改革視角下的檢察官管理

黃德勝

（湖北省十堰市竹山縣人民檢察院，湖北十堰442200）

改革視角下的檢察官管理

黃德勝

（湖北省十堰市竹山縣人民檢察院，湖北十堰442200）

檢察官擔(dān)負(fù)著維護(hù)憲法、法律統(tǒng)一正確實(shí)施的重要職責(zé)，其特定的職權(quán)內(nèi)容決定了檢察官職業(yè)的特殊性，從而決定了對檢察官的管理必須符合檢察權(quán)運(yùn)行規(guī)律和檢察官職業(yè)特點(diǎn)。通過建立和完善檢察官責(zé)任、錯(cuò)案追究、監(jiān)督管理等制度機(jī)制，不斷增強(qiáng)檢察官的獨(dú)立性，使檢察官成為權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一體；通過對檢察官的任用、考核與激勵(lì)，不斷提高其工作能力與水平，推進(jìn)檢察官職業(yè)化建設(shè)。

檢察官管理；職業(yè)化；責(zé)任

0 引言

隨著國家司法體制改革的不斷深入，以及民眾對公平正義和權(quán)益保障期待的不斷增強(qiáng)，對檢察官的管理提出了更高的要求。而現(xiàn)行的檢察官管理方式既不符合我國憲法法律對檢察官的定位，也不適應(yīng)改革發(fā)展的需要。2013年，中央《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》將司法人員分類管理作為司法體制改革試點(diǎn)的重要內(nèi)容，這為我們合理配置檢察機(jī)關(guān)的人力資源，建設(shè)一支專業(yè)化、職業(yè)化、精英化的檢察官隊(duì)伍指明了方向。

1 檢察官管理的基礎(chǔ)在于實(shí)行檢察官專門管理

1.1檢察官的內(nèi)涵要求必須對檢察官實(shí)行專門管理

2013年3月1日，中組部、最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見〉的通知》（下稱《分類管理改革意見》）明確將檢察院工作人員劃分為檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員。檢察官是指具有檢察官任職資格，并通過法定程序任命，從事檢察業(yè)務(wù)工作，符合《檢察官法》規(guī)定的檢察人員，包括各級人民檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會(huì)委員、檢察員和助理檢察員。其基本職責(zé)是依法進(jìn)行法律監(jiān)督工作，代表國家進(jìn)行公訴，對法律規(guī)定由人民檢察院直接受理的犯罪案件進(jìn)行偵查，以及法律規(guī)定的其他職責(zé)?！斗诸惞芾砀母镆庖姟芬?guī)定檢察官實(shí)行單獨(dú)的職務(wù)序列，檢察官職務(wù)序列設(shè)置和職數(shù)比例按照檢察官職務(wù)序列設(shè)置等規(guī)定執(zhí)行，將檢察官法律職務(wù)同行政級別剝離，這就要求對檢察官的管理應(yīng)該區(qū)別于對其他檢察工作人員的管理。

1.2檢察官的職業(yè)特性要求必須對檢察官實(shí)行專門管理

檢察權(quán)包括公訴權(quán)、偵查權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)、職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)等各項(xiàng)權(quán)能，這些權(quán)能無疑都具有很強(qiáng)的專業(yè)屬性。檢察官作為行使檢察權(quán)的主體，其辦理案件要經(jīng)歷“獲得案件事實(shí)→擇取法律規(guī)范→解釋法律規(guī)范→對法律規(guī)范與案件事實(shí)的價(jià)值和邏輯關(guān)系進(jìn)行內(nèi)心確信→形成決斷［1］”的思維過程，客觀上要求檢察官必須以直接性和親歷性為基礎(chǔ)作出獨(dú)立判斷和決定。因此，檢察官的地位、作用、責(zé)任的特殊重要性決定了只有高素質(zhì)的人才能作為檢察官?？傮w來講，檢察官必須具備以下幾個(gè)方面的素質(zhì)：其一，渾厚的法學(xué)理論修養(yǎng)；其二，嫻熟的法律專業(yè)知識與駕馭檢察業(yè)務(wù)的能力和技巧；其三，特定的思維方式；其四，高超的司法技能［2］。檢察官的這種職業(yè)特質(zhì)要求檢察官管理必須向職業(yè)化、專業(yè)化方向發(fā)展。

