從美國煤炭資源管理看政府定位

王 昆

(中國地質(zhì)大學(xué)(北京)，北京 100083)

黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，確立了“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。明確了“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。提出要“著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題”。

美國是當今最發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，疆域遼闊、經(jīng)濟總量大、人口相對較多，和我國有較強的可比性。觀察和研究美國政府如何應(yīng)對經(jīng)濟社會發(fā)展中的挑戰(zhàn)，對貫徹落實三中全會精神，深入思考如何推進政府職能轉(zhuǎn)變有一定的借鑒意義。本文試圖通過美國煤炭資源管理的研究，打開一扇觀察美國政府職能定位的窗口。

1 美國煤炭資源豐富，是一次能源的重要來源

美國煤炭資源豐富，可采儲量(Recoverable Reserves)達2750億t，按照現(xiàn)有煤炭消費水平可滿足250年以上[1]。近年來,美國年產(chǎn)煤炭穩(wěn)定在10億t左右，90%以上的煤炭用于發(fā)電，是美國的主要能源之一(表1、圖1)。

表1 美國煤炭產(chǎn)量、凈出口量/Mt

根據(jù)美國礦山安全健康局統(tǒng)計, 2012年美國共有煤炭礦山1865座(含獨立洗煤廠)[2]，煤炭產(chǎn)業(yè)有五大特點。一是占礦業(yè)比重大。美國礦業(yè)產(chǎn)值中煤礦占40%，金屬礦占19%，非金屬礦占41%。[3]二是集中度高。前5位的生產(chǎn)商產(chǎn)量占總產(chǎn)量58%，前10位占72%。2011年產(chǎn)量最大的是美國博地公司(Peabody Energy Corporation)，年產(chǎn)2.04億t煤炭。最大井工煤礦是CONCOL’s Beiley Mine，產(chǎn)量1080萬t；最大露天煤礦是Peabody Energy’s North Antelope Rochelle Mine，產(chǎn)量1.09億t。[4]三是以露天礦為主。露天煤礦占總數(shù)68%(非煤礦山露天礦比例更高，占98%)[5]。四是小礦眾多。礦工20人以下小煤礦超過1000個，約占57%，其中5人以下500個左右(非煤礦山小礦比例更高，礦工20人以下占86%。)[5]五是安全生產(chǎn)好。2012年生產(chǎn)10億t煤，安全生產(chǎn)事故死亡19人[2](表2)。

圖1 2010年美國電力能源結(jié)構(gòu)

表2 2011年、2012年度美國礦山數(shù)、礦工人數(shù)、安全生產(chǎn)事故死亡人數(shù)/個

美國煤炭產(chǎn)量40%來自于聯(lián)邦公有土地(Public Land)。截至2012年底，土地管理局共管理314個煤炭租約，其中公有土地306個，印第安保留地8個[6]。分布在10個州：阿拉巴馬州、亞利桑那州、科羅拉多州、肯塔基州、蒙大拿州、新墨西哥州、北達科他州、俄克拉荷馬州、猶他州和懷俄明州。懷俄明州產(chǎn)量最大，占公有土地上煤炭產(chǎn)量83%[7]。

2 美國礦產(chǎn)資源管理的基本制度：產(chǎn)權(quán)多元，分類管理

美國土地面積大約947萬km2，58%私人所有、32%聯(lián)邦所有(其中2%為印第安保留地)、10%州及地方政府所有[8]。土地權(quán)利包括地上權(quán)、地表權(quán)和地下權(quán)(包括礦產(chǎn)資源)。私有土地上的礦產(chǎn)資源歸土地所有權(quán)人所有，所有權(quán)人可以整體出售土地所有權(quán)，也可以部分出售，比如保留地表權(quán)，把地下的所有礦產(chǎn)資源或是某種礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)讓給他人。聯(lián)邦政府早期向私人出售土地時，礦產(chǎn)資源一起出售，后來改變做法，僅僅出售地表權(quán)，礦產(chǎn)資源仍歸聯(lián)邦所有，這種情形約占土地面積的2%。經(jīng)過兩個多世紀的演變，礦產(chǎn)資源所有權(quán)多元而復(fù)雜(圖2)。

