太行山區(qū)集體林權(quán)制度改革探索 ──以河南省濟(jì)源市為例

李曉晨，王永紅

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太行山區(qū)集體林權(quán)制度改革探索 ──以河南省濟(jì)源市為例

李曉晨1，王永紅2

（1.濟(jì)源市林業(yè)工作站，河南 濟(jì)源 459000；2.國(guó)有濟(jì)源市蟒河林場(chǎng)，河南 濟(jì)源 459000）

以河南省濟(jì)源市為例總結(jié)了太行山區(qū)集體林權(quán)制度改革的成效及存在的問(wèn)題，提出了推進(jìn)林權(quán)制度改革的對(duì)策與建議。

太行山區(qū)；林權(quán)制度改革；對(duì)策；建議

濟(jì)源市位于河南省西北部，太行山南麓、世紀(jì)工程小浪底水利樞紐工程北岸。地理坐標(biāo)為東經(jīng)112°01′~112°45′；北緯34°53′~35°16′。全市國(guó)土總面積192 560 hm2，林業(yè)用地面積115 398.52 hm2，占全市總面積的59.93%，其中集體林業(yè)用地面積 81 309.69 hm2，占全市林業(yè)用地的70.46%。全市森林覆蓋率42.38%，綠化率52.42%。

1 濟(jì)源市林改概況

1983年，濟(jì)源市在林業(yè)“三定”時(shí)期，劃分自留山5 013.33 hm2，責(zé)任山4 157.33 hm2。2008年集體林權(quán)制度改革經(jīng)過(guò)1年試點(diǎn)后全面鋪開(kāi)，共涉及12個(gè)鎮(zhèn)（街道）、347個(gè)行政村、25.68萬(wàn)人。2011年，全面完成89 524 hm2集體林地的明晰產(chǎn)權(quán)任務(wù)。均分到戶(hù)面積45 023 hm2，均股均利面積 33 181 hm2，大戶(hù)承包面積5 613.33 hm2，期權(quán)分山面積1 013.33 hm2，集體經(jīng)營(yíng)4 693.33 hm2。共審批辦理林權(quán)證27 473本，總宗地58 400宗。2013年6月份開(kāi)始，濟(jì)源市在全市開(kāi)展了以提高家庭承包率為重點(diǎn)的深化集體林權(quán)制度改革工作，完成深化改革任務(wù)1.5萬(wàn)hm2。

2 主要成效

2.1 激發(fā)了造林積極性

經(jīng)過(guò)集體林權(quán)制度改革，林農(nóng)拿到了屬于自己的林權(quán)證，有了話(huà)語(yǔ)權(quán)，紛紛在自家山坡上營(yíng)造適栽樹(shù)種，農(nóng)民群眾自發(fā)造林的積極性空前高漲。2008-2014年7月，全市營(yíng)造林面積新增2.2萬(wàn)hm2。

2.2 盤(pán)活了林業(yè)資產(chǎn)

集體林權(quán)制度改革，使原來(lái)“死”的森林資源成為“活”的資本，融入到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)流通領(lǐng)域。一方面獲得林權(quán)的林農(nóng)根據(jù)自己意愿依法流轉(zhuǎn)森林資源，實(shí)現(xiàn)了林木資源的快速資產(chǎn)化。目前，全市共開(kāi)展林權(quán)流轉(zhuǎn)6起，面積602.43 hm2，流轉(zhuǎn)金額153萬(wàn)元。另一方面開(kāi)始啟動(dòng)林權(quán)抵押貸款，通過(guò)林權(quán)證抵押貸款盤(pán)活了森林資源，使林農(nóng)手中閑置的森林資源變成能流通的資本，進(jìn)一步提高了社會(huì)各個(gè)方面多元化投資林業(yè)的積極性。目前，全市共辦理林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)8起，面積503.3 hm2，貸款金額730萬(wàn)元。

2.3 林業(yè)產(chǎn)業(yè)得到進(jìn)一步發(fā)展

全市各鎮(zhèn)抓住林改機(jī)遇，認(rèn)真規(guī)劃林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。近年來(lái)，濟(jì)源市以農(nóng)民林業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社建設(shè)為重點(diǎn)，按照“基地+合作社+農(nóng)戶(hù)”的模式，積極探索林業(yè)產(chǎn)業(yè)和林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展新途徑，取得了一定成效。以核桃和苗木花卉為主的經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)業(yè)不斷壯大，以林下中藥材種植、林下養(yǎng)雞、林下森林景觀利用的林下經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展，全市共組建各類(lèi)林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織65個(gè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值10.8億元。