1.3現(xiàn)行檢察人員的管理方式不適應(yīng)司法體制改革的需要

《檢察官法》雖然確定了檢察官的不同等級，但這些職務(wù)、等級以及檢察官的權(quán)責(zé)與現(xiàn)實(shí)中檢察官的工作權(quán)限、政治經(jīng)濟(jì)等待遇并不完全掛鉤，而且對檢察官的管理與行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員沒有實(shí)質(zhì)性區(qū)別，沒有真正實(shí)現(xiàn)檢察官與其他人員的科學(xué)分類管理［3］。正是套用行政機(jī)關(guān)職務(wù)層次管理模式，使得檢察官職務(wù)序列演變?yōu)樾姓毤壭蛄?，檢察官職務(wù)的司法屬性日益淡化，對檢察官來說，真正對切身利益起作用的還是行政職級，不論其從事檢察業(yè)務(wù)還是從事行政事務(wù)，抑或從事專門技術(shù)工作，統(tǒng)統(tǒng)擠在按行政職級享受政治經(jīng)濟(jì)等待遇這一條道路上。這種忽視檢察權(quán)的獨(dú)特屬性以及檢察職位的差別的管理，使得檢察官在現(xiàn)實(shí)工作中，注意力偏離了履行檢察官職責(zé)這個(gè)本位目標(biāo)，將全部精力用在行政職級的晉升，“案本位”必然成了“官本位”，帶來的后果只能是檢察官光榮身份的自我否定和獨(dú)立品格的喪失。這不僅僅是形式上歸屬感的缺失，更嚴(yán)重的是，在法律實(shí)踐中檢察官往往因?yàn)樾姓毤壍南拗疲k案時(shí)難以獨(dú)立行使檢察權(quán)。因此，從推動(dòng)檢察工作的健康發(fā)展的角度來說，對檢察官的管理必須更契合檢察官的職業(yè)特點(diǎn)，使檢察官與其崗位職責(zé)形成緊密聯(lián)系的依附關(guān)系，從而建立起檢察官對其職業(yè)的歸屬感和榮譽(yù)感。

2 實(shí)行檢查官管理的根本任務(wù)

檢察官是依法行使國家檢察權(quán)的司法職業(yè)者，擔(dān)負(fù)著維護(hù)國家法制統(tǒng)一的重要職責(zé)，特定的職權(quán)內(nèi)容決定了檢察官職業(yè)的特殊性，而其職業(yè)的特殊性決定了檢察官管理的特殊性［4］。因此，對檢察官的管理要以實(shí)現(xiàn)檢察官職業(yè)化為方向，增強(qiáng)其獨(dú)立性，即在增加檢察官依法獨(dú)立開展訴訟行為的權(quán)利的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)其承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任。如何增強(qiáng)檢察官的獨(dú)立性，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，是在實(shí)行檢察官管理時(shí)要重點(diǎn)解決的問題之一。

2.1完善檢察官責(zé)任制

檢察官責(zé)任制是根據(jù)職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)逮捕、審查起訴和訴訟監(jiān)督等工作的性質(zhì)、特點(diǎn)和一般規(guī)律進(jìn)行了權(quán)責(zé)劃分，將決定批捕、決定起訴、適用簡易程序等權(quán)限交由主訴（辦）檢察官獨(dú)立行使，主訴（辦）檢察官必須對其決定事項(xiàng)終身負(fù)責(zé)。檢察官責(zé)任制的目的在于解決集體決策變成集體無責(zé)任的現(xiàn)象，變集體決策為檢察官個(gè)人負(fù)責(zé)，增強(qiáng)檢察官的辦案獨(dú)立性。檢察官責(zé)任制對增強(qiáng)檢察官的工作責(zé)任心和發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，起到了積極推動(dòng)作用，不僅有利于提高辦案效率和質(zhì)量，提升檢察官自身執(zhí)法水平，同時(shí)通過進(jìn)一步規(guī)范權(quán)力范圍和運(yùn)作方式，明確權(quán)力和責(zé)任，增強(qiáng)檢察官責(zé)任感和榮譽(yù)感，使檢察官的作用和地位得到更好的發(fā)揮。

2.2加強(qiáng)錯(cuò)案追究力度

在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部制約機(jī)制中，縱向領(lǐng)域最關(guān)鍵的是嚴(yán)格錯(cuò)案責(zé)任追究。為此，首先應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)定錯(cuò)案的標(biāo)準(zhǔn)。錯(cuò)案是檢察官在辦案過程中，由于故意或過失，致使公民、法人或其他組織受到錯(cuò)誤法律追究，合法權(quán)益受到侵害，依法應(yīng)當(dāng)予以糾正的案件。其次，對錯(cuò)案必須堅(jiān)持責(zé)任自負(fù)原則。負(fù)責(zé)各類檢察業(yè)務(wù)的檢察官對所認(rèn)定的案件事實(shí)和作出的決定負(fù)責(zé)，例如承擔(dān)審查起訴職責(zé)的檢察官對偵查機(jī)關(guān)移送的案件負(fù)有審查責(zé)任，并對案件的審查意見和決定負(fù)責(zé)。再次，應(yīng)當(dāng)做到有錯(cuò)必究。出現(xiàn)錯(cuò)案時(shí)，對檢察官在辦案中的違法違紀(jì)行為，依照規(guī)定給予必要的紀(jì)律處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任［5］。

