2013年湖南干旱反思——論水資源合理配置的必要性

裴來瓊 何大華

（1.長江工程監(jiān)理咨詢有限公司（湖北）武漢市 430010；2.湖南省水利廳 長沙市 410007）

2013年6月下旬至8月中旬，湖南省出現(xiàn)了持續(xù)晴熱高溫少雨天氣，降雨嚴(yán)重偏少，為建國以來同期雨量最少年份，四水部分一級(jí)或二級(jí)支流出現(xiàn)斷流或創(chuàng)歷史新低水位。在省委省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，全省上下奮力抗災(zāi)，奪取了抗旱工作的重大勝利，百年一遇的旱情并沒有造成百年一遇的旱災(zāi)。但在特大干旱過后，旱災(zāi)的特點(diǎn)、成因、應(yīng)對措施值得深刻反思和探討。

1 干旱情勢特點(diǎn)

作為豐水地區(qū)的湖南省屬亞熱帶季風(fēng)濕潤氣候，水資源較豐富，但受季風(fēng)和地形地貌等因素的多重制約，降雨時(shí)空分布不均，變化梯度較大，致使湖南省季節(jié)性和區(qū)域性干旱頻繁發(fā)生，2013年旱情尤為嚴(yán)峻。與以往年份不同，該年發(fā)生的超歷史特大干旱有以下主要特點(diǎn)：

（1）高溫持續(xù)時(shí)間長。

7月1日～8月19日，全省平均超過35℃的高溫日數(shù)、高溫最長持續(xù)時(shí)間、單日40℃以上的高溫范圍和強(qiáng)度均破1951年以來歷史同期最高紀(jì)錄，其中58個(gè)縣（市、區(qū)）高溫持續(xù)時(shí)間破當(dāng)?shù)貧v史同期最長紀(jì)錄。高溫的覆蓋面一度有52 縣（市）同時(shí)出現(xiàn)40℃以上的高溫，91個(gè)縣市同時(shí)出現(xiàn)37℃以上高溫，慈利縣最高氣溫達(dá)43.2℃（8月11日）。

（2）平均降雨量。

全省平均降雨僅39.4 mm，較歷年同期均值偏少78.7%，為新中國成立以來同期雨量最少。其中婁底、湘潭、邵陽、衡陽4 市降雨不到15 mm，較歷年同期值偏少90%以上。

（3）蓄水量不足、耗水量巨大。

全省以灌溉為主的水利工程蓄水總量僅65 億m3，日均消耗1.58 億m3。因用水量和蒸發(fā)量都大幅增加，許多地方水庫干涸、溪河斷流，水源枯竭。至8月中旬，全省3 707 條溪河斷流，2 822 座小型水庫、52.3 萬處山塘干涸。旱情最嚴(yán)重的衡邵干旱走廊，區(qū)域內(nèi)中型灌區(qū)保灌不足15 天，后期用水矛盾更加突出。

（4）受災(zāi)范圍廣、程度深。

從7月中旬至8月中旬，旱情擴(kuò)展到全省14個(gè)市州120個(gè)縣市區(qū)2 170個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)34 164個(gè)行政村。全省85%以上的國土面積出現(xiàn)不同程度的旱情，其中衡陽、邵陽、婁底、湘潭、株洲、懷化等市州約5 萬km2重度干旱。8月14日旱情最嚴(yán)重時(shí)，全省共有330 萬人發(fā)生飲水困難。其中，邵陽市城區(qū)、邵東縣、新邵縣、保靖縣、株洲縣、新化縣、臨武縣等7個(gè)縣級(jí)以上城市供水受到影響，36 萬城市人口用水困難。

干旱致使人畜飲水困難、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無法保障、工業(yè)發(fā)展受制約、生態(tài)環(huán)境惡化，嚴(yán)重威脅湖南糧食安全、飲水安全、經(jīng)濟(jì)安全和生態(tài)安全。2013年的特大干旱反映湖南省缺水形勢越來越嚴(yán)峻，干旱已成為制約湖南經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善、生態(tài)安全的瓶頸之一。

2 水資源調(diào)配工程現(xiàn)狀分析

湖南省2013年特大干旱災(zāi)害的發(fā)生，既是特殊環(huán)境和極端氣候的巧合之作，也是長期以來各種地理、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件相互作用的必然結(jié)果。從成因上來看，主要分為地理氣候因素、水利工程因素、生態(tài)環(huán)境因素和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素等。在肯定其他因素作用的結(jié)果上，本文特別針對湖南省水源工程及水資源配置現(xiàn)狀進(jìn)行探討。