2.4 保護(hù)了森林資源

廣大林農(nóng)在取得林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，愛(ài)林護(hù)林的意識(shí)明顯增強(qiáng)，護(hù)林防火的積極性和主動(dòng)性明顯提高，管護(hù)責(zé)任得到了很好落實(shí)，農(nóng)村長(zhǎng)期以來(lái)存在的護(hù)林難、防火難等問(wèn)題得到了有效解決，盜伐、濫伐林木案件和森林火災(zāi)案件明顯下降，森林資源得到了有效保護(hù)。

3 存在問(wèn)題

3.1 基層干部群眾對(duì)林改“細(xì)化到戶(hù)”的積極性不高

目前，采取“均股均利、分股不分山”方式進(jìn)行林改的集體林面積仍占全市林改面積的37%。一是自然條件限制。由于濟(jì)源市位于太行山區(qū)，立地條件差，地類(lèi)差別大、林相不一。在這樣的情況下進(jìn)行均分，實(shí)際操作中難度很大，村組干部不配合。二是受制于有關(guān)政策的規(guī)定。根據(jù)《河南省森林資源流轉(zhuǎn)管理辦法》和天然林保護(hù)等相關(guān)政策，天然林保護(hù)區(qū)和國(guó)家級(jí)重點(diǎn)公益林區(qū)不能進(jìn)行商品性采伐，林權(quán)不允許流轉(zhuǎn)，不能抵押貸款。而濟(jì)源市多數(shù)林區(qū)屬天然林保護(hù)區(qū)和國(guó)家級(jí)重點(diǎn)公益林區(qū)，且政府對(duì)公益林和天保區(qū)的補(bǔ)助很低，群眾看不到利益，因此積極性不高。同時(shí)，根據(jù)國(guó)家林業(yè)局2004年出臺(tái)的《森林資源資產(chǎn)抵押登記管理辦法》規(guī)定，以家庭承包形式取得的集體林地使用權(quán)不得用于抵押，也在一定程度上阻礙了群眾的積極性。三是群眾千百年來(lái)嚴(yán)重的“均分”思想，使?jié)词械募w林權(quán)制度改革不夠深化，群眾寧愿對(duì)集體林采取“均股均利、分股不分山”方式進(jìn)行林改，這樣可以到特定時(shí)候利益均沾，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

3.2 林農(nóng)投融資難

目前，濟(jì)源市森林資源評(píng)估、林權(quán)抵押貸款剛剛起步，還處在摸索階段。林業(yè)收儲(chǔ)中心尚未成立，金融機(jī)構(gòu)仍然存在一定的思想顧慮。林權(quán)抵押貸款手續(xù)復(fù)雜繁瑣，且經(jīng)過(guò)有資質(zhì)的單位進(jìn)行評(píng)估的評(píng)估費(fèi)用較高，銀行貸款期限短、放款額度小。林農(nóng)貸款、融資較難，也在一定程度上阻礙了林權(quán)制度改革的進(jìn)一步深化。

3.3 林業(yè)合作社建設(shè)薄弱

近年來(lái)，濟(jì)源市雖然建立了一些合作社組織，但覆蓋農(nóng)戶(hù)數(shù)不多，組織結(jié)構(gòu)也相對(duì)比較松散，自身經(jīng)濟(jì)、人才、技術(shù)條件有限，經(jīng)營(yíng)粗放；許多合作組織只能維持現(xiàn)有的經(jīng)營(yíng)規(guī)模和經(jīng)營(yíng)水平，沒(méi)有更大的經(jīng)濟(jì)效益，難以發(fā)展壯大，難以起到強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)吸引力的作用，也就難以吸引林農(nóng)對(duì)林權(quán)制度改革進(jìn)一步深化的渴望。

4 對(duì)策與建議

4.1 建立健全與林權(quán)制度改革相適應(yīng)的政策法規(guī)體系

在不改變林地性質(zhì)、林地用途，不損害農(nóng)民林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，鼓勵(lì)林農(nóng)根據(jù)依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，將林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)以各種形式（如出租、轉(zhuǎn)包或入股等）流轉(zhuǎn)給有能力、懂技術(shù)的集團(tuán)或個(gè)人，形成規(guī)模，科學(xué)經(jīng)營(yíng)林地，從而提高森林質(zhì)量和綜合效益。建議政府進(jìn)一步完善提高天保區(qū)和公益林區(qū)的生態(tài)效益補(bǔ)助政策，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)允許以家庭形式承包的林地也能進(jìn)行抵押貸款，切實(shí)提高群眾參與林改的積極性。