圖2 美國土地和礦產(chǎn)資源所有權(quán)分類

美國聯(lián)邦所有土地主要在西部各州。聯(lián)邦土地地表權(quán)管理機構(gòu)主要有：土地管理局、森林管理局、國家公園管理局、魚和野生動物管理局等(圖3)。

圖3 美國聯(lián)邦土地分布

美國礦產(chǎn)資源管理經(jīng)歷了從“自由進入、無償取得”到“高風險礦種的自由進入、低風險礦產(chǎn)有償取得”的演變，與我國礦業(yè)權(quán)管理改革路徑大體相似。

美國現(xiàn)行1872年制定的《普通礦業(yè)法》(The General Mining Law)，來源于1849年美國加利福尼亞淘金大潮中，淘金人的自律準則(Miners’ Codes)。當時美國剛剛從墨西哥手里得到加州，聯(lián)邦政府的影響力還很小，淘金大軍在每一個礦區(qū)組織起自己的自治組織，采用墨西哥礦業(yè)法，即：公民有權(quán)在公共土地上尋找礦產(chǎn)資源，誰發(fā)現(xiàn)有價值的礦產(chǎn)資源，歸誰所有。西部各州基本上采取這樣的制度。

1865年美國南北戰(zhàn)爭結(jié)束，1866年國會通過《謝爾菲法案》(The Chaffee Law of 1866)規(guī)定巖礦型礦產(chǎn)實行“自由進入，先占先得”的制度。1870年通過《砂礦法》(The Placer Law of 1870)對砂礦實行相同的規(guī)定。1872年兩部法合二為一，批準通過了《普通礦業(yè)法》，規(guī)定“屬于美國公有土地上的所有有價值礦產(chǎn)資源，應(yīng)當自由公開地提供勘查和購買，所發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的土地應(yīng)當自由公開地提供占用和購買”。

在聯(lián)邦土地上，想發(fā)財?shù)拿绹硕伎梢詠碚业V。在認為有希望找到礦的地方，打上樁(Staking)，宣告：這地歸我找了(Claim)，向政府申請登記。如果確實找到了有商業(yè)價值的礦產(chǎn)，可以用2.5～5美元/英畝的價格，向聯(lián)邦政府購買相應(yīng)的土地(這個價格從1872～1994年起122年間一直沒有變過，一直到1994年國會才停止買斷土地的做法)，也可以選擇不購買土地。如果不購買土地，那只能在上面從事和勘查開采有關(guān)的活動，不享有土地上其他權(quán)利。開采這一類的資源，聯(lián)邦政府不收權(quán)利金[9]。

法律規(guī)定每個礦業(yè)權(quán)最大面積很小，約20英畝(0.08km2)，數(shù)量沒有限制。礦業(yè)權(quán)按照礦床類型分為兩種，一種是巖礦型礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)(Lode Claim)，一種是砂礦型礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)(Placer Claim)。巖礦型礦業(yè)權(quán)找到砂礦型礦產(chǎn)無效，反之亦然[10]。美國聯(lián)邦土地上，每年新登記的這一類的礦業(yè)權(quán)約7.6萬個，總數(shù)大約40萬個[11]。

1920年國會通過《礦產(chǎn)租賃法》(The Mineral Leasing Act)，規(guī)定化石燃料(Fossil Fuel)，如煤炭、石油、天然氣等和肥料資源(Fertilizer Minerals)，如磷礦、鉀鹽等礦產(chǎn)資源，不實行“自由進入，先占先得”，實行租賃制，承租人要向聯(lián)邦政府交租金和權(quán)利金。聯(lián)邦政府保留所有權(quán)和拒絕出租礦產(chǎn)資源的自由裁量權(quán)。截至2012年，聯(lián)邦煤炭租約共有314個，面積48萬英畝(約2000km2)。

1947年國會通過《建材礦產(chǎn)法》(The Mineral Materials Act of 1947)對砂石等建筑材料以公開競爭方式直接出售。這一類礦產(chǎn)由聯(lián)邦地表管理機構(gòu)進行管理。

