我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源開采總量控制政策評估

李建武，李 穎，周艷晶，邱南平，夏 燁

(1.中國地質(zhì)科學(xué)院礦產(chǎn)資源研究所，北京 100037；2.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)，北京 100083)

優(yōu)勢礦產(chǎn)一般指與其他國家相比，在數(shù)量、品質(zhì)和開發(fā)利用條件等方面具有一定優(yōu)勢，可以對國際礦產(chǎn)品市場產(chǎn)生重要影響的礦產(chǎn)資源[1]。目前我國的優(yōu)礦產(chǎn)非鎢、銻和稀土莫屬。我國政府歷來高度重視優(yōu)勢礦產(chǎn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的健康、有序發(fā)展，先后出臺了一系列相關(guān)政策措施，涉及資源的開發(fā)、生產(chǎn)、貿(mào)易、出口等諸多方面，其中開采總量控制便是針對開采階段的一項(xiàng)重要政策[2-3]。

總量控制政策始于2002年，到目前已實(shí)施十余年，政策效果已然顯現(xiàn)[4]，其間經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境發(fā)生了重大變化。在這種背景下，有必要對該政策進(jìn)行系統(tǒng)評估，便于管理部門確定政策走向、對政策進(jìn)行完善。

1 總量控制政策及其政策目標(biāo)

開采總量控制政策即由國家確定全國礦山年度開采總量、各礦山按分配的生產(chǎn)指標(biāo)安排生產(chǎn)的管理制度。我國的開采總量控制政策始于2002年，納入總量控制管理的第一個(gè)礦種為鎢礦；隨后國土資源部于2006年和2009年分別將稀土礦和銻礦納入實(shí)施總量控制的礦種之列；2010年又將螢石和高鋁黏土納入其中[5]。2012年3月，國土資源部頒布了《開采總量控制礦種指標(biāo)管理暫行辦法》，標(biāo)志著這一政策進(jìn)入一個(gè)更加規(guī)范化的階段。

開采總量控制政策直接設(shè)定了全國的資源開采總量，同時(shí)還伴隨暫停受理勘查許可證、采礦許可證申請的措施，實(shí)際上是從資源產(chǎn)業(yè)的上游開始對資源進(jìn)行計(jì)劃管理和保護(hù)，目標(biāo)指向明確、直接。綜合政策推出的背景以及我國優(yōu)勢資源產(chǎn)業(yè)所面臨的問題進(jìn)行分析[6]，可以發(fā)現(xiàn)該政策的目標(biāo)主要有如下三個(gè)：一是保護(hù)優(yōu)勢礦產(chǎn)資源，防止過度開采；二是保障礦產(chǎn)資源可持續(xù)供應(yīng)能力；三是調(diào)節(jié)市場供需形勢，維護(hù)我國經(jīng)濟(jì)利益[7]。

2 總量控制政策評估標(biāo)準(zhǔn)、方法和指標(biāo)

2.1 評估標(biāo)準(zhǔn)

公共政策評估是指公共政策評估主體根據(jù)一定的政策評估標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政策系統(tǒng)、政策過程和政策結(jié)果的質(zhì)量、效益、效果等方面進(jìn)行評價(jià)或判斷的一系列活動(dòng)[8]。政策評估主要是要了解政策的結(jié)果[9]。根據(jù)公共政策評估的基本理論，結(jié)合具體的評估對象，我們認(rèn)為開采總量控制政策的評估應(yīng)按照以下三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，即政策目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、公平公正標(biāo)準(zhǔn)和效率標(biāo)準(zhǔn)[10-11]。

政策目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)就是以政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度作為評估政策的依據(jù)。政策目標(biāo)既是制定政策的起點(diǎn)，也是政策制定所要實(shí)現(xiàn)的終點(diǎn)。狹義的政策效果評估，實(shí)質(zhì)是將政策實(shí)施后的實(shí)際結(jié)果與政策預(yù)期效果進(jìn)行比較，判斷預(yù)期效果的實(shí)現(xiàn)程度，分析未實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果的原因，進(jìn)行提出改進(jìn)的建議。