4.2 建立完善的交易平臺(tái)

根據(jù)林權(quán)管理中心職能，在林權(quán)中心設(shè)立林權(quán)登記、森林資源流轉(zhuǎn)、信息發(fā)布、資產(chǎn)評(píng)估、森林保險(xiǎn)、森林收儲(chǔ)、林下經(jīng)濟(jì)等窗口，進(jìn)一步制定完善各項(xiàng)配套措施，規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，積極為群眾提供各項(xiàng)林權(quán)服務(wù)。同時(shí)成立森林收儲(chǔ)中心，由政府注入資金，盡快成立林木林地收儲(chǔ)中心，負(fù)責(zé)對(duì)一些暫時(shí)流轉(zhuǎn)不了的和已到期但無(wú)法償還借款的林木林地抵押物進(jìn)行收購(gòu)，試行森林資源儲(chǔ)備。

4.3 創(chuàng)新金融機(jī)制，加大金融扶持力度

針對(duì)林業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)、林業(yè)資產(chǎn)變現(xiàn)難、資金回籠慢等特點(diǎn)，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)打破常規(guī)，在考慮金融機(jī)構(gòu)本身利益的同時(shí)，切實(shí)從林農(nóng)角度出發(fā)，建立健全金融機(jī)構(gòu)和林業(yè)合作的機(jī)制，創(chuàng)新適合林農(nóng)特點(diǎn)的信貸產(chǎn)品和金融業(yè)務(wù)，加大小額貸款扶持力度，降低林農(nóng)小額貸款的準(zhǔn)入門(mén)檻，簡(jiǎn)化貸款手續(xù)，擴(kuò)大覆蓋面。政府部門(mén)應(yīng)鼓勵(lì)和支持林農(nóng)林權(quán)流轉(zhuǎn)，將分散在單個(gè)林農(nóng)手中的林權(quán)有效整合，解決貸款抵押不足等問(wèn)題；同時(shí)與扶貧政策對(duì)接，作為扶貧貼息貸款項(xiàng)目，將林權(quán)抵押貸款納入扶貧貼息貸款范圍，積極爭(zhēng)取各種貸款貼息資金，享受扶貧貼息優(yōu)惠政策，降低林農(nóng)貸款成本，營(yíng)造有利于林權(quán)制度改革發(fā)展的投融資環(huán)境。

4.4 大力推進(jìn)林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)

政府應(yīng)出臺(tái)各項(xiàng)優(yōu)惠政策，引導(dǎo)林農(nóng)走專(zhuān)業(yè)合作社道路，提高抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。一方面引導(dǎo)扶持品牌建設(shè)，鼓勵(lì)林農(nóng)專(zhuān)業(yè)合作組織申請(qǐng)注冊(cè)林產(chǎn)品商標(biāo)和地理標(biāo)志，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，切實(shí)增加收入；另一方面要加大市場(chǎng)監(jiān)管力度，嚴(yán)厲打擊假冒偽劣產(chǎn)品，維護(hù)專(zhuān)業(yè)合作組織的經(jīng)濟(jì)利益。同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)采取多種形式，加大財(cái)政資金扶持力度，為林農(nóng)專(zhuān)業(yè)合作社提供多渠道的資金支持和金融服務(wù)，專(zhuān)項(xiàng)扶持林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織組建初期的普及推廣、業(yè)務(wù)培訓(xùn)以及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施配套等方面的建設(shè)。真正讓林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展壯大，起到示范帶頭作用，推進(jìn)集體林權(quán)制度改革。

The Reform of Collective Forest Right System about Taihang Mountain ──Take the Jiyuan City of Henan Province as Example

LI Xiao-chen1,WANG Yong-hong2

（1.Jiyuan City Forestry workstation,Henan Jiyuan 459000,China;2.National Python River Forest Farm of Jiyuan City,Henan Jiyuan 459000,China)

This paper summarized the results and problems of the collective forest right system reform in the Taihang Mountains In Jiyuan City， Henan Province，then some advices were put forward.

Taihang Mountains; Forest right system reform ; advices

F 320.2

B

1003-2630（2014）04-0057-03

2014-10-23

李曉晨（1970年-），女，碩士，高級(jí)工程師，主要從事林業(yè)調(diào)查規(guī)劃和森林生態(tài)與經(jīng)營(yíng)方面的研究。

（責(zé)任編輯：王文彬）