yè)整體水平提升。

三、加強(qiáng)科技資源配置統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和公開(kāi)透明，用好政府這只看得見(jiàn)的手

我國(guó)現(xiàn)行科技管理體制存在嚴(yán)重的多頭管理、部門分割、缺乏統(tǒng)籌問(wèn)題。目前，中央財(cái)政科技投入分配管理涉及多個(gè)部門和單位。各個(gè)部門都設(shè)立了名目繁多的科技計(jì)劃和項(xiàng)目，各部門之間又難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，導(dǎo)致科研重復(fù)立項(xiàng)、科技資源配置分散和浪費(fèi)。

與此同時(shí)，科技資源分配的公開(kāi)透明度也亟待提高。根據(jù)九三學(xué)社近年所做的萬(wàn)份問(wèn)卷調(diào)查顯示，82.5%的科技人員認(rèn)為在科技經(jīng)費(fèi)分配、成果評(píng)估和評(píng)獎(jiǎng)過(guò)程中行政操控權(quán)過(guò)大。中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所課題組針對(duì)8000余位科研人員所做的科研環(huán)境狀況調(diào)查也顯示，對(duì)于本地區(qū)政府部門科研資助機(jī)制，除32%的科研人員沒(méi)有給出明確判斷外，選擇“整個(gè)資助機(jī)制公開(kāi)、透明”選項(xiàng)的人員比例不到5%，而認(rèn)為“過(guò)程非常不透明，各種潛規(guī)則非常嚴(yán)重”的比例達(dá)13%，另有30%的科研人員認(rèn)為存在一些不公正和不合理的地方，“但不是很嚴(yán)重”。

新近發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見(jiàn)》明確提出，要在現(xiàn)有各類科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）科研項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)基礎(chǔ)上，按照統(tǒng)一的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、接口標(biāo)準(zhǔn)和信息安全規(guī)范，在2014年底前基本建成中央財(cái)政科研項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)；2015年底前基本實(shí)現(xiàn)與地方科研項(xiàng)目數(shù)據(jù)資源的互聯(lián)互通，建成統(tǒng)一的國(guó)家科技管理信息系統(tǒng)，并向社會(huì)開(kāi)放服務(wù)。這些舉措對(duì)于減少科技資源分割和重復(fù)立項(xiàng)非常必要，要扎實(shí)推進(jìn)并取得實(shí)效。更重要的是，要徹底解決科技資源配置分散和分配不公的問(wèn)題，科技管理相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)徹底從直接分配資源的事務(wù)性工作中解脫出來(lái)，專心于制定宏觀科技政策、監(jiān)督科技計(jì)劃實(shí)施以及評(píng)估科技投入績(jī)效等，把項(xiàng)目確定、資金撥付、運(yùn)行管理等各項(xiàng)權(quán)能交給獨(dú)立的第三方專門機(jī)構(gòu)承擔(dān)。為此，應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃科技資源整體布局，進(jìn)一步明確國(guó)家各類科技計(jì)劃、專項(xiàng)、基金的定位和支持重點(diǎn)，建立評(píng)估、調(diào)整和中止機(jī)制。同時(shí)，通過(guò)現(xiàn)代信息技術(shù)和監(jiān)督管理機(jī)制建設(shè)，提高科學(xué)家和社會(huì)公眾在公共科技決策和項(xiàng)目組織實(shí)施過(guò)程中的參與程度，增強(qiáng)科研項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)信息的公開(kāi)透明程度。

目前，我國(guó)行業(yè)共性技術(shù)和關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新主體缺位，一些原來(lái)從事行業(yè)共性技術(shù)研發(fā)的科研院所轉(zhuǎn)制后變?yōu)槠髽I(yè)，沒(méi)有從事共性技術(shù)研發(fā)的動(dòng)力，而國(guó)家對(duì)這些企業(yè)從事的共性關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)的支持又不穩(wěn)定，導(dǎo)致我國(guó)行業(yè)共性技術(shù)和重大關(guān)鍵技術(shù)開(kāi)發(fā)落后，并嚴(yán)重制約了基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步。行業(yè)共性技術(shù)和重大關(guān)鍵技術(shù)屬于競(jìng)爭(zhēng)前領(lǐng)域，不能完全由市場(chǎng)推動(dòng)，必須發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。為此，應(yīng)加大政府對(duì)行業(yè)共性關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與支持力度，包括統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各行業(yè)、各部門，在科學(xué)家、企業(yè)家的廣泛參與下確定行業(yè)共性技術(shù)和重大關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)方向、路線等，改革現(xiàn)行資助方式，加大支持力度，完善監(jiān)督管理制度等。對(duì)于基礎(chǔ)研究資源的配置，雖然不能完全由市場(chǎng)決定，但也要避免政府不適當(dāng)?shù)母深A(yù)。政府要做的是增加對(duì)基礎(chǔ)性研究的投入，制定科學(xué)合理的管理政策。要完善同行評(píng)審機(jī)制，建立更加公平、公正、公開(kāi)和科學(xué)合理的科研評(píng)價(jià)體系，讓資源更多分配給真正能出成果的科研團(tuán)隊(duì)。

（作者為全國(guó)政協(xié)副主席、九三學(xué)社中央主席）