（1）缺少控制性調(diào)蓄水源致使部分地區(qū)工程型缺水。

一是易旱地區(qū)蓄水工程不足，水資源調(diào)蓄能力差。全省雖有各類水庫14 121 座、塘壩166 萬處，但總庫容僅605 億m3，只占省內(nèi)河川徑流量的36%，大部分降雨和過境水量無法調(diào)蓄利用。且小型水庫比例占水庫總數(shù)的97%，大中型骨干水庫數(shù)量少，僅有47 座大型、372 座中型水庫，絕大部分為季調(diào)節(jié)或徑流式水庫，造成蓄水工程調(diào)控能力較弱。特別是在易旱地區(qū)，以衡邵干旱走廊為例，區(qū)域現(xiàn)有水庫98%是小型水庫，且山塘蓄水量占區(qū)域總蓄水量的20%，遇上大旱年份，小水利無法抗大旱，95%的特大干旱年中，62%的水庫和87%以上小山塘基本干涸，無水可供，工程性缺水問題尖銳。2013年7月以來，邵東縣各類水利工程僅有蓄水3 500 萬m3，較比2012年同期16 286 萬m3，減少了78.6%。9 座中型水庫中有8 座失去抗旱功能，寶田水庫?？h城供水2 天左右，其余均已關(guān)閘斷水；117 座小型水庫中已基本到了死水位，其中59 座水庫干涸。全縣7.1萬口山塘已完全無抗旱能力。二是工程空間分布不勻。衡邵丘陵地區(qū)和湘西北巖溶地區(qū)建庫條件差，建成水庫數(shù)量不足，大中型水庫非常少，而這些地區(qū)又是易旱地區(qū)，工程分布不均勻加劇干旱發(fā)生。

（2）灌溉工程覆蓋率低，保障能力不強(qiáng)。

一是灌溉覆蓋面不足。全省共有耕地總面積378.93 萬hm2，已建的7.39 萬個(gè)灌區(qū)灌溉面積為312.4 萬hm2，只占耕地總面積的82.4%，尚有近66.67萬hm2耕地缺乏基本灌溉條件，無力抵御旱災(zāi)。二是灌溉保證率不高。灌溉保證率強(qiáng)的23 處大型、661處中型灌區(qū)，總設(shè)計(jì)灌溉面積只有165.13 萬hm2（占灌溉總面積的53%），其余147.27 萬hm2灌溉面積均為小型和微型灌區(qū)，保證率低，難以抗御大旱。三是灌溉能力不斷衰減。由于建設(shè)資金缺乏和管理維護(hù)不到位，灌區(qū)工程配套建設(shè)滯后，老化失修嚴(yán)重，灌溉能力不斷衰減，實(shí)際灌溉面積已減少到266.73萬hm2，僅226.53 萬hm2灌溉面積旱澇保收，占灌溉總面積的53%。

（3）旱災(zāi)區(qū)“五小”水利工程效益有限。

湖南省小水窖、小水池、小塘壩、小泵站、小水渠等“五小”水利工程數(shù)量眾多，尤其在一些易旱地區(qū)，既是各類灌區(qū)全面發(fā)揮灌溉效益的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，又是農(nóng)業(yè)灌溉的重要補(bǔ)充。近年來，由于沒有充分激發(fā)農(nóng)民在水利建設(shè)管理中的主體作用，“五小”水利工程管理維護(hù)嚴(yán)重缺位，塘壩淤積、渠道損毀、泵站失修等問題比較普遍，且多數(shù)沒有與大中型灌區(qū)工程連成一體，本身抗旱能力很弱，工程效益不斷衰減。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省166 萬處塘壩實(shí)際蓄水能力僅為原有的60%，14.2 萬km 小型渠道襯砌率僅15%，5 萬多處泵站已實(shí)施改造的還不足3%，灌溉效益低下，有的根本沒有發(fā)揮應(yīng)有作用，無法抗御大旱。特大旱情說明了在旱災(zāi)地區(qū)，“五小”水利工程的效益完全沒有充分發(fā)揮出來。

（4）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的飲水安全保障工程仍是短板。

從農(nóng)村看，飲水安全工程仍然存在覆蓋面不廣、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高等問題，仍有3 100 多萬人未實(shí)現(xiàn)集中供水，飲水保證率低，在大旱之年人畜飲水安全問題突出。從城市看，全省除省會(huì)城市長沙以外，其他城市均沒有城市備用水源，供水基本取自河流地表水，水源單一，風(fēng)險(xiǎn)較大，特別是大旱之下，河流來水減少、水質(zhì)下降，將直接危及城市供水安全。對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的水務(wù)一體化而言，抗旱的首要任務(wù)就是保障城鄉(xiāng)居民的飲水安全，但是從2013年旱情來看，該工程從基礎(chǔ)設(shè)施到實(shí)際效益還遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期的要求和作用。