至此，美國把礦產(chǎn)資源分為金、銀、銅等可標定礦產(chǎn)(Locatable)，煤、石油、天然氣等可租賃礦產(chǎn)(Leasable)，建筑石料等可出售礦產(chǎn)(Salable)三大類，分別實行不同的管理制度。三大類礦產(chǎn)有時難以區(qū)分，引發(fā)訴訟,通過判例加以確定。

3 煤炭租約原則上一律實行競爭性出讓

1976年《煤炭租賃修正法案》(The Federal Coal Leasing Amendment Act)對1920年《礦產(chǎn)資源租賃法》第二條進行了修正，要求所有公用土地上的煤炭租約一律實行競爭出讓。同時規(guī)定了兩個例外：《煤炭租賃修正法案》頒布之前，頒發(fā)的探礦權(quán)申請轉(zhuǎn)為租約的；已有的煤炭租約擴界，面積不超過960英畝的(原為160英畝，2005年《能源政策法》頒布后調(diào)整為960英畝)[12]。

競爭取得煤炭租約有兩種途徑：一是政府選擇地塊進行競爭性出讓(Regional Leasing)；二是由申請人提出特定的地塊，由政府組織競爭性出讓(Leasing by Application)[11]。近年來，聯(lián)邦土地管理局出讓的煤炭租約都是由申請人提出。申請人提出煤炭租約申請一般要經(jīng)過以下程序。

3.1 申請勘查煤炭勘查許可(Exploration License)

這個程序不是必須的，但是有意開發(fā)特定地區(qū)的人，一般會先申請勘查許可，一方面勘查清楚煤炭資源的數(shù)量、質(zhì)量和賦存狀態(tài)，為自己在公開競爭出讓中取得競爭優(yōu)勢。另一方面，使該區(qū)地質(zhì)勘查程度達到政府要求。

1)申請。申請人可以向土地管理局州辦公室(State Office)提出申請，同時提交3份勘查計劃(Exploration Plan)，申請的范圍一般不得超過25000英畝(約100km2)。

2)公開邀請參加。申請人應(yīng)當給他人按照成本分擔的原則參與勘查的機會。申請人一遞交申請，就要在所在地至少一家報紙上發(fā)布經(jīng)批準的邀請通知(Notice of Invitation)，連續(xù)兩周，每周一次。邀請通知還要張貼在當?shù)氐耐恋毓芾磙k公室，并在聯(lián)邦政府公報上刊登(Federal Register)。

任何有意參與勘查項目者必須于邀請通知在聯(lián)邦政府公報上刊出之日起30日內(nèi)，書面通知主管官員(the Authorized Officer)和申請人。

3)組織環(huán)境影響評價。主管官員收到申請后，要準備環(huán)境影響評價。如果勘查許可的范圍地表權(quán)不屬于聯(lián)邦土地管理局管理，還要滿足相關(guān)管理機構(gòu)的要求。

4)發(fā)證。勘查許可證期限2年，經(jīng)批準的勘查計劃作為勘查許可證的一部分。在勘查許可證中要提出要求，保護環(huán)境和相關(guān)的自然資源，確保土地得到恢復(fù)。許可證到期終止，不延續(xù)，但可以重新申請。

5)責任與義務(wù)。探礦權(quán)人必須遵守勘查許可證上規(guī)定的要求、勘查計劃、法律法規(guī)規(guī)定。如果違反，責令限期改正，仍不改正的，可以吊銷勘查許可證(Cancelation)。當出現(xiàn)無法預(yù)見重大變化時，可以修改勘查許可證上規(guī)定的條款和勘查計劃。

6)保證金(Bond)。主管官員必須確保保證金數(shù)量足以保證探礦權(quán)人履行勘查許可證規(guī)定的條款、勘查計劃、補償?shù)乇頇?quán)人的損失(如果探礦權(quán)人沒有和地表權(quán)人達成協(xié)議)。在任何情況下保證金不得少于5000美元。履行相應(yīng)義務(wù)后，保證金退還。

