承德市水權(quán)交易體系建設(shè)初步構(gòu)想

□于利鵬 劉玉銘

隨著承德市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)和極端氣候變化影響加劇，水災(zāi)害頻發(fā)、水資源短缺、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)惡化等問題日益凸顯，水資源的戰(zhàn)略地位愈加顯著。在城市的發(fā)展過程中，水成為承德市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的制約因素，如何管好水、用好水成為承德市的重要課題。為解決自身發(fā)展的需要及區(qū)域上下游間復(fù)雜的水問題，不僅要靠堅實的水利工程基礎(chǔ)、先進(jìn)的科技支撐，更要全面貫徹落實新《水法》明確的水資源有償使用制度。水權(quán)制度是水資源有償使用制度的前提和基礎(chǔ)。因此，我們必須深化水權(quán)水市場改革，探索開展河湖水域的確權(quán)登記，強(qiáng)化區(qū)域用水總量控制和上下游河流水量分配，規(guī)范取水許可，推行水權(quán)交易，積極培育水市場，形成人水和諧、科學(xué)發(fā)展的現(xiàn)代水利發(fā)展新格局。

1.水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀

承德市多年平均水資源總量37.6億m3，人均1000m3，屬于重度缺水型城市。全市蓄水工程總庫容4.1億m3。由于受淤積影響，全市水利工程實際蓄水僅1.1億m3，地表水控制率為3%。由于區(qū)域內(nèi)缺少骨干蓄水工程，已無法滿足和調(diào)節(jié)未來發(fā)展用水，災(zāi)害年經(jīng)常出現(xiàn)河湖干涸，無水可調(diào)的現(xiàn)象。據(jù)預(yù)測，未來10年內(nèi)承德市社會用水總量將呈遞增趨勢，預(yù)計2015年需水總量將達(dá)到11.6億~13.1億 m3，2020年將達(dá)到13.1億~14.8億m3。遇中等干旱年（75%）時，全市2015年、2020年將分別缺水1.37億m3、1.45億m3；遇到特別干旱年和連續(xù)枯水年時，2015年、2020年將分別缺水 2.53億 m3、2.83億 m3。

多年來，承德市在自身水資源嚴(yán)重短缺的情況下，為保障京津唐地區(qū)的飲水安全和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了重要支撐作用。據(jù)統(tǒng)計，密云水庫1960～2000年41年間共向北京市供水330億m3，平均每年8.05億m3，占北京全社會用水總量40億m3的20.1%，其中承德市提供194.75億m3，平均每年向密云水庫提供水量4.75億m3，占密云水庫多年平均入庫量12億m3的39.5%。從1983年引灤入津通水后，1980～2000年21年間承德市匯入潘家口水庫地表徑流 360.6億 m3，平均每年 17.17億 m3，占潘家口水庫多年平均入庫水量的81.8%。匯入大黑汀水庫52.9億m3，平均每年2.52億m3，興隆縣部分區(qū)域多年平均匯入于橋水庫2.43億m3，占該庫多年平均入庫量的72.9%。累計起來承德市21年間向潘家口、大黑汀、于橋水庫提供地表徑流464.52億m3，平均每年22.12 億 m3。

2.水權(quán)建設(shè)的必要性

2.1 實施水權(quán)交易，是建設(shè)節(jié)水型社會的基本要求

水資源短缺已成為制約承德市以及下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素。建設(shè)節(jié)水型城市是承德市經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的根本出路。而節(jié)水型社會的根本是要通過完善的水資源管制制度，形成推進(jìn)全社會自覺節(jié)水的機(jī)制，建立起自律式發(fā)展的節(jié)水模式，促使各級政府和不同行業(yè)主動調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，使水資源利用效率與利益得到提高，生態(tài)環(huán)境得到改善，可持續(xù)發(fā)展能力得到增強(qiáng)。建立以市場機(jī)制為主導(dǎo)的水權(quán)交易體系，是節(jié)水型社會建設(shè)的基本要求。

2.2 實施水權(quán)交易，是處理上下游水事問題的客觀需要

目前，承德市河流水資源的分配缺乏多方認(rèn)可的理論基礎(chǔ)和相應(yīng)制度，流域用水的整體性遭到破壞，縣區(qū)之間、上下游省市之間用水存在諸多矛盾，造成了水資源巨大浪費與嚴(yán)重短缺并存的局面。如果這種狀況持續(xù)下去，將會對整個流域未來的用水秩序帶來災(zāi)難性的影響。在水資源日益短缺的海河流域，上下游各城市對水資源的需求日趨強(qiáng)烈，建立體現(xiàn)流域統(tǒng)一性的水權(quán)制度已到了刻不容緩的地步。

2.3 實施水權(quán)交易，是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑

一般而言，上游地區(qū)比下游地區(qū)有更為豐富的水資源和生態(tài)資源，同時也承擔(dān)了更多的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。目前，由于生態(tài)環(huán)境效益無法直接體現(xiàn)為市場價值，導(dǎo)致了下游地區(qū)對上游地區(qū)的補(bǔ)償和支持力度不足，也造成了區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的極度不協(xié)調(diào)，這勢必會打擊上游地區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。水資源使用權(quán)作為一種可以物化的權(quán)利，能夠通過水權(quán)交易體現(xiàn)其市場價值。因此，通過下游地區(qū)對水資源使用權(quán)的有償支付，可以間接實現(xiàn)下游地區(qū)對上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支持，進(jìn)而實現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.水權(quán)建設(shè)初步構(gòu)想

3.1 總體目標(biāo)