2.3建立監(jiān)督管理機(jī)制

首先明確檢察長、檢委會(huì)對檢察官的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和監(jiān)督關(guān)系。如檢察長在主持、組織全院政務(wù)工作和案件流程管理工作的同時(shí)，對從事職務(wù)犯罪偵查、審查起訴、訴訟監(jiān)督等工作的檢察官的執(zhí)法行為進(jìn)行嚴(yán)格的行政管理；對檢察官在辦案程序、定性、處理等有爭議的重大問題，則由檢委會(huì)討論決定。其次在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)管上建章立制，進(jìn)一步明確違法辦案等專項(xiàng)制度，形成規(guī)范有序的運(yùn)行機(jī)制。再次除了紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督外，把輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督納入監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，通過加大檢務(wù)公開力度、全面推進(jìn)辦案工作全程錄音錄像、辦案信息上網(wǎng)等方式，提升民眾對檢察官執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督力度。最后加強(qiáng)內(nèi)部的相互制約。檢察官責(zé)任制要求檢察官必須注意對其他檢察權(quán)能的監(jiān)督制約，如承擔(dān)審查起訴工作的檢察官對移送的職務(wù)犯罪案件依然要承擔(dān)監(jiān)督審查的職責(zé)。

3 實(shí)行檢察官管理的基本方法

3.1檢察官的任用和培養(yǎng)

一是檢察官的選任。從檢察官的權(quán)力和責(zé)任以及檢察官的職業(yè)素養(yǎng)角度來看，主訴（辦）檢察官必須具有豐富的工作經(jīng)驗(yàn)、突出的的業(yè)務(wù)能力和精深的專業(yè)知識，但大多數(shù)經(jīng)驗(yàn)豐富、能力突出、專業(yè)精深的檢察官已處于行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，行政管理事務(wù)分散他們履行檢察職責(zé)的精力，只有讓他們回到應(yīng)有的位置上，才能更好的保障司法公信力和檢察權(quán)威性。要做到這一點(diǎn)，必須實(shí)現(xiàn)檢察官的管理與行政級別的脫鉤，合理設(shè)定單獨(dú)的檢察官職務(wù)序列和工資序列，以檢察官等級作為確定檢察官待遇的基本依據(jù)。檢察官等級則主要按照所處的崗位評定，各個(gè)檢察官崗位設(shè)置一定的等級幅度，同崗位的等級晉升主要依據(jù)檢察官的職業(yè)操守、專業(yè)水平、檢察工作資歷和貢獻(xiàn)等，建立起檢察官對崗位工作的歸屬感，進(jìn)而形成檢察官對自身職業(yè)的榮譽(yù)感。二是檢察官后續(xù)力量的培養(yǎng)?！稒z察官法》規(guī)定，擔(dān)任檢察官必須具有良好的政治素養(yǎng)和品行、法律專業(yè)知識，更重要的是要從事一定年限的法律工作。因此，在錄用檢察官時(shí)，除了重視學(xué)歷、法律專業(yè)知識外，更要注重對具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的法律人才的接納和吸收，如可以吸納優(yōu)秀律師和具有法律職業(yè)資格的法律工作者等系統(tǒng)外的法律人才進(jìn)入檢察官隊(duì)伍。

3.2檢察官的考核和評價(jià)

對檢察官的考核，根據(jù)不同業(yè)務(wù)特點(diǎn)制定相對獨(dú)立的檢察官評價(jià)體系，將考評重點(diǎn)放在其業(yè)務(wù)能力、工作質(zhì)量上，減少其他行政性評比、考核，保證任職評價(jià)的客觀公正性［6］。為檢察官的選任、升職以及各項(xiàng)待遇提供參考。一是建立檢察工作考評標(biāo)準(zhǔn)。對檢察官的考核主要從檢察業(yè)務(wù)特點(diǎn)出發(fā)，依據(jù)不同職位的類別確立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，如職務(wù)犯罪偵查工作(偵查和預(yù)防)考核標(biāo)準(zhǔn)、公訴工作考核標(biāo)準(zhǔn)和訴訟監(jiān)督工作考核標(biāo)準(zhǔn)等。二是健全考評機(jī)構(gòu)。設(shè)立考評領(lǐng)導(dǎo)小組作為專門的機(jī)構(gòu)對檢察官的工作信息收集、管理，以確?？荚u機(jī)制真正發(fā)揮作用。三是合理制定考評指標(biāo)。建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，對不捕、不訴、改變強(qiáng)制措施等重要執(zhí)法環(huán)節(jié)進(jìn)行特別設(shè)定，以保障考核內(nèi)容的全面和準(zhǔn)確。四是嚴(yán)格執(zhí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，明確獎(jiǎng)勵(lì)條件及標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)考評結(jié)果的權(quán)威性。