7)收集和提交資料。主管官員可以要求探礦權(quán)申請人在勘查過程中收集地表水和地下水的數(shù)據(jù)。探礦權(quán)人必須提交勘查取得的所有資料(包括但不限于地質(zhì)、物探、巖心分析)。這些數(shù)據(jù)在該煤炭租約出租之前保密，或在不影響探礦權(quán)人競爭優(yōu)勢的情況下公開[13]。

3.2 申請競爭出讓煤炭租約

如果勘查發(fā)現(xiàn)有開發(fā)價值的煤炭，具備資格的人可以就特定的地塊，提出競爭性出讓煤炭租約的申請。

3.2.1 申請人資格條件

1)美國公民(A Citizen of the United States)。

2)公民按照美國聯(lián)邦或州法律組成的聯(lián)合體(An Association of Citizens Organized under the Laws of the United States or any State thereof)。

3)按照美國聯(lián)邦或州法律組成的公司(A Corporation Organized under the Laws of the United States，or of any State thereof)。

4)公共機構(gòu)包括市政府(A Public Body，including Municipalities)。

5)外國人可以通過購買股票擁有煤炭租約的利益，如果對方國家給予美國公民同等的待遇。

3.2.2 限制條件

1)最大面積的限制。承租人在一個州內(nèi)不超過75000英畝，在聯(lián)邦范圍內(nèi)不超過15萬英畝。

2)不良記錄。如果擁有的煤炭租約10年內(nèi)生產(chǎn)沒有達到商業(yè)數(shù)量，不得申請新的租約。

3.3 競爭性出讓準備

收到申請后，土地管理局州辦公室主要做以下幾方面工作。

1)審查是否有足夠的地質(zhì)勘查工作。

2)是否符合已有的規(guī)劃。

3)組織環(huán)境影響評價。

4)確定最大經(jīng)濟可采儲量(Maximum Economic Recovery)?？紤]的主要因素：市場上可得、經(jīng)濟上可行的裝備和技術(shù)，煤炭數(shù)量、質(zhì)量和可銷售性，安全、勘查、開采、洗選、運輸成本，相關(guān)法律、法規(guī)、政策、標準、指引的要求。

5)評估市場公允價值(Fair Market Value)。在出讓煤炭租約前，土地管理局必須評估市場公允價值，并嚴格保密。

3.4 競爭出讓，價高者得

土地管理局至少提前30天發(fā)布出讓煤炭租約公告。當場開標后，中標者為達到或者超過評估市場公允價值中出價最高的人。煤炭租約20年，可以申請延期[14]。

3.5 取得煤炭租約后，還要取得相關(guān)審批和許可

取得煤炭租約是開采的前提，并不意味著允許開采。租賃只是轉(zhuǎn)移了礦產(chǎn)資源的權(quán)利，但并沒有批準開采。煤炭勘查、煤礦建設(shè)、開采還要依法取得相關(guān)部門的批準或許可。

在美國開辦一個煤礦也要經(jīng)過政府部門復(fù)雜的審批，主要涉及10多個主管部門、20多項審批(不完全統(tǒng)計，各州有所不同)。在亞利桑納州編印的《礦業(yè)許可指南》就提醒礦業(yè)投資人：“不要期望一個主管部門能夠告訴你所有需要的許可。每一個主管部門負責的許可只是拼圖中的一塊”[15](表3)。

4 政府在礦產(chǎn)資源管理中的“管控”

一般認為，市場經(jīng)濟國家政府較少干預(yù)企業(yè)的資源開發(fā)，但是美國聯(lián)邦政府對資源保護和合理利用方面還是有所作為的。

4.1 規(guī)劃先行，統(tǒng)籌各類資源利用

在公用土地上出讓煤炭資源，首先要符合《資源管理規(guī)劃》(Resource Management Plan)。1976年《聯(lián)邦土地政策和管理法》規(guī)定：①土地管理局通過土地利用規(guī)劃(Land Use Planning)管理公共土地中的礦產(chǎn)資源。②土地利用必須遵循“多用途統(tǒng)籌”(Multiple Use)和“可持續(xù)發(fā)展”(Sustained Yield)的原則。美國土地資源是一個寬泛的概念，包括：戶外娛樂(Recreation)、牧場(Range)、林地(Timber)、礦產(chǎn)資源(Minerals)、水源地(Watershed)、野生動物和魚(Wildlife and Fish)，自然景觀、科學(xué)、歷史價值(Natural Scenic，Scientific and Historical Values)等等。