公平公正是公共政策的一項(xiàng)基本要求，因而也是政策評估的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。公共政策是政府對市場進(jìn)行干預(yù)的手段。任何一項(xiàng)政策的出臺都意味著對社會(huì)價(jià)值的重新分配，任何一項(xiàng)政策的有效實(shí)施都必然導(dǎo)致某種價(jià)值分配的最終實(shí)現(xiàn)[12]。政策在滿足大多數(shù)人利益的同時(shí)，也可能導(dǎo)致一部分人的利益受到損害。為了實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，就要求通過利益的再分配或補(bǔ)償?shù)确绞浇o予那些受損的合法利益以合理的補(bǔ)償，從而體現(xiàn)和照顧最大數(shù)人的利益。

效率是指在一定的經(jīng)濟(jì)成本基礎(chǔ)上所能獲得的經(jīng)濟(jì)收益，常用收益與成本之比來衡量。由此引申，政策的效率標(biāo)準(zhǔn)是對比和衡量政策取得效果與所耗費(fèi)資源，即分析政策效果與政策投入之間的比率和關(guān)系。

2.2 評估方法

政策評估方法有多種，包括前后對比分析法、成本效益法、抽樣統(tǒng)計(jì)法、專家判斷法和自我評價(jià)法等等[13]。根據(jù)評估內(nèi)容，本文采取前后對比分析法作為主要評估方法。

所謂前后對比分析法，是指對比、分析政策實(shí)施前和實(shí)施后政策調(diào)節(jié)對象是否發(fā)生變化、變化的程度如何、是否實(shí)現(xiàn)了政策的目標(biāo)。前后對比分析法又可細(xì)分三種：一是簡單前后對比法，即直接對比某項(xiàng)指標(biāo)在政策實(shí)施前與實(shí)施后的不同；二是“投射—實(shí)施后”對比法，即對比政策實(shí)施后的實(shí)際效果與按實(shí)施前所表現(xiàn)出的發(fā)展趨勢所推導(dǎo)到的效果；三是“有-無政策”對比法，即對比指標(biāo)在有政策和無政策情景下的差別。

在本文中，我們選取實(shí)施總量控制政策的鎢、稀土和銻的數(shù)據(jù)作為實(shí)例進(jìn)行政策前后對比分析，選取未實(shí)施總量控制的鉬來模擬無政策的情景進(jìn)行“有-無政策”對比。

2.3 評估指標(biāo)

遵循科學(xué)性和實(shí)用性原則，我們選取了產(chǎn)量、資源儲量、保障程度和經(jīng)濟(jì)效益4類共11個(gè)指標(biāo)，這些指標(biāo)主要用于評估開采總量控制政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，其含義及作用見表1。

3 評估結(jié)果

應(yīng)用上述評估方法和指標(biāo)，我們對總量控制政策的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、公平公正性和政策效率分別進(jìn)行了評估，其結(jié)果如下所示。

3.1 標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度評估結(jié)果

3.1.1 目標(biāo)一：保護(hù)優(yōu)勢礦產(chǎn)資源，防止過度開采

從我國鎢、稀土和銻產(chǎn)量類指標(biāo)在政策實(shí)施前后的變化來看，開采總量控制政策的實(shí)施在一定程度上抑制了這些資源的過度開采局面，起到了保護(hù)優(yōu)勢礦產(chǎn)的作用。但由于執(zhí)行力度、需求變化等因素的影響，開采總量的控制目標(biāo)并未完全實(shí)現(xiàn)。

