法與政策的關(guān)系淺論

陳多旺

摘 要：政策與法同為社會(huì)規(guī)則體系中的一員，均有規(guī)范作用。政策與法的規(guī)范作用雖有交叉，卻并不相同。由于其價(jià)值取向各異，其各自內(nèi)在的運(yùn)作機(jī)制也不同。法治社會(huì)中雖崇尚法律的權(quán)威，卻也離不開政策發(fā)揮作用的余地，政策不僅有其本身的功能，也可為法律自身的局限提供助力。在法治社會(huì)中要正確處理好政策與法之間的關(guān)系，注重政策制定的合理化，并將合理化的政策合法化、法律化。

關(guān)鍵詞：政策；法律；規(guī)范；法治

中圖分類號(hào)：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）06-0075-02

一、作為社會(huì)規(guī)范的政策與法

政策是國家政治生活和社會(huì)管理過程中不可或缺的一項(xiàng)重要內(nèi)容。學(xué)界對(duì)政策定義諸多，如：詹姆斯·安德森（James E.Anderson）認(rèn)為，“政策是一個(gè)有目的的活動(dòng)過程，而這些活動(dòng)是由一個(gè)或一批行為者，為處理某一問題或有關(guān)事務(wù)而采取的”[1]48。伍啟元先生認(rèn)為：“公共政策是政府所采取對(duì)公私行動(dòng)的指引”[1]49。陳振明先生主編的《政策科學(xué)》一書對(duì)政策的定義是：“政策是國家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。”[1]50盡管學(xué)者們對(duì)政策的定義不同，但“行動(dòng)準(zhǔn)則”、“有目的的活動(dòng)過程”、“行動(dòng)指引”、“行為準(zhǔn)則”這些對(duì)政策的不同定位共同展示出了政策的一項(xiàng)重要功能——政策所具有的行為規(guī)范功能。

“法是‘被奉為法律的統(tǒng)治階級(jí)的意志。馬克思、恩格斯指出，法是‘被奉為法律的統(tǒng)治階級(jí)意志，這意味著統(tǒng)治階級(jí)意志本身也不是法，只有‘被奉為法律才是法?！薄啊顬榉?，就是經(jīng)過國家機(jī)關(guān)把統(tǒng)治階級(jí)的意志上升為國家的意志，并客觀化、物化為法律規(guī)定。”[2]43以實(shí)證的方式進(jìn)行考察，在現(xiàn)實(shí)的國家運(yùn)作過程中，法體現(xiàn)為由全國機(jī)關(guān)制定和頒布的行為規(guī)范。在我國法的體系中主要包括：憲法、全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)、地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)、民族自治地方的人民代表大會(huì)制定的自治條例和單行條例等。

政策具有規(guī)范性。相對(duì)于政策而言，法的規(guī)范性更加明顯。而且法作為社會(huì)規(guī)范，“既區(qū)別于思想意識(shí)和政治實(shí)體，也區(qū)別于技術(shù)規(guī)范。法在形式上具有規(guī)范性、一般性、概括性的特征。這些特征使法區(qū)別于那些執(zhí)行和適用法律、法規(guī)的非規(guī)范性文件，例如政府的命令、法院的判決等；法所調(diào)解的對(duì)象不是特定的，而是一般的行為或社會(huì)關(guān)系；法不是僅適用一次，而是在其生效期間反復(fù)適用的?！盵2]45

二、政策與法律的功能區(qū)分

政策與法，雖然同為行為規(guī)范，但是其“作為社會(huì)上層建筑中的兩種不同的現(xiàn)象，各有其自身的特殊性，二者所體現(xiàn)意志的屬性不同、表現(xiàn)的形式不同、實(shí)施的方式不同、調(diào)整社會(huì)關(guān)系的范圍不完全相同。這些區(qū)別表明二者是不同的社會(huì)規(guī)范，各有其特殊性和特殊作用?！盵2]297具體說來二者的功能區(qū)別如下：

政策功能如：導(dǎo)向，即政策引導(dǎo)人們的行為或事物的發(fā)展朝著政策制定者所期望的方向發(fā)展；控制，即政策對(duì)社會(huì)中人們的行為或事物的發(fā)展起到制約或促進(jìn)作用；協(xié)調(diào)，即政策對(duì)國家的管理活動(dòng)中諸多的利益關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)；象征，即政策表達(dá)的是人們應(yīng)當(dāng)以此項(xiàng)政策規(guī)定為努力方向的目標(biāo)趨勢(shì)[1]52-54。