3 水資源合理配置措施探討

2013年的湖南大旱充分暴露了湖南省水資源時(shí)空分布不均、工程調(diào)蓄能力不足、飲水安全保障能力不夠以及用水結(jié)構(gòu)和布局的欠合理等問題。同時(shí)，通過旱災(zāi)反思，一個(gè)被認(rèn)可的事實(shí)就是：水利工程在抗旱減災(zāi)中發(fā)揮了巨大的效益，但仍存在很多不足。特大旱情要求我們需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的抗旱思路，變單一抗旱為全面抗旱；工程措施、非工程措施并重，變工程抗旱為綜合抗旱；合理布局產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮效益，變被動(dòng)抗旱為主動(dòng)抗旱。特別在降雨稀少、極端高溫的特殊氣象條件下，通過一系列科學(xué)合理的水資源配置工程、供水保障措施和調(diào)水應(yīng)急系統(tǒng)來抗大旱保用水顯得尤為重要。從水資源合理配置和高效利用的角度出發(fā)，增強(qiáng)全省抗大旱、抗長旱的能力，需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行反思和探索：

（1）加快推進(jìn)水源工程建設(shè)，增加抗旱基礎(chǔ)水量。

推進(jìn)水源工程建設(shè)，全面提高水資源在時(shí)間和空間上的調(diào)配能力。因地制宜地加強(qiáng)水源工程建設(shè)，在湘南、湘西、湘北等工程性缺水地區(qū)啟動(dòng)一批大中型骨干水源工程建設(shè)，在衡邵干旱走廊等干旱死角地區(qū)加強(qiáng)骨干山塘和微型集雨工程建設(shè)，并科學(xué)實(shí)施跨流域、跨區(qū)域的調(diào)水工程建設(shè)，優(yōu)化水資源工程布局，建立“多源互補(bǔ)、豐枯調(diào)劑”的水源工程體系，提高水資源在時(shí)間和空間上的調(diào)配能力。一是布局控制性骨干水源工程及其灌區(qū)配套。實(shí)現(xiàn)雨洪資源化，并在大旱年份發(fā)揮其水資源調(diào)控效益，保障河道生態(tài)需水量，避免河流斷流，有效遏制季節(jié)性和周期性的水質(zhì)污染；二是連通骨干水源，形成抗旱能力較強(qiáng)的工程網(wǎng)絡(luò)。利用有利地形，依托現(xiàn)有大中型灌區(qū)，構(gòu)建“多源互補(bǔ)、豐枯調(diào)劑”的水源工程體系；三是對于水資源嚴(yán)重缺乏的地區(qū)，布局跨流域和跨區(qū)域調(diào)水工程。對嚴(yán)重缺水又沒有建庫條件的區(qū)域，慎重布局跨流域、跨縣域的調(diào)水工程，以改善嚴(yán)重缺水地區(qū)缺水現(xiàn)狀；四是因地制宜建設(shè)一批集雨工程。對數(shù)量眾多的干旱死角，布局一批骨干山塘和微型集雨工程。水資源調(diào)配工程尤其是水源工程是抗旱的最重要一環(huán)，針對不同地區(qū)特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)水利工程的適宜性和針對性，既要建設(shè)大中型水庫保大區(qū)域也要發(fā)展“五小水利”工程兼顧小地區(qū)。

（2）嚴(yán)格水資源管理。

一要從傳統(tǒng)的以供水管理為主轉(zhuǎn)向以需水管理為基礎(chǔ)的管理模式。按照“先節(jié)水、后調(diào)水，先治污、后通水，先環(huán)保、后用水”的思路，改變過去需要多少水就想辦法供應(yīng)多少水的傳統(tǒng)管理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)樵诩訌?qiáng)需水管理、提高用水效率的基礎(chǔ)上保證供水，避免水資源的過度開發(fā)、無序開發(fā)和粗放利用。二要建立完善水資源管理體制機(jī)制改革。以建立完善“三條紅線”控制指標(biāo)體系、落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度為基礎(chǔ)，加快推進(jìn)水務(wù)一體化管理，建立涵蓋水源、供水、用水、節(jié)水、排水等各個(gè)環(huán)節(jié)的統(tǒng)一管理體制；大力推進(jìn)流域管理，對流域水資源、水生態(tài)、防洪、抗旱等進(jìn)行統(tǒng)一管理。三要加快推進(jìn)節(jié)水防污型社會(huì)建設(shè)。全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，挖掘工業(yè)節(jié)水、農(nóng)業(yè)節(jié)水和生活節(jié)水的潛力。大力開展水污染防治，從末端治理為主轉(zhuǎn)變?yōu)樵搭^控制為主的綜合治污，加強(qiáng)工業(yè)污水和城市生活污水處理，控制農(nóng)業(yè)面源污染；因地制宜地研究、推廣、普及應(yīng)用先進(jìn)的節(jié)水技術(shù)，強(qiáng)化節(jié)水措施，提高用水效率和效益，減輕供水和治理污染的壓力。