水權(quán)制度的建設(shè)是一個漸進(jìn)的過程，“完美”的初始水權(quán)分配是無法實現(xiàn)的。鑒于我省已開始實施最嚴(yán)格水資源管理制度，市、縣兩級都確定了2015年、2020年、2030年用水總量、用水效率、水功能區(qū)限制納污控制指標(biāo)，并明確各級政府和相關(guān)部門的職責(zé)，承德市水權(quán)交易建設(shè)可以分為兩個階段。

第一階段實施年限為2014～2015年。初步建立承德市水權(quán)交易建設(shè)體系；完成承德市各縣區(qū)不同行業(yè)初始水權(quán)的分配工作；初步建立有利于促進(jìn)水資源高效利用的階梯水價機(jī)制；基本建立承德市水權(quán)交易建設(shè)的監(jiān)督管理體系。

第二階段實施年限為2015年后，全面建立起以水權(quán)交易為核心的用水管理制度體系，建立起完善的水權(quán)分配制度和規(guī)范的水權(quán)交易市場。全社會形成自覺節(jié)水機(jī)制，水資源利用自主地由效率和效益低的部門向效率和效益高的部門轉(zhuǎn)移。

3.2 基本原則

一是優(yōu)化配置和可持續(xù)利用的原則。加強(qiáng)水資源管理、建立健全水權(quán)制度，必須按照總量控制和行業(yè)用水定額雙控制的要求配置水資源，堅持水資源的可持續(xù)利用，同時考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和流域生態(tài)對水資源的潛在要求。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，及時調(diào)整行業(yè)用水定額，促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置。以水資源承載力和水環(huán)境承載力作為水權(quán)配置的約束條件，利用市場機(jī)制促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置和高效利用。

二是責(zé)權(quán)明確和統(tǒng)一監(jiān)管的原則。建立健全水權(quán)制度，必須清晰界定縣、區(qū)水行政主管部門以及水管單位的權(quán)力和責(zé)任，明確用水戶的權(quán)利和義務(wù)，堅持水資源統(tǒng)一管理、監(jiān)督原則。實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合，分配給各縣（區(qū)）的水資源量可由縣（區(qū)）水行政主管部門配置管理。

三是政府調(diào)控與市場機(jī)制相結(jié)合的原則。為了確保政府對水市場的調(diào)控作用，防止市場失控，縣、區(qū)水務(wù)部門要配合物價部門加強(qiáng)對水市場的監(jiān)管。同時，又要充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，提高水資源的配置利用效率。

四是公平與效率的原則。建立健全水權(quán)制度，公平和效率既是出發(fā)點，也是歸屬。在水權(quán)配置過程中，既要充分考慮不同條件下人民群眾生存和發(fā)展的平等用水權(quán)，又要充分考慮經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境的用水需求。合理確定行業(yè)用水定額、確定用水優(yōu)先次序、確定緊急狀態(tài)下的用水保障措施和保障次序。強(qiáng)化全社會水的商品意識，堅持水資源有償使用和效率優(yōu)先原則，通過流轉(zhuǎn)，優(yōu)化配置水資源，提高水資源效率。

3.3 建設(shè)思路

一是明晰水權(quán)，界定水資源使用權(quán)的權(quán)利主體和權(quán)利邊界，水量的技術(shù)邊界和法律邊界。二是建立水權(quán)分配制度，規(guī)定共享有限水資源的基礎(chǔ)條件，保護(hù)其他用水戶的權(quán)利和水系的價值。根據(jù)水權(quán)分配原則，明確分配范圍、分配對象和分配形式。三是促進(jìn)水市場交易，利用政府宏觀調(diào)控功能，不時對有限的水資源進(jìn)行重新分配，確保市場供求機(jī)制、價格機(jī)制和競爭機(jī)制發(fā)揮作用。通過水權(quán)水市場交易，促成社會以較低的成本實現(xiàn)水資源的高效利用。四是要加強(qiáng)政府和社會對水權(quán)交易的監(jiān)督，規(guī)范水權(quán)交易行為，降低交易成本，保護(hù)第三方利益和公共利益。政府部門做好信息公開工作，保證水權(quán)交易有序、健康進(jìn)行。

4.目前迫切需要解決的問題

4.1 研究流域上下游之間水資源管理機(jī)制

有效協(xié)調(diào)4?。ㄖ陛犑校﹨^(qū)域發(fā)展中的水資源開發(fā)、利用、保護(hù)及涉水生態(tài)補(bǔ)償問題，重點解決灤河（冀津引水之爭）、潮河（京冀用水之爭）等用水矛盾，理順承德市與周邊地區(qū)的水事關(guān)系，為承德市水權(quán)交易建設(shè)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

4.2 開展水價結(jié)構(gòu)研究

資源的價格應(yīng)在政府的宏觀調(diào)控下通過市場機(jī)制形成，水資源價格是運用市場機(jī)制配置水資源的前提條件和基礎(chǔ)。逐步提高商品水的水價，建立合理的水價形成機(jī)制，使其價格充分體現(xiàn)其價值。在水價的構(gòu)成上，必須充分考慮資源水價、工程水價和環(huán)境水價3個部分。

4.3 研究承德市水權(quán)分配制度

摸清承德市現(xiàn)狀中影響初始水權(quán)分配的難點，密切跟蹤和分析承德經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和水資源形勢，制定合理的初始水權(quán)分配的原則、程序、體制、機(jī)制等。

4.4 做好各項基礎(chǔ)工作

基礎(chǔ)資料的完備是水權(quán)分配合理的保障。首先應(yīng)做好調(diào)查評價水資源工作，摸清流域和各行政區(qū)域的水資源量。其次是制定行業(yè)用水定額，并根據(jù)不同行業(yè)用水定額，科學(xué)確定各用水單位取水量。同時，逐步實現(xiàn)對所有用水單位全部實現(xiàn)計量設(shè)施安裝工作，以保障水權(quán)交易工作的順利進(jìn)行。