法律功能如：告示，即法律將國家關(guān)于人們應(yīng)當(dāng)如何行為的意見和態(tài)度昭示于天下，使人們對(duì)自己行為的合法性做出判斷；指引，即法通過規(guī)定權(quán)利義務(wù)的方式以及違反法律規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任來引導(dǎo)人們的行為方向；評(píng)價(jià)，即法律作為一種行為標(biāo)準(zhǔn)和尺度，具有判斷、衡量人們行為的作用，成為人們對(duì)事件和行為的是非善惡做出判斷的依據(jù)；預(yù)測(cè)，即人們可以根據(jù)法律規(guī)定預(yù)先知曉或估計(jì)到人們相互間將如何行為；教育，即法通過把國家或社會(huì)的價(jià)值觀念和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)凝結(jié)為規(guī)則、原則等固定的行為模式和法律符號(hào)而向人們灌輸占支配地位的意識(shí)形態(tài)，以達(dá)警示教育之功效；強(qiáng)制，即法以國家強(qiáng)制力為后盾，通過國家公權(quán)力機(jī)關(guān)的具體職能實(shí)現(xiàn)對(duì)違法行為的制裁[2]200-202。

通過以上對(duì)法律與政策功能的概括，可以看出法與政策在功能上雖有不同，卻也有交叉，如政策的導(dǎo)向功能與法律的指引作用。盡管如此，二者在其功能運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在機(jī)制上是截然不同的。德沃金認(rèn)為原則和政策有著重要的區(qū)別“政策是有關(guān)必須達(dá)到的目的或目標(biāo)的一種政治決定，一般說來是關(guān)于社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治或社會(huì)特點(diǎn)的改善以及整個(gè)社會(huì)的某種集體目標(biāo)的保護(hù)或促成問題。原則是有關(guān)個(gè)人（或有若干人組成的集團(tuán)）的權(quán)利、正義或公平的要求，或其他道德方面的要求。”[3]322-323也就是說政策是為集體目標(biāo)的達(dá)成，法律是為個(gè)體正義的實(shí)現(xiàn)，由此決定了二者在其價(jià)值取向的實(shí)現(xiàn)機(jī)制上也是不同的?！胺ㄊ且詸?quán)利和義務(wù)的雙重機(jī)制來指引人們的行為、調(diào)處社會(huì)關(guān)系的，并且是在權(quán)利和義務(wù)的互動(dòng)中運(yùn)行的?！盵2]98政策則是靠政策主體，即直接或間接地參與政策制定、執(zhí)行、評(píng)估和監(jiān)控的個(gè)人、團(tuán)體或組織，在一定的政策環(huán)境下，針對(duì)政策客體，即政策所要處理的社會(huì)問題和所要發(fā)生作用的社會(huì)成員，依據(jù)事先擬定的價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行主動(dòng)的規(guī)范性調(diào)整。其在客觀上表現(xiàn)為政策系統(tǒng)的運(yùn)行[1]55-69。

三、法治社會(huì)需要政策

雖然說法治社會(huì)是法律統(tǒng)治的社會(huì)，但是法治社會(huì)的運(yùn)作同樣離不開政策。

（一）法律本身的局限性需要政策來彌補(bǔ)

“法只是許多社會(huì)調(diào)整方法的一種。法是用以調(diào)整社會(huì)關(guān)系的重要方法，但它不是唯一的方法。除法之外，還有政策、紀(jì)律、規(guī)章、道德、民約、公約、教規(guī)及其他社會(huì)規(guī)范，還有經(jīng)濟(jì)、行政、思想教育?！盵2]87法治是法律至上之治，法治國家是崇尚法律，并主要依靠法律來實(shí)施社會(huì)治理的國家，但是法律至上并不等于法律萬能，除法律之外還有其他社會(huì)規(guī)范和行動(dòng)準(zhǔn)則對(duì)人們的行為和社會(huì)發(fā)展的動(dòng)向進(jìn)行調(diào)整和指引，如：道德、風(fēng)俗、習(xí)慣等等，政策無疑也是其中之一，這是由法律本身的局限性所決定的。法律本身具有保守性、僵化性和限制性的特點(diǎn)。政策的靈活性恰恰能夠彌補(bǔ)法律的僵化性這一局限。

