新疆大型灌區(qū)水利管理運(yùn)行機(jī)制研究

趙 健

(新疆維吾爾自治區(qū)水利管理總站，烏魯木齊 830000)

0 前言

灌區(qū)指的是擁有可靠水源以及完整具備引水、輸送、配給、排水溝道這4大渠道系統(tǒng)的灌溉區(qū)域，它是由于人類群居和科技發(fā)展逐步產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物[1]。其狀態(tài)具有半人工的性質(zhì)，包括了水庫、渠道、田地和各種作物，相當(dāng)于一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)。這種生態(tài)系統(tǒng)是通過自然環(huán)境所提供的光能、熱能、土壤、水源，以及人為的選擇，包括作物的種類多樣性和作物的種植比例等等來建設(shè)形成的。它通過人工調(diào)控的手段而形成，有著很強(qiáng)的社會(huì)性質(zhì)，是一種開放式的生態(tài)系統(tǒng)。

新疆作為中國的一部分，是祖國西北部的一塊寶地，擁有將近60處的大型灌區(qū)，其建設(shè)和發(fā)展的前景都十分的廣闊。其中，農(nóng)業(yè)用水是灌區(qū)供水的最重要組成部分，其次是工業(yè)用水、城市用水等等。大型灌區(qū)由于建設(shè)年代稍顯久遠(yuǎn)，多建于20世紀(jì)50—60年代，且新疆地理位置偏僻，所以水利管理運(yùn)行機(jī)制難以有高質(zhì)量的保證，與時(shí)代的接軌也較慢，灌區(qū)的水利工程設(shè)備年久失修，經(jīng)常超負(fù)荷運(yùn)行。

1 新疆的大型灌區(qū)現(xiàn)狀

我國水利行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，控制面積在2萬hm2以上的灌區(qū)為大型灌區(qū)，位處新疆的大型灌區(qū)大致有50多處，其中歸入新疆建設(shè)兵團(tuán)的大型灌區(qū)有21處，其余有30余處。

對(duì)于灌區(qū)的正常運(yùn)作，有2個(gè)組織在進(jìn)行管理和運(yùn)行，①灌區(qū)管理局;②農(nóng)民用水管理協(xié)會(huì)。它們一個(gè)是國家的下屬機(jī)構(gòu)，后者多為少數(shù)民族成立的灌區(qū)管理小組。主要負(fù)責(zé)合理提供農(nóng)業(yè)灌溉用水及對(duì)水費(fèi)的收繳，維護(hù)和管理灌區(qū)的相關(guān)工程建設(shè)，例如對(duì)輸水管道進(jìn)行清淤、維修和養(yǎng)護(hù)，還有進(jìn)一步建設(shè)節(jié)水改造工程，對(duì)灌區(qū)進(jìn)行行政管理和稅收工作。

其中，有4部法律，分別是《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國水污染防治法》，都提到了灌區(qū)的相關(guān)問題，這些組織將按照法律要求實(shí)行監(jiān)督監(jiān)管的行為。

2 大型灌區(qū)現(xiàn)存的問題及原因

2.1 對(duì)接受水資源供給的農(nóng)戶和企業(yè)管理不善

農(nóng)戶們的普遍節(jié)水意識(shí)很淡薄，對(duì)珍貴的水資源的利用率還較低，浪費(fèi)水資源的現(xiàn)象還比較多，這樣積少成多，水資源的枯竭速度一直處在高峰期，無法得到可持續(xù)的良好發(fā)展[2]。大量地打井過度用水，使地下水枯竭，地層下陷。

對(duì)企業(yè)來說，同樣是節(jié)水意識(shí)淡薄，更致命的是企業(yè)在利益的驅(qū)動(dòng)下，排放被污染的水體，對(duì)更多的水資源造成污染，且這種污染是長(zhǎng)久的，需要很長(zhǎng)的時(shí)間才能恢復(fù)過來。