在做煤炭規(guī)劃時，要經(jīng)過四個特殊的審查程序(Specific Land Use Screening Steps)：①確認潛在的煤炭開發(fā)潛力(Identification of Coal with Potential for Development)；②決定土地是否合適煤炭開發(fā)(Determination if the Lands are Unsuitable for Coal Development)；③綜合考慮土地的不同用途(Consideration of Multiple Use Conflicts)；④地表土地權(quán)利人協(xié)商(Surface Owner Consultation)[11]。經(jīng)過上述程序，在《資源管理規(guī)劃》中確定“可以考慮進行煤炭開發(fā)”的區(qū)域(Unleased Areas Determined Acceptable for Further Consideration)。

4.2 實現(xiàn)資源公平收益

聯(lián)邦土地上礦產(chǎn)資源歸全體公民所有，取得煤炭租約應(yīng)當給公眾公平的回報(Fair Return)。這是美國礦產(chǎn)資源管理中重要理念。

1976年《聯(lián)邦煤炭租賃修正法》對《礦產(chǎn)租賃法》做了重大調(diào)整，取消非競爭性出讓煤炭租賃。除了兩種例外情況，一律競爭出讓煤炭租約，理由是非競爭性出讓煤炭租賃無法給公眾合理的回報[11]。

表3 懷明俄州礦產(chǎn)資源勘查開采相關(guān)審批、許可

聯(lián)邦政府出讓煤炭租約收入包括三個部分，聯(lián)邦和州各得50%。一是紅利(bonus)。競標出讓煤炭租約取得的收入。聯(lián)邦法規(guī)規(guī)定：紅利是應(yīng)當歸所有人所有的，超出租金和權(quán)利金的那部分價值，是出讓煤炭租約對價的一部分(43 CFR 3400.0-5(c))。二是租金(retal)。按面積計算，每年每英畝3美元。三是權(quán)利金(royalty)。按銷售收入計算，露天礦12.5%，井工礦8%。由于租金和權(quán)利金率是事先固定的，土地管理局在出讓煤炭租約前，評估其公允市場價值(Fair Market Value)并嚴格保密。實際公允市場價值由不低于評估價的最高出價確定。

2012年聯(lián)邦土地管理局共拍賣10宗煤炭租約，拍賣收入達19億元。主要煤炭資源性收入見表4。

即便這樣美國人并不滿意，美國內(nèi)政部監(jiān)察辦公室(Office of Inspector General)2013年6月公布的一份關(guān)于煤炭管理的評估報告，認為煤炭租約出讓沒有給公眾公允的回報。

表4 2012年美國煤炭部分資源性收入

一是煤炭租約出讓競爭不充分，不能反映真正市場價格。從2002年以來，土地管理局成功出讓了47個煤炭租約，每年平均4個，其中粉河盆地(the Powder River Basin)是煤炭租約出讓最活躍的地區(qū)，共出讓了18個。然而粉河盆地過去20年來，80%的煤炭租約只有1個競爭者，沒有一個超過2個競爭者。在其他州也同樣出現(xiàn)缺乏競爭的情況。

二是已有煤炭租約擴界，出讓價低估。美國法律規(guī)定，已有煤炭租約擴大范圍，如果不超過960英畝，可以不通過競爭性出讓。2000年以來，土地管理局共批準了45個擴大范圍申請。抽查11個批準中，超過一半的是以法律規(guī)定的最低價100美元/英畝，確定出讓價格。45個擴界申請出讓價格比同期以競爭方式出讓的價格低80%[16]。

4.3 抑制投機

從1920～1970年，美國煤炭資源出租政策比較寬松，幾乎是有求必應(yīng)，煤炭和其他實行租賃制的礦產(chǎn)一樣，出讓方式分兩種：一是在已知有煤炭資源的區(qū)域(Known Coal Leasing Areas)，申請人必須以公開競爭方式取得租賃權(quán)。二是在其他區(qū)域，可以申請取得探礦許可，如發(fā)現(xiàn)可供商業(yè)開發(fā)的煤炭資源，探礦權(quán)人有租賃的優(yōu)先權(quán)(Preference Right)。對出租以后如何的開發(fā)也沒有要求，出現(xiàn)了嚴重的“租而不開”。