（二）政策對(duì)法律進(jìn)行解釋，填補(bǔ)法律漏洞，具有指導(dǎo)作用

法律本身的漏洞不可避免，“第一，法律調(diào)控對(duì)象的復(fù)雜多變，使得法律具有天然的滯后性特征。這可能又包含兩層含義：（1）人們關(guān)于法律的思考之歷時(shí)性變化，使得原有法律存在一種時(shí)代的不適應(yīng)性；（2）新生事物的不斷誕生，又使得原有法律顯得力不從心。第二，法律所具有的抽象性、概括性和不確定性，使其無法滿足具體個(gè)案的需要。第三，人類理性能力的局限性，使得立法者永遠(yuǎn)不可能制定出一部完美的法典。”[4]于是也就有了對(duì)法律進(jìn)行解釋的必要。

德沃金在談到作為法的一部分之原則與政策之間的關(guān)系時(shí)說：“政策和原則的作用是不同的。一般來說，任何復(fù)雜的立法法案都需要考慮政策和原則兩個(gè)方面……一個(gè)主要依靠原則的法案，例如，反對(duì)種族歧視的法案，在對(duì)政策產(chǎn)生嚴(yán)重后果時(shí)，這種權(quán)利就不能成立，因而該法案中可能規(guī)定：平等雇傭的權(quán)利在證明特別有害時(shí)即不予適用?！瓕?duì)反對(duì)種族歧視法案來說，權(quán)利來自原則，但以政策作為條件?！盵2]87可見政策恰恰可以成為法律解釋的一項(xiàng)重要依據(jù)。

四、余論：法治國家中政策的合理化存在方式

按照亞里士多德的定義，法治，即“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”[5]199。簡(jiǎn)單地說，法治就是法的統(tǒng)治，就是法律至上之治。一個(gè)法治國家，崇尚法律的權(quán)威自不待言，同時(shí)也要處理好具有靈活性的政策與法律在國家和社會(huì)管理過程中的相互關(guān)系。

政策與法律各自背后利益主體的不同形成了政策與法律作為社會(huì)調(diào)控規(guī)則體系的內(nèi)在張力。政策與法律是社會(huì)規(guī)范調(diào)控體系中最具能動(dòng)性的兩類社會(huì)規(guī)范，均由相應(yīng)的主體人為地制定。但對(duì)于執(zhí)政者而言，政策不論是從產(chǎn)生還是具體的運(yùn)行都更易于操作，其對(duì)執(zhí)政者——政策制定者的利益維護(hù)更加直接，執(zhí)政者也更易于選擇政策來進(jìn)行社會(huì)調(diào)控，這與法治社會(huì)中法律至上必然產(chǎn)生沖突，在政策與法律之間形成矛盾。政策與法律之間的關(guān)系是法治社會(huì)規(guī)則調(diào)控系統(tǒng)的中樞，正確處理好政策與法律之間的關(guān)系，使二者之間保持一種適度的張力，才能使執(zhí)政集團(tuán)自身的利益維護(hù)、社會(huì)整體的發(fā)展與社會(huì)個(gè)體權(quán)益的保護(hù)三者之間實(shí)現(xiàn)平衡，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展雙重目的實(shí)現(xiàn)。

在法治國家中，政策發(fā)揮作用的空間一個(gè)是法律缺位的地方，再有就是政策本身成為法律從而發(fā)揮作用，或者僅僅是對(duì)法律進(jìn)行指導(dǎo)，而這兩者均應(yīng)以政策本身具有合理性為前提。

政策即非像風(fēng)俗、習(xí)慣等規(guī)范是特定歷史文化條件下人類社會(huì)發(fā)展過程中自然形成的，也非像法一樣是全民意志的體現(xiàn)，而是特定的主體在特定的歷史條件下根據(jù)自己的具體目的而制定的，其中體現(xiàn)著制定主體的利益考量。相對(duì)于社會(huì)的整體發(fā)展而言，這種特定主體為了自己的利益基于自己特定目的而制定的政策就有了是否合理的問題，所謂合理有著兩個(gè)方面的理解，即合于社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，合于人類理性的主觀規(guī)律——合于社會(huì)的認(rèn)可。這在客觀上體現(xiàn)為，政策的合法化，即由法定主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權(quán)限和程序所實(shí)施的一系列審查、通過、批準(zhǔn)、簽署和頒布政策的行為過程；政策的法律化，即享有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)依照立法權(quán)限和程序，將成熟、穩(wěn)定而有立法必要的政策轉(zhuǎn)化為法律，以此來保證政策的合理性存在，不至于與法治的價(jià)值取向相背離。

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