對比2002年前后我國鎢礦產(chǎn)量變化軌跡(圖1)發(fā)現(xiàn)，實(shí)施總量控制政策以后，礦山產(chǎn)量仍呈持續(xù)增長態(tài)勢，甚至增速也在增長。這種簡單對比似乎表明政策未發(fā)揮作用，但深入分析發(fā)現(xiàn)其中另有原因。2002年以后，我國進(jìn)入高速工業(yè)化時(shí)期，包括鎢礦在內(nèi)的各類礦產(chǎn)品的消費(fèi)量劇增。2002～2012年10年間，我國鎢消費(fèi)量年均增長率為7.8%，而此前從1980～2001年的20余年的時(shí)間里，年均增速僅為1.9%。在需求快速增長的激勵(lì)下，降低產(chǎn)量幾乎無法做到。

表1 開采總量控制政策評估指標(biāo)表

圖1 我國政策前、后鎢礦精礦產(chǎn)量及生產(chǎn)指標(biāo)對比數(shù)據(jù)來源：中國有色金屬工業(yè)年鑒、國土資源部

總量控制政策的實(shí)施對我國稀土礦山生產(chǎn)產(chǎn)生重要影響。政策實(shí)施前，我國稀土礦山生產(chǎn)呈持續(xù)增長態(tài)勢。1990～2005年的15年間，礦山產(chǎn)量年平均增長率高達(dá)14.1%。2006年實(shí)施總量控制政策以后，產(chǎn)量高速增長的趨勢逐步得以扭轉(zhuǎn)，在高位維持幾年后，受政策和需求萎縮的共同影響，近年進(jìn)入下降通道(圖2)。

圖2 我國政策前、后稀土礦山產(chǎn)量及生產(chǎn)指標(biāo)對比數(shù)據(jù)來源：稀土信息、國土資源部

總量控制政策的實(shí)施使我國銻礦礦山生產(chǎn)大幅下降(圖3)。1981～2007年，我國銻精礦產(chǎn)量年均增長率為7.4%，2007年超過16萬t，創(chuàng)歷史產(chǎn)量最高紀(jì)錄。從2009年開始，我國對銻礦實(shí)行開采總量控制政策，銻精礦產(chǎn)量大幅下降，以后各年雖仍呈增長態(tài)勢，但絕對量已低于以2004年以后的水平，而且近年的平均增長速度也比前期略低，為5.2%。

鉬礦是我國的另一優(yōu)勢金屬礦產(chǎn)，目前未實(shí)行開采總量控制政策，本文將其作為“無政策”情景的代表。與鉬礦比較，鎢、稀土和銻的礦山產(chǎn)量增長顯然緩慢很多，特別是2006年以后這種差別更為明顯(圖4)，這也說明該政策確實(shí)產(chǎn)生了一定效果。

圖3 我國政策前、后銻精礦產(chǎn)量及生產(chǎn)指標(biāo)對比數(shù)據(jù)來源：中國有色金屬工業(yè)年鑒、國土資源部

圖4 我國鎢、稀土、銻和鉬礦礦山生產(chǎn)歷史對比數(shù)據(jù)來源：中國有色金屬工業(yè)年鑒、稀土信息

需要說明的是，三種礦產(chǎn)都存在超指標(biāo)生產(chǎn)的現(xiàn)象。2002～2012年，我國鎢精礦實(shí)際產(chǎn)量累計(jì)121.89萬t，同期生產(chǎn)指標(biāo)79.70萬t，實(shí)際產(chǎn)量為生產(chǎn)指標(biāo)的152.94%；2006～2012年稀土實(shí)際礦山產(chǎn)量累計(jì)為75.74萬t，同期生產(chǎn)指標(biāo)為64.80萬t，實(shí)際產(chǎn)量為生產(chǎn)指標(biāo)的122.68%；2009～2012年，銻礦山產(chǎn)量累計(jì)為48.48萬t，同期生產(chǎn)指標(biāo)為40.00萬t，實(shí)際產(chǎn)量為生產(chǎn)指標(biāo)的121.18%。超指標(biāo)生產(chǎn)現(xiàn)象的普遍存在，一是由于總量控制政策執(zhí)行力度不夠，政策有時(shí)流于形式；二是近年我國礦產(chǎn)資源消費(fèi)需求增長迅速，價(jià)格高漲，刺激企業(yè)超指標(biāo)生產(chǎn)。超指標(biāo)生產(chǎn)現(xiàn)象使政策削弱了政策效果。