以上種種都說明了灌區(qū)管理缺乏對(duì)接受水資源的農(nóng)戶和企業(yè)進(jìn)行節(jié)水教育，或者是因?yàn)闆]有相關(guān)政策的約束力導(dǎo)致水資源不能高效利用而白白流失。

2.2 對(duì)于灌區(qū)本身的管理不善

具體表現(xiàn)為以下3點(diǎn):

1)灌區(qū)的工程設(shè)備由于修建年限較早，現(xiàn)在已經(jīng)老化，失修嚴(yán)重。這對(duì)于經(jīng)常超負(fù)荷運(yùn)行的水利設(shè)備來說非常不利，對(duì)于防洪抗旱的能力也有所下降，甚至不能維持正常的運(yùn)作，保證水資源的分配和供應(yīng)。

2)對(duì)于水資源的分配不均，有些地方出現(xiàn)干旱，而有些地方則大水漫灌。就是因?yàn)檫^于死板的分配方式和不能靈活地改動(dòng)，致使土地用水的利用率低。

3)還包括了水費(fèi)的征收問題。水費(fèi)的征收不全導(dǎo)致了灌區(qū)的管理經(jīng)費(fèi)緊張，不僅難以繼續(xù)維系管理職工的工資，更困難的是對(duì)新建工程的跟進(jìn)和更新，使得節(jié)水工程遲遲不能展開[3]。

沒有了資金支持，無論是管理還是設(shè)備都不能適應(yīng)現(xiàn)今水利事業(yè)的發(fā)展需求，不科學(xué)的用水方案又導(dǎo)致了水資源的利用率低，而農(nóng)戶和企業(yè)的節(jié)水意識(shí)淡薄又進(jìn)一步加大了對(duì)水資源的浪費(fèi)。而管理灌區(qū)的職工因?yàn)闆]有工資而導(dǎo)致積極性低，最后形成了惡性循環(huán)。

2.3 水價(jià)的管理不善

有些地區(qū)因?yàn)楫?dāng)?shù)氐南M(fèi)水平或政府補(bǔ)貼等原因水價(jià)并沒有達(dá)到成本價(jià)，當(dāng)這個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)有所發(fā)展之后，或者政府對(duì)此地區(qū)的補(bǔ)貼回撤，灌區(qū)就不能收回成本，造成上面所說的各種經(jīng)費(fèi)緊張的問題。而水費(fèi)的定價(jià)由于涉及到各方利益，很難達(dá)成一致，也不容易說服民眾，所以很難得到真正有效的提高。

3 管理的對(duì)策

3.1 主要改革農(nóng)業(yè)用水，其他用水途徑一同改進(jìn)

農(nóng)業(yè)用水仍然是灌區(qū)供水的最重要的部分，但是與此同時(shí)，向城市供水也可以逐漸發(fā)展起來。原因有水價(jià)的提高、農(nóng)業(yè)用水的結(jié)余、工業(yè)用水提高工業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)。

灌區(qū)必須劃分出各個(gè)水資源保護(hù)區(qū)，分別保護(hù)城鎮(zhèn)生活供水、農(nóng)村生活用水，還有地表水、地下水。特別是湖泊和濕地，由于其特殊的生態(tài)調(diào)理作用，更要小心保護(hù)，杜絕污染[4]。

對(duì)已經(jīng)被污染的水資源，要進(jìn)行污水處理，對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)處理污水的能力進(jìn)行評(píng)估并與政府補(bǔ)貼相掛鉤，使企業(yè)單位能積極配合，挽救水資源，不僅在廢水重利用，還有節(jié)約用水方面都有所行動(dòng)。

水資源是有限的，所以要根據(jù)水資源的多少來決定此區(qū)域的發(fā)展方向，不能盲目進(jìn)行耗水量大的工業(yè)生產(chǎn)，或大面積人口遷移等。這些必須使灌區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源條件相匹配。