3.3檢察官激勵(lì)和懲戒

一是遴選機(jī)制的建立為檢察官職業(yè)化發(fā)展提供了方向。在省一級設(shè)立檢察官遴選委員會(huì)是此次司法改革試點(diǎn)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，即從專業(yè)角度提出檢察官人選，實(shí)行檢察官逐級遴選。上級檢察院的檢察官職位出現(xiàn)空缺時(shí)，可從下級檢察院的優(yōu)秀檢察官中選拔；下級檢察院的檢察長、副檢察長由上級檢察院選派，或從本院的優(yōu)秀檢察官中提拔產(chǎn)生；上級檢察院新錄用的檢察官，逐步實(shí)行先到基層檢察院工作，根據(jù)其自身素質(zhì)和工作業(yè)績，再選拔到上級人民檢察院，以使檢察官具有足夠的經(jīng)驗(yàn)積累。遴選機(jī)制為檢察官增強(qiáng)了任職保障，促進(jìn)了檢察官錄用、選拔的科學(xué)性與公正性，不僅有利于優(yōu)秀檢察官脫穎而出，也有利于激發(fā)檢察官的進(jìn)取精神，促使其不斷通過自身努力和實(shí)踐鍛煉提高職業(yè)能力，在檢察崗位上更好的作用。二是懲戒內(nèi)律機(jī)制的建立。為維護(hù)檢察崗位的純潔，維護(hù)檢察官的權(quán)威，需要懲戒機(jī)制的有效運(yùn)行。堅(jiān)持有錯(cuò)離崗，即檢察官只要犯有影響當(dāng)事人合法權(quán)益或者損害檢察機(jī)關(guān)形象的錯(cuò)誤，就應(yīng)當(dāng)離開崗位，檢察官崗位不能成為改正錯(cuò)誤或是以觀后效的平臺。檢察官犯錯(cuò)，一般具有無意過失和有意作為兩種情況。無意過失說明其思想水平、專業(yè)素質(zhì)和實(shí)際能力有欠缺，應(yīng)離崗學(xué)習(xí)培訓(xùn)，經(jīng)考核適任后，再重新上崗。而有意作為則屬于思想品質(zhì)、思想道德和思想作風(fēng)的問題，讓其“帶病上崗”，很可能成為腐敗隱患，對此應(yīng)嚴(yán)格依法處理。

對檢察官管理的探索不是一蹴而就的，在司法體制深入改革的情況下，檢察官管理還面臨著與檢察業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)改革的銜接、法律政策的穩(wěn)定性、與地方黨政機(jī)關(guān)的關(guān)系、配套制度的建立等諸多問題，如何更好加強(qiáng)檢察官管理還需要我們在實(shí)踐中不斷探索。

［1］孫力，曲力慧.從主訴檢察官到檢察官——對檢察人員分類改革的思考［J］.國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（2）：77.

［2］張可潔.檢察官管理體制改革的理論與實(shí)踐［J］.國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（2）：46.

［3］徐建，賀英.傳承與創(chuàng)新發(fā)展視野下的我國檢察權(quán)及其管理體制［J］.上海法學(xué)研究，2009（1）：63.

［4］翦改言.改革完善檢察官管理體制［N］.法制日報(bào)，2004-12-23.

［5］吳志宏.完善規(guī)范檢察官管理體制的途徑［J］.檢察實(shí)踐，2003（2）：17.

［6］王瑋.我國檢察官管理制度改革的若干思考［J］.金卡工程·經(jīng)濟(jì)與法，2010（10）：70.

Managementof Prosecutors from Reform Perspective

Huang Desheng
（People’s Procuratorate of Zhushan County,Shiyan 442200,China）

Prosecutors undertake the important responsibilities ofupholding uniform and correct imple?mentation of the constitution and law.The professional characteristic ofprosecutors is determined by its specific function and power contents,so thatmanagementof prosecutorsmustbe in conformitywith the operating law ofprocuratorialpowerand professionalcharacteristic.Theprosecutorswillbecome theuni?ty of power and responsibility through establishment and improvementmechanisms such as prosecutor responsibility system,misjudged case investigation system and supervision andmanagement system to continuously enhance the independence of prosecutors.Through appointment,appraisementand incen?tiveofprosecutors,theirworkingabilitywillbe improved and the professionalizationwillbe promoted.

managementofprosecutor;professionalization;responsibility

10.3969/j.issn.1008-5483.2014.03.017

D926.3

A

1008-5483（2014）03-0077-04

2014-09-06

黃德勝（1972-），男，湖北房縣人，碩士，從事民商法方面的研究。