我國新型城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)機(jī)制研究

■ 吳建強(qiáng) 博士 郭險(xiǎn)峰 副教授（、四川省社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所成都 6007、四川省委黨校綜合教研部 成都 6007）

我國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀

（一）城鎮(zhèn)化率不斷提高

國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化率年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)；2000年以來，城鎮(zhèn)化率年均提高1.36個(gè)百分點(diǎn)，2012年城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.57%，與世界平均水平大體相當(dāng)。

（二）城市群形態(tài)更加明顯

城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市群形態(tài)更加明顯，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，成為拉動我國經(jīng)濟(jì)快速增長和參與國際經(jīng)濟(jì)合作與競爭的主要平臺。

（三）戶籍管理制度穩(wěn)妥推進(jìn)

從2011年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》開始，發(fā)展改革委、人力資源社會保障部等相關(guān)部門陸續(xù)出臺配套政策，初步為農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)開辟了通道。據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)，2010-2012年，全國農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)的數(shù)量為2505萬人，平均每年達(dá)835萬人。

（四）基本公共服務(wù)水平得到提升

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，從2011年至2012年兩年間，全國建成城鎮(zhèn)保障性安居工程住房1033萬套，相當(dāng)于“十一五”期間建成總量。2012年，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)常住人口覆蓋率分別達(dá)到63.9%和75.5%。農(nóng)民工最關(guān)心的隨遷子女教育問題則已經(jīng)確定了以流入地為主、以公辦學(xué)校為主的“兩為主”原則，2012年農(nóng)民工隨遷子女進(jìn)入公辦學(xué)校就讀的比例達(dá)到80.2%。

（五）城市市政設(shè)施建設(shè)快速推進(jìn)

據(jù)有關(guān)資料顯示，2011年，城市人均道路面積達(dá)到13.8平方米，人均公園綠地面積達(dá)到11.8平方米，分別是2000年的2.3倍和3.2倍；城市用水普及率、污水處理率分別達(dá)到97%、83.6%，比2000年提高33.1個(gè)和49.3個(gè)百分點(diǎn)，市政設(shè)施供給能力和服務(wù)水平明顯提高。

（六）城鎮(zhèn)化進(jìn)程由政府主導(dǎo)

盡管我國嘗試過多種城鎮(zhèn)化模式，但城市發(fā)展方針一直是由國家統(tǒng)一部署，即使是農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化，也多由基層政府推進(jìn)。對城市開發(fā)建設(shè)，絕大多數(shù)政府都是自己投入，自己運(yùn)營。

政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化存在的問題

（一）城鎮(zhèn)化成政績工程

一些省市地方政府習(xí)慣于大拆大建、上項(xiàng)目、建新城的城鎮(zhèn)發(fā)展思路，把推進(jìn)城鎮(zhèn)化簡單地等同于城市建設(shè)，過于注重爭取項(xiàng)目來凸顯政績。部分地方的“城鎮(zhèn)化”就是以工業(yè)項(xiàng)目、房地產(chǎn)為推力的城鎮(zhèn)化，實(shí)際上是政績的城鎮(zhèn)化、地方官員的城鎮(zhèn)化，而非人與城市相融發(fā)展的“人”的城鎮(zhèn)化。

（二）“土地財(cái)政”難改“土地的城鎮(zhèn)化”

過去的城鎮(zhèn)化模式實(shí)質(zhì)是“土地的城鎮(zhèn)化”，農(nóng)民被“城鎮(zhèn)化”后難以成為市民。目前，我國人口的城鎮(zhèn)化嚴(yán)重落后于土地的城鎮(zhèn)化，許多地方大量的土地已經(jīng)劃成了市區(qū)，但是大量的人口并沒有相應(yīng)成為市民。一些地方財(cái)政緊張，便把城鎮(zhèn)化變成土地財(cái)政的重要來源。如果不改變地方政府“賣地生財(cái)”的動力機(jī)制，“人的城鎮(zhèn)化”永遠(yuǎn)趕不上“土地的城鎮(zhèn)化”。

（三）“造城運(yùn)動”不斷涌現(xiàn)

由于當(dāng)前中國的城鎮(zhèn)化不是市場經(jīng)濟(jì)演進(jìn)的結(jié)果，而由政府部門設(shè)計(jì)形成，所以各地方政府把城鎮(zhèn)化視為加大投資力度的機(jī)會，熱衷于對現(xiàn)有城市進(jìn)行快速擴(kuò)張的“造城運(yùn)動”，想方設(shè)法通過城鎮(zhèn)化來帶動GDP的快速增長。黨的十八大后，許多地方政府邀請國家發(fā)改委、住建部、國土資源部等部門到當(dāng)?shù)卣{(diào)研，希望能獲得更多土地進(jìn)行快速的城市擴(kuò)張。

（四）盲目擴(kuò)張工業(yè)園區(qū)