3.2 對(duì)灌區(qū)的水價(jià)進(jìn)行改革

水價(jià)改革一直都是灌區(qū)管理人員的心頭病，水價(jià)過高導(dǎo)致農(nóng)戶用水不便，水價(jià)過低又造成水的浪費(fèi)，灌區(qū)的自收自支難以為計(jì)[5]。所以水價(jià)制定不僅要根據(jù)水資源成本、工程成本和環(huán)境水價(jià)來判斷和界定，還要深切體會(huì)到農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)能力，此區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素，才能構(gòu)成完整的水的價(jià)格。除此以外，還要實(shí)行階梯水價(jià)制度，充分利用水價(jià)杠桿，促進(jìn)節(jié)約用水。對(duì)于節(jié)省下的水，可以通過水權(quán)轉(zhuǎn)換，再來投資水利工程建設(shè)，從而形成良性循環(huán)。

現(xiàn)在推薦使用“國家管理水價(jià)+群眾管理的末級(jí)渠系水價(jià)的終端水價(jià)”制度，供水價(jià)格由骨干水利工程和末級(jí)水利工程的供水價(jià)格決定，杜絕搭車收費(fèi)及各種亂收費(fèi)現(xiàn)象，實(shí)行從水源到農(nóng)戶的最終水價(jià)結(jié)算制度。在農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，將統(tǒng)一向農(nóng)戶收取水費(fèi)，然后按水價(jià)構(gòu)成，向水管單位交納骨干工程的供配水費(fèi)[6]。

在收取水費(fèi)的基礎(chǔ)上，對(duì)末級(jí)水價(jià)做出核算。這需要首先對(duì)末級(jí)水利工程的資產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核資，然后通過典型灌區(qū)或局部工程的調(diào)查核算，以統(tǒng)計(jì)全灌區(qū)的末級(jí)水價(jià)。之后整理成報(bào)告形式上報(bào)給價(jià)格主管部門審批，報(bào)告中必須載明末級(jí)水價(jià)的部分，以便于今后的執(zhí)行。

3.3 對(duì)灌區(qū)進(jìn)行節(jié)水管理

在節(jié)水工程中，農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水是最容易節(jié)省且節(jié)省最多的工程，一些措施可以很有效的節(jié)約水資源，比如對(duì)灌區(qū)的輸水渠道進(jìn)行防滲襯砌，對(duì)于一般的農(nóng)用毛渠要制造低壓管道或折U型混凝土襯砌才能輸水。

在田間，最好可以開展噴灌、滴灌、水平畦灌、覆膜灌等不同的節(jié)水灌溉的方式，還可以通過調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，來達(dá)到縮小種植面積，提高水利用率的結(jié)果。通過這種方法可以有效提高水渠的輸水和灌溉能力的利用系數(shù)提高到0.45以上。

節(jié)水工程也是一項(xiàng)非常復(fù)雜的管理，渠道有很多，方法也有很多。其中包括了加強(qiáng)供水的統(tǒng)一管理和科學(xué)調(diào)度，優(yōu)化配置水資源，制訂合理的灌溉用水計(jì)劃，實(shí)行灌溉用水的總量控制和定額管理制度等等。

在春灌時(shí)，提高灌溉進(jìn)度和灌水質(zhì)量，大力推廣應(yīng)用各種實(shí)用的節(jié)水灌溉技術(shù)，杜絕大水漫灌和浪費(fèi)用水的現(xiàn)象。

對(duì)節(jié)約用水且利用率高的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)貼或嘉獎(jiǎng)，鼓勵(lì)大家合理用水，對(duì)嚴(yán)重浪費(fèi)水資源的農(nóng)戶進(jìn)行批評(píng)教育。對(duì)于水庫的管理一定要科學(xué)，否則它就不能在洪水或干旱期間發(fā)揮它應(yīng)有的作用。

3.4 有效提高職工的管理素質(zhì)和個(gè)人素質(zhì)

再完善的設(shè)施和先進(jìn)的技術(shù)都需要有技術(shù)人員進(jìn)行操縱和管理。除了管理人員的自我學(xué)習(xí)和提升，事業(yè)單位對(duì)他們的培訓(xùn)也是很重要的部分，更是最有效的方式。