1970年聯(lián)邦土地管理局發(fā)布報告稱，1945～1970年聯(lián)邦土地上煤炭租約增長了10倍，但是產(chǎn)量下降了75%。聯(lián)邦土地上共有533個煤炭租約，只有59個開采。報告認為這是租賃煤炭資源用于投機的明顯證據(jù)。為了抑制投機，從1971年開始暫停了煤炭租賃，國會啟動對《礦產(chǎn)租賃法》的修訂[11]。1976年出臺了《聯(lián)邦煤炭租賃修正法》，提出了積極開發(fā)(Diligent development)和持續(xù)生產(chǎn)(Continuous operations)的要求。

一是承租人在10年之內(nèi)必須生產(chǎn)商業(yè)數(shù)量的煤炭。如果取得煤炭租約10年之內(nèi)，不能生產(chǎn)商業(yè)數(shù)量的煤炭(Commercial Quantities)，租約終止。承租人喪失取得任何《礦產(chǎn)租賃法》規(guī)定的可租賃礦產(chǎn)租約的資格。商業(yè)數(shù)量以可采儲量(Recoverable Coal Reserve)的1%確定。

二是煤炭生產(chǎn)一旦達到商業(yè)數(shù)量，以后每年必須保持。如果生產(chǎn)量低于商業(yè)數(shù)量，差額部分也須繳納的權(quán)利金。

4.4 防止資源浪費

資源合理利用也是美國政府制度設(shè)計追求的管理目標之一。

一是最大限度的經(jīng)濟回采制度(Maximum Economic Recovery)。出讓租約時，聯(lián)邦土地管理局會確定租約的經(jīng)濟可采儲量，并監(jiān)督企業(yè)最大限度回收經(jīng)濟可采的煤炭資源，防止煤炭浪費資源。

二是合理采礦單元制度(Logic Mining Unit)。美國聯(lián)邦法律法規(guī)規(guī)定：內(nèi)政部長為了實現(xiàn)最大限度經(jīng)濟回采煤炭資源(Maximum Economical Recovery of the Coal Deposit or Deposits)，可以依申請批準，也可以要求，多個煤礦租約合并成一個合理采礦單元。一個合理采礦單元必須由一個開發(fā)者有效控制(Under the Effective Control of a Single Operator)，使得煤炭資源能夠以高效、節(jié)約、有序方式開發(fā)(in an Efficient，Economical，and Orderly Manner as a Unit)，達到有效保護煤炭資源儲量的目的(Conservation of Coal Reserves and Other Resources)。之所以作這樣規(guī)定，是因為一些相鄰的煤炭租約如果作為一個整體統(tǒng)一開發(fā)，有利于最大限度經(jīng)濟回采煤炭資源，經(jīng)批準可以合并成一個合理的采礦單元，只要在一個合理采礦單元10年內(nèi)煤炭開采達到商業(yè)數(shù)量就可以，避免煤礦主為了每一個租約都要達到商業(yè)開采數(shù)量，而導(dǎo)致“大礦小開、一礦多開”[17]。