許多地方在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，過于重視政府主導(dǎo)作用而忽視市場推動作用，不尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，依靠行政命令強(qiáng)制推動城鎮(zhèn)化建設(shè)，盲目擴(kuò)張工業(yè)園區(qū)。全國各區(qū)域都出現(xiàn)地方政府打著“城鎮(zhèn)化”的旗號，以發(fā)展城市產(chǎn)業(yè)、帶動經(jīng)濟(jì)和增加就業(yè)為名，爭建工業(yè)園區(qū)，在園區(qū)建設(shè)上你追我趕，工業(yè)部門低水平重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重。

（五）“人的城鎮(zhèn)化”被忽視

在傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化模式下，政府熱衷于城市開發(fā)，而忽略了“人的城鎮(zhèn)化”。城市公共服務(wù)能力的提升未得到重視，公用事業(yè)發(fā)展較為滯后，許多農(nóng)民進(jìn)城后只是簡單的居住地的變化，沒有享受到市民應(yīng)有的權(quán)利，如平等接受教育、享受城市醫(yī)療保險(xiǎn)和社會保障等公共服務(wù)。大量的農(nóng)村人口擁入城市，而相關(guān)的配套措施未能跟上，產(chǎn)生了一系列社會問題。

（六）城鎮(zhèn)化變“房地產(chǎn)化”

在我國實(shí)行住房貨幣化改革之后，近年來在住房商品化的推動下，一些地方的城鎮(zhèn)化變成片面的“房地產(chǎn)化”，房地產(chǎn)成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主角，被定為“支柱產(chǎn)業(yè)”，成為地方財(cái)政收入的重要來源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推動力。一旦經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)周期性調(diào)整，這種“房地產(chǎn)化”的城鎮(zhèn)化所隱含的問題與風(fēng)險(xiǎn)就會暴露出來，我國經(jīng)濟(jì)將可能面臨危機(jī)和衰退的風(fēng)險(xiǎn)。此外，目前的高房價(jià)已成為新型城鎮(zhèn)化的阻力。

國際經(jīng)驗(yàn)的借鑒

（一）歐洲：法律先行

城鎮(zhèn)化是復(fù)雜的利益重新布局和分配過程，只有強(qiáng)化法制建設(shè)，將城鎮(zhèn)化納入法治的軌道，鼓勵利益相關(guān)方參與決策和實(shí)踐，才能確保城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)。歐洲的國家在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中普遍重視“法律先行”。1866年，英國政府就通過了《環(huán)境衛(wèi)生法》，為治理城市環(huán)境衛(wèi)生提供法律依據(jù)。之后，英國政府制定了一系列與城市公共衛(wèi)生、治安管理和貧民救濟(jì)相關(guān)的法律，使政府城市管理與公共服務(wù)工作有法可依。德國在城鎮(zhèn)化的早期，面臨嚴(yán)重的住房短缺問題。為此，德國政府設(shè)立了市民廣泛參與的住宅建設(shè)制度，規(guī)定城市規(guī)劃和建設(shè)方案須提交全體市民討論修改，房地產(chǎn)開發(fā)商的建設(shè)方案必須符合規(guī)劃才能動工。

（二）日本：工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化

2011年末，日本的城鎮(zhèn)化率已達(dá)91.3%。日本的工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的強(qiáng)大動力，其城鎮(zhèn)化和工業(yè)化是相適應(yīng)的。二戰(zhàn)前，日本的大型工業(yè)已經(jīng)集中在太平洋沿岸地區(qū)，為日本的“環(huán)太平洋集聚帶”奠定了基礎(chǔ)。隨著產(chǎn)業(yè)的不斷升級，日本的城鎮(zhèn)化也表現(xiàn)出不同的形態(tài)。二戰(zhàn)后的20世紀(jì)50-70年代，日本實(shí)行了“產(chǎn)業(yè)振興”政策，大力發(fā)展城鄉(xiāng)工業(yè)，壯大了農(nóng)副產(chǎn)品加工、農(nóng)具制造等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)辦了新型農(nóng)村工業(yè)，促進(jìn)了城鎮(zhèn)的快速發(fā)展和人口的集聚。20世紀(jì)60年代，東京、大阪和名古屋三大都市圈開始形成。20世紀(jì)70年代后，日本居民逐漸向中心城市周邊的郊區(qū)或衛(wèi)星城轉(zhuǎn)移，推動了大城市郊區(qū)及周圍城市的發(fā)展。20世紀(jì)90年代后，第三產(chǎn)業(yè)開始成為日本城市發(fā)展的新動力，其從業(yè)人員在全部就業(yè)人員中所占的比重不斷上升，到2010年第三產(chǎn)業(yè)人數(shù)已升至66.5%，信息技術(shù)、金融以及服務(wù)業(yè)等逐步取代傳統(tǒng)工業(yè)成為城市發(fā)展的主要動力，城市也由產(chǎn)品制造中心向信息中心、金融中心和服務(wù)中心轉(zhuǎn)變，支撐著日本城鎮(zhèn)化水平的不斷提高。