3.1.2 目標(biāo)二：保障礦產(chǎn)資源可持續(xù)供應(yīng)能力

總量控制政策的實(shí)施，有效地改變了資源開采無序、過度增長的態(tài)勢，開采量的減少或增速減緩無疑將對可持續(xù)供應(yīng)產(chǎn)生正面影響。但由于評估指標(biāo)的局限性，這一效果很難表達(dá)。

保有資源儲量及其變化是反映礦產(chǎn)資源可持續(xù)供應(yīng)能力的重要指標(biāo)之一。保有資源儲量是已查明的資源儲量經(jīng)開采等活動(dòng)消耗之后剩余的資源儲量，受勘查新增量和消耗量的雙重影響。政策實(shí)施前后的對比表明，我國鎢礦保有資源儲量近年略有增長，稀土礦有大幅增加，而銻礦卻呈下降趨勢。同樣實(shí)行總量控制政策的三個(gè)礦種保有資源儲量變化呈分化趨勢，表明除該政策之外，尚有其他因素在發(fā)揮作用。與大宗緊缺礦產(chǎn)相比，三個(gè)礦種保有資源儲量增長緩慢，這主要是由于我國對這些礦產(chǎn)的勘查活動(dòng)采取抑制措施所致。

儲采比、儲消比也是衡量礦產(chǎn)資源保障能力的重要指標(biāo)。由于我國目前處于工業(yè)化階段，資源消費(fèi)需求快速增加，帶動(dòng)產(chǎn)量持續(xù)增長，同時(shí)勘查活動(dòng)受到抑制，導(dǎo)致這兩個(gè)指標(biāo)持續(xù)下降，無法直接反映總量控制政策的效果。

3.1.3 目標(biāo)3：調(diào)節(jié)市場供需形勢，維護(hù)經(jīng)濟(jì)利益

通過控制礦山開采總量來控制市場供應(yīng)，從而改變我國優(yōu)勢礦產(chǎn)市場供過于求、價(jià)格低迷的局面，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)利益是總量控制政策的一個(gè)重要目標(biāo)。觀察鎢、稀土(以銪代表)和銻金屬近年價(jià)格變化軌跡(圖5)可以發(fā)現(xiàn)，三種礦產(chǎn)品的價(jià)格在實(shí)施總量控制政策后均有不同程度的上漲，特別是2009年我國加強(qiáng)政策執(zhí)行力度后，效果更為明顯。

圖5 我國鎢、銪、銻和鉬金屬價(jià)格歷史變化軌跡數(shù)據(jù)來源：根據(jù)英國金屬網(wǎng)數(shù)據(jù)整理

與未實(shí)行總量控制政策的鉬礦相比，鎢、稀土和銻的價(jià)格上漲趨勢更為明顯，表明總量控制政策起到了調(diào)節(jié)市場供需、從而使價(jià)格理性回歸的作用。價(jià)格的理性回歸，增強(qiáng)了我國礦業(yè)企業(yè)的盈利能力，維護(hù)了我國作為全球主要供應(yīng)國的經(jīng)濟(jì)利益。

3.2 政策公平公正性評估結(jié)果

開采總量控制政策的實(shí)施，改變了市場原有的平衡，使價(jià)格、產(chǎn)量和消費(fèi)量均發(fā)生變化，重新調(diào)整了生產(chǎn)方、需求方和社會(huì)整體利益。本文應(yīng)用福利經(jīng)濟(jì)學(xué)中生產(chǎn)者剩余和消費(fèi)者剩余的概念，分別代表生產(chǎn)方利益和消費(fèi)方利益[14]。開采總量控制實(shí)質(zhì)上設(shè)定了市場供應(yīng)的上限，與無政策情景相比，在需求不變的條件下，無疑將使產(chǎn)量(供應(yīng)量)下降，價(jià)格上升。其結(jié)果將使生產(chǎn)者剩余增加，消費(fèi)者剩余減少，即增加了生產(chǎn)方的利益增加，減少了消費(fèi)方的利益；同時(shí)，生產(chǎn)者剩余和消費(fèi)者剩余之和——社會(huì)整體利益減少。由于我國是這些礦種全球主要的供應(yīng)國，其產(chǎn)品中有相當(dāng)比例供應(yīng)國外消費(fèi)者，因此這一利益調(diào)整有益于增加我國國家利益。