5 啟示

5.1 劃定市場與政府的邊界是長期面臨的理論問題和實踐問題

諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主薩繆爾森，在他風靡世界的經(jīng)典教科書《微觀經(jīng)濟學(xué)》中指出：“關(guān)于政府成就和政府不靈的爭論提醒我們，合理劃分市場和政府界限是一個長期而持久的課題?！薄澳切┫Ｍ麑⒄s減為警察加燈塔的人只能生活在夢幻的世界中。”“如果沒有市場或者沒有政府，現(xiàn)代經(jīng)濟運作就都會孤掌難鳴。”進而提出了混合經(jīng)濟的概念，認為當今美國經(jīng)濟既不是計劃經(jīng)濟，也不是市場經(jīng)濟，而是“能將嚴厲冷酷的市場運作規(guī)律與公正熱心的政府監(jiān)管機制巧妙地揉合成一體”的混合經(jīng)濟。[18]美國聯(lián)邦和州憲法在財產(chǎn)管理方面給政府較充分的權(quán)力，在其他方面給予了較嚴格的限制。政府只能在憲法的框架下依法履行職能。從煤炭資源管理實踐來看，美國政府在規(guī)劃、實現(xiàn)資源國家收益、市場調(diào)控、資源合理利用等方面仍然體現(xiàn)了政府干預(yù)色彩。政府高度重視資源開發(fā)中的環(huán)境和安全問題是世界大潮流，但對于開發(fā)過程中，資源是否得到及時開發(fā)、是否得到充分利用，政府要不要管，似乎沒有一致的標準。原先認為市場經(jīng)濟國家完全依靠市場機制來調(diào)節(jié)生產(chǎn)、資源合理利用是企業(yè)自己的事，政府不干預(yù)，現(xiàn)在看來不完全是這樣。找準市場和政府的定位，是理論界和管理者必須共同面對的挑戰(zhàn)和難題。

5.2 美國政府在礦產(chǎn)資源管理上的理念、措施和動向值得研究

一是在優(yōu)勝劣汰的市場法則下，防止大企業(yè)壟斷，保護小礦。對煤炭租約的承租人有最大面積的限制。土地管理局簽署煤炭出讓租約前，要過最后一關(guān)，由司法部審查是否違反《反壟斷法》，而對小煤礦有很多支持的政策。在出讓政策方面，允許設(shè)定一定數(shù)量煤炭資源定向向小企業(yè)競爭出讓。在財政支持方面，年產(chǎn)30萬t以下小煤礦，可以在聯(lián)邦政府支持的機構(gòu)免費進行分析測試。在安全生產(chǎn)方面，美國礦山安全和健康局2002年專門成立了小礦辦公室，為礦工在5人以下沒有能力配備專門安全技術(shù)人員的小礦(煤礦大約500個，非煤礦大約6600個)，提供幫助和技術(shù)服務(wù)。

二是構(gòu)建制衡機制實現(xiàn)利益和多管理目標的均衡。聯(lián)邦土地管理局管理5.7億英畝公有土地(約230萬km2)的煤炭資源，但其土地的地表權(quán)分屬不同部門管理，其中土地管理局負責管理2.4億英畝公有土地(約97萬km2)的地表權(quán)，其他由聯(lián)邦森林管理局、國家公園管理局、魚和野生動物管理局等管理。租賃煤炭資源必須得到相應(yīng)地表權(quán)管理部門的同意。在環(huán)境影響評價中，有一整套嚴格程序，保證公眾、州政府、有關(guān)主管部門充分參與。在機構(gòu)設(shè)置上也體現(xiàn)部門制衡的思想。墨西哥灣溢油事件后，聯(lián)邦政府認為海上油氣開發(fā)和安全環(huán)境管理職能都集中在礦管局(Minerals Management Service)，不能很好處理好開發(fā)和環(huán)境保護、安全監(jiān)管關(guān)系。2010年5月19日，內(nèi)政部長簽發(fā)3299號部長令，把礦管局拆分為相互獨立制衡的三個新機構(gòu)：海洋能源管理局(Bureau of Ocean Energy Management)、安全環(huán)境執(zhí)行局(Bureau of Safety and Environmental Enforcement)、自然資源收入管理辦公室(Office of Natural Resources Revenue)[19]。

三是美國正通過立法逐步縮小可標定礦產(chǎn)的范圍，擴大可租賃礦產(chǎn)范圍。1993年以來，啟動了礦法修改，試圖對可標定礦產(chǎn)管理進行大幅度的改革，但因認識不一致，一直沒有通過。美國最新的立法動向是，準備把金、銀、鉛、鋅、銅、鈾、鉬7個礦種劃為可租賃礦種，征收租金和不低于銷售收入5%的權(quán)利金。效仿對煤礦的做法，對所有金屬礦產(chǎn)征收廢棄礦山治理費，專項用于歷史形成的無主廢棄金屬礦山治理[20]。