（3）加強(qiáng)水土保持與生態(tài)保護(hù)，增強(qiáng)區(qū)域保水能力。

大力開展水土保持和水生態(tài)修復(fù)，加強(qiáng)水源涵養(yǎng)林建設(shè)，強(qiáng)化坡耕地、石漠化和崩崗等水土流失治理，建立水土監(jiān)測預(yù)報(bào)體系和完善的水土流失防御體系。落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目水土保持“三同時(shí)”制度，遏制人為水土流域，增強(qiáng)蓄水保水能力；開展農(nóng)村水環(huán)境綜合整治、生態(tài)清潔型小流域建設(shè)，發(fā)揮好水域的行洪、蓄水、抗旱和水生態(tài)等綜合功能，維護(hù)河流湖泊生態(tài)健康。通過水土保持和生態(tài)保護(hù)措施切實(shí)調(diào)節(jié)氣候、蓄洪防旱、涵養(yǎng)地下水、保護(hù)生態(tài)多樣性。

（4）優(yōu)化配置“三生”用水結(jié)構(gòu)，確保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。

建立與水資源承載能力相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系，把有限的水資源配置到經(jīng)濟(jì)效益高的區(qū)域或行業(yè)中。灌輸“以水定布局，以水調(diào)結(jié)構(gòu)，以水促發(fā)展”的優(yōu)化調(diào)整思路，以水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。把區(qū)域水資源條件作為城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)布局、生產(chǎn)生活布局的重要依據(jù)，發(fā)揮水資源的引導(dǎo)和約束作用。

（5）建立健全綜合管理體系，提高區(qū)域?yàn)?zāi)害應(yīng)急響應(yīng)能力。

從統(tǒng)籌規(guī)劃、行政審批、科學(xué)調(diào)度、執(zhí)法監(jiān)督、指導(dǎo)協(xié)調(diào)等五個(gè)方面健全管理體系。一是形成科學(xué)完整的規(guī)劃體系。完善以區(qū)域綜合規(guī)劃為核心，專業(yè)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃相配套的規(guī)劃體系；二是建立完善的干旱監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)。逐步建立科學(xué)、民主、高效的水行政審批制度；三是建立全面的抗旱調(diào)度管理系統(tǒng)。建立區(qū)域控制性水利工程和跨區(qū)域（流域）調(diào)水工程的統(tǒng)一調(diào)度管理制度，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃區(qū)的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一管理。依托現(xiàn)代通信手段、氣象預(yù)報(bào)水平，科學(xué)調(diào)度水利工程，科學(xué)調(diào)配水資源分布與其他抗旱力量，將抗旱減災(zāi)效果發(fā)揮到極致。構(gòu)建成高效的抗旱指揮調(diào)度系統(tǒng)平臺(tái)，全面提高區(qū)域?yàn)?zāi)害應(yīng)急響應(yīng)能力。

大旱大災(zāi)告誡我們，解決日趨突出的干旱缺水問題，必須加強(qiáng)水資源管理，實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置、合理開發(fā)、高效利用和有效保護(hù)，增強(qiáng)防旱抗旱水資源保障能力。誠然，抗旱是一項(xiàng)長期艱巨的任務(wù)和一項(xiàng)多學(xué)科多部門多地域的復(fù)雜工程，要取得抗旱勝利、確?！叭保ㄉa(chǎn)、生活、生態(tài)）用水充足高效，除了建設(shè)水源工程，高效合理配置水資源外還必須發(fā)動(dòng)全社會(huì)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)用水觀念，完善法律法規(guī)，加強(qiáng)最嚴(yán)格的水資源管理，優(yōu)化用水布局和結(jié)構(gòu)，提高水危機(jī)感和節(jié)水護(hù)水意識(shí)等等措施。相信2013年大旱不僅是一個(gè)重災(zāi)案例，更是一個(gè)全面主動(dòng)抗旱新時(shí)代到來的起點(diǎn)和標(biāo)志。

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