（三）美國：健全社會保障體系

美國是全世界城鎮(zhèn)化水平最高的國家之一，其城鎮(zhèn)化率超過了82%。美國重視社會保障體系建設(shè)，解決住房和就業(yè)等問題。二戰(zhàn)后，美國采取了一系列措施引導(dǎo)城市人口向外遷移。20世紀(jì)90年代末期后，政府在普遍提高全民住房自有率基礎(chǔ)上，重點(diǎn)幫助低收入家庭解決住房困難，為其提供住房補(bǔ)助。其次是多管齊下，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，通過多種途徑幫助城鎮(zhèn)居民就業(yè)。最后，美國鼓勵民間參與城鎮(zhèn)化，加快社區(qū)建設(shè)，化解城鎮(zhèn)化引發(fā)的社會危機(jī)。

政策建議

（一）加快政府職能的轉(zhuǎn)變

我國應(yīng)當(dāng)更多地借鑒西方發(fā)達(dá)國家市場主導(dǎo)城市化模式的成功經(jīng)驗(yàn)，在政府引導(dǎo)的同時(shí)，注重市場機(jī)制的作用。新型城鎮(zhèn)化更多是通過市場方式來推進(jìn)，而不是靠政府的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。政府應(yīng)盡快從城鎮(zhèn)化的“主角”角色上退下來，將主要工作放在制度建設(shè)、法律保障和公共服務(wù)上來。市場則應(yīng)在城鎮(zhèn)化過程中充當(dāng)真正的“主角”，在資源配置方面發(fā)揮優(yōu)勢，以實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會的最大效用。要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，防止在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一味追求GDP增長和政績形象工程。

（二）因地制宜

在城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過程中，應(yīng)尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，不宜盲目貪大求快。城鎮(zhèn)化的發(fā)展來自城市和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，有其內(nèi)在的規(guī)律。政府在確定城鎮(zhèn)化目標(biāo)時(shí)，應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)、土地、自然資源、人口等城鎮(zhèn)化要素的情況，制定適宜的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，防止“為城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象發(fā)生，避免單純追求城鎮(zhèn)化率指標(biāo)。要合理引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，科學(xué)把握城鎮(zhèn)化的節(jié)奏。城鎮(zhèn)化的規(guī)模和速度要與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平相適應(yīng)，與城鎮(zhèn)容納人口的能力相適應(yīng)，防止“過度城鎮(zhèn)化”。

（三）社會參與

目前，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會力量參與不足。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)應(yīng)讓各種社會力量參與進(jìn)來，包括城鄉(xiāng)居民、勞動群體、社會團(tuán)體、社區(qū)組織等。在新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的制訂上，應(yīng)擴(kuò)大社會參與度，廣泛征求專家、企業(yè)和居民等各方面的意見，充分了解他們的需求，只有這樣，才能有效防止侵害農(nóng)民利益的“被城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）健全法制

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，需要法律制度的保障。政府應(yīng)對現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化方面的法律規(guī)章和制度進(jìn)行梳理，廢除不合理的規(guī)章制度，制訂與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展相適應(yīng)的法律與制度，為市場推動中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程掃清障礙。通過完善法律規(guī)章和制度，為建設(shè)以“人的城鎮(zhèn)化”為核心的中國新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)造良好的政策和法律環(huán)境。

（五）強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐

大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化“兩化互動”，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供產(chǎn)業(yè)支撐，增強(qiáng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的后勁和動力。協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)群發(fā)展與產(chǎn)業(yè)布局，優(yōu)化城鎮(zhèn)用地，引導(dǎo)工業(yè)向園區(qū)集中。發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，推動城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，增加城市就業(yè)。加強(qiáng)培訓(xùn)力度，將新生代農(nóng)民工培養(yǎng)成產(chǎn)業(yè)工人，促進(jìn)農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

（六）加大社會保障力度

放寬農(nóng)民工進(jìn)城落戶的門檻，建立起適合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新型戶籍管理制度。重視農(nóng)民工的住房保障問題，通過多種形式改善農(nóng)民工的居住條件。強(qiáng)化社會保障，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會保障制度，使農(nóng)民工在勞動報(bào)酬、社會保險(xiǎn)、子女入學(xué)、公共衛(wèi)生和文化等方面享有與城市居民平等的社會保障和公共服務(wù)。

（七）舊有利益格局亟需打破

與傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化不同，新型城鎮(zhèn)化提倡“人的城鎮(zhèn)化”，對舊的體制、舊的利益格局會帶來一系列變革。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化，要對戶籍制度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地制度、社會保障制度等進(jìn)行改革，會觸及現(xiàn)有的既得利益。在利益調(diào)整的過程中，對過去推行“土地城鎮(zhèn)化”的地方政府影響較大，會遭到一定的抵制。我國要推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，需要中央政府極大的勇氣和決心。

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