5.3 以更大的自信、耐心和智慧，進一步完善我國礦產(chǎn)資源管理

我們對西方崇拜了一百多年，學(xué)生向老師學(xué)是對的，但學(xué)生一夜之間變不成老師，要成為好學(xué)生還要根據(jù)自己的特點，找到適合自己的學(xué)習方法。不能認為別人什么都好，過度迷信西方，對自己亂批一通，什么都不行，搞得自信全無。美國礦產(chǎn)資源管理同樣面臨許多挑戰(zhàn)、困惑和質(zhì)疑，推進改革一樣阻力重重。十八屆三中全會對全面深化改革已經(jīng)做出了總體部署，在礦產(chǎn)資源管理中如何發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用，需要我們以更大的自信、耐心和智慧，廣泛借鑒國際經(jīng)驗，綜合考慮國情礦情、經(jīng)濟社會發(fā)展階段、現(xiàn)實法制環(huán)境等因素做出選擇。

[1] Coleman L.2011 Coal Producer Survey·May 2012[R].Washington，D.C.:National Mining Association，2012:6.

[2] U.S.Department of Labor，Mine Safety and Health Administration Mine Safety and Health At a Glance 03/31/2013.

[3] The Economic Contributions of U.S.Mining in 2010[R].the National Mining Association，2012:1.

[4] Coleman L.2011 Coal Producer Survey·May 2012[R].Washington，D.C.:National Mining Association，2012:6.

[5] Preliminary Regulatory Economic Analysis for Criteria and Procedures for Proposed Assessment of Civil Penalties[R].U.S.Department of Labor Mine Safety and Health Administration Office of Standards，Regulations，and Variances，2006:4-5.

[6] Public Land Statistics 2012，U.S.Department of Interior Bureau of Land Management 2013:123-126.

[7] Final Evaluation Report: Coal Management Program，U.S.Department of the Interior.Report No.CR-EV-BLM-0001-2012，2013:3.

[8] Public Land Statistics 2012，U.S.Department of Interior Bureau of Land Management 2013:7-11.

[9] Leshy，John D.，the mining law：a study in perpetual motion[M]，Washington D.C.Resources for the future，Inc.1987:1-13.

[10] Papke，Keith G.and Davis，David A.Mining Claim Procedures (Fifth Edition)，Nevada Bureau of Mines and Geology University of Nevada 2002:9-10.

[11] Statement of Ken Salazar Secretary of the Interior Before the Senate Committee On Energy and Natural Resources on S.796，the Hardrock Mining and Reclamation Act of 2009 and S.140，the Abandoned Mine Reclamation Act of 2009 July 14，2009.

[12] BLM Coal Resources：A Brief Overview of Coal，Including History，Mining Techniques，Leasing Program，and Coal Resources of the North Fork Valley in Colorado，Uncompahgre Field Office 2012:15-21.

[13] Title 43 Code of Federal Regulation，Subpart 3410- Exploration Licenses.

[14] Title 43 Code of Federal Regulation，Subpart 3420- Competitive Leasing.

[15] Arizona Mining Permitting Guide，Bureau of Land Management Arizona State Office，2011:6.

[16] Final Evaluation Report: Coal Management Program，U.S.Department of the Interior.Report No.CR-EV-BLM-0001-2012，2013:8，13.

[17] Title 43 Code of Federal Regulation，Subpart 3475.6-Logical mining unit.

[18] (美)薩繆爾森(Samuelson，P.A.)，(美)諾德豪斯(Nordhaus，W.D.)著；蕭琛主譯.《微觀經(jīng)濟學(xué)：第19版》[M].北京：人民郵電出版社，2012.1(2012.9重印)：38.

[19] The United States Department of the Interior，Bureau of Ocean Energy Management，Regulation and Enforcement Budget Justifications and Performance Information，F(xiàn)iscal Year 2012.

[20] Statement of Robert V.Abbey，Director Bureau of Land Management U.S.Department of the Interior Before the House Natural Resources Committee Subcommittee on National Parks，F(xiàn)orests，and Public Lands Hearing on the FY 2013 Budget Request Of the Bureau of Land Management February 28，2012.