灌區(qū)的管理人員需要適應(yīng)現(xiàn)代化的水利管理，跟緊時(shí)代的潮流，需要做到以下3個(gè)方面:

1)兼顧實(shí)用和創(chuàng)新，又要對(duì)崗位的職責(zé)進(jìn)行培訓(xùn)，又要有針對(duì)高新技術(shù)的培訓(xùn)。

2)培養(yǎng)全方位綜合型人才，包括經(jīng)營管理、科技開發(fā)和信息化建設(shè)等等。

3)改善管理人員的就業(yè)環(huán)境，增加他們的就業(yè)欲望和創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

3.5 加強(qiáng)水利管理信息化建設(shè)

水利工程的現(xiàn)代化不僅包括了水利基礎(chǔ)設(shè)施等硬件的現(xiàn)代化，還包括了水利管理和治水思路等軟件的現(xiàn)代化。所以，水利管理的信息化是進(jìn)入現(xiàn)代化的必不可少的部分。

加強(qiáng)信息化的管理，比如對(duì)防洪抗旱、水資源配置、運(yùn)行調(diào)度的信息化管理，能提高管理的決策水平和經(jīng)營水平。信息化的技術(shù)包括了計(jì)算機(jī)智能技術(shù)、自動(dòng)控制技術(shù)、信息技術(shù)、系統(tǒng)工程技術(shù)、地理信息系統(tǒng)等等。

信息化的調(diào)度系統(tǒng)包括了采集、處理、決策、反饋和監(jiān)控，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)水資源的合理配置，以及灌溉系統(tǒng)的優(yōu)化調(diào)度。通過灌區(qū)管理信息化系統(tǒng)的建成應(yīng)用，可以解決灌區(qū)管理人員短缺的困難，減少用水調(diào)度管理的隨意性，減少水事糾紛，增加水量使用的公正性，控制的有效性，配水的均勻性，收費(fèi)的透明性，使灌區(qū)整體效益得到提高，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用和灌區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

4 結(jié)語

位于新疆的大型灌區(qū)是西北地區(qū)供水的主力軍，龐大的水利工程是作物節(jié)水、增產(chǎn)、增收的物質(zhì)基礎(chǔ)，只有完善用水和設(shè)備運(yùn)行管理，才能保證工程效益的有效發(fā)揮。而由于建設(shè)年代久遠(yuǎn)、管理不善、資金緊張、以及水資源短缺、民眾節(jié)水意識(shí)淡薄等眾多原因?qū)е碌墓鄥^(qū)的水利工程難以為繼，需要各方面的努力和協(xié)調(diào)。

1)政府需要加大對(duì)水利工程的補(bǔ)貼和資金支持，這樣灌區(qū)就可以進(jìn)行現(xiàn)代化節(jié)水工程設(shè)施的更新、改造、配套和維護(hù)，在技術(shù)上節(jié)約用水，提高水資源利用率。

2)灌區(qū)管理者必須做出突破性的改革，按照規(guī)定提取折舊和維修費(fèi)，專項(xiàng)用于節(jié)水設(shè)備，建立起以水養(yǎng)水，自我發(fā)展的良性運(yùn)行機(jī)制。完成好管理水利工程的任務(wù)，堅(jiān)持為人民服務(wù)，提升自己，與時(shí)代接軌。

3)提高大眾對(duì)節(jié)水意識(shí)的培養(yǎng)，提高企業(yè)對(duì)污水的處理力度和處理后再排放的意識(shí)。

4)要明確各級(jí)的職責(zé)范圍，一定要責(zé)任到人，簽訂有法律效力的責(zé)任書，與農(nóng)戶簽訂承包合同等等，明確供給雙方的權(quán)利和義務(wù)。

5)水費(fèi)的定價(jià)問題，即根據(jù)具體情況、按照“補(bǔ)償成本、合理盈利”的原則，合理制定水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行定額管理、計(jì)量收費(fèi)，并使用超出定額用水累計(jì)加價(jià)等一系列措施來達(dá)到節(jié)水的目的。

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