此外，開采總量控制政策的實(shí)施，在一定程度上一度混亂的開發(fā)秩序得到整治，維護(hù)了正常的礦業(yè)秩序，同時(shí)減少了對礦山生態(tài)環(huán)境的破壞，符合整個(gè)社會(huì)發(fā)展的需要，增加了全社會(huì)的利益。

在微觀層面，政府對生產(chǎn)指標(biāo)的分配也產(chǎn)生一個(gè)公平性問題。2012年國土資源部頒布的《總量控制礦種開采指標(biāo)管理暫行辦法》，進(jìn)一步明確了控制指標(biāo)確定和調(diào)整的原則和依據(jù)，公開了指標(biāo)分配下達(dá)的程序，使總量控制政策在具體執(zhí)行層面更加公正和公開[15]。

當(dāng)然也需要看到，生產(chǎn)指標(biāo)的分配實(shí)際上形成了生產(chǎn)的行政壟斷，使現(xiàn)有生產(chǎn)者免受外來競爭壓力，對于其他市場參與者而言，是一種不公平待遇，也不利于充分發(fā)揮市場在資源配置方面的作用。

3.3 政策效率評估結(jié)果

開采總量控制政策所取得的效果已在前文加以論述，本節(jié)著重分析政策的成本構(gòu)成。

政策執(zhí)行主要涉及生產(chǎn)指標(biāo)的確定、分配和監(jiān)督，這些工作是各級國土資源管理部門日常管理工作的一部分，無需過多的專門投入；對非法盜采的查處是總量控制政策得以實(shí)施的關(guān)鍵，但本身就是礦政管理的重要內(nèi)容，并非總量控制政策專門成本。

總量控制政策有兩項(xiàng)專門成本，一是企業(yè)的生產(chǎn)能力閑置成本，二是政策引起的市場波動(dòng)給產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展造成的不利影響。由于生產(chǎn)指標(biāo)具有一定程度的不確定性，企業(yè)的生產(chǎn)能力往往保持有一定的冗余，部分生產(chǎn)能力可能長期處于閑置狀態(tài)，造成資本的浪費(fèi)。政策執(zhí)行力度的前后不一，以及其他相關(guān)政策作用的疊加，可能會(huì)引起市場的巨大波動(dòng)，給礦業(yè)產(chǎn)業(yè)以及下游應(yīng)用產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展造成不利影響，形成巨大社會(huì)成本。2011年前后稀土價(jià)格的暴漲暴跌便是一個(gè)實(shí)例。

4 結(jié)論和建議

第一，開采總量控制政策在保護(hù)資源、防止過度開采、保障資源可持續(xù)供應(yīng)、調(diào)整市場供需、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)利益方面取得了顯著成效，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了政策的主要目標(biāo)。

第二，開采總量控制政策的實(shí)施，使資源生產(chǎn)方的利益增加，需求方利益減少，總體上擴(kuò)大了我國作為主要生產(chǎn)國的利益。有效的調(diào)整了市場供需關(guān)系，維護(hù)了國家經(jīng)濟(jì)利益。

第三，開采總量控制政策不會(huì)直接過多增加管理部門的管理成本，但卻可能會(huì)造成企業(yè)生產(chǎn)能力閑置、市場大幅波動(dòng)等負(fù)面影響。

第四，政策執(zhí)行機(jī)制有待進(jìn)一步完善，超指標(biāo)生產(chǎn)現(xiàn)象普遍存在，政策效果因此受到很大影響。

由于我國采取的出口配額、出口關(guān)稅等限制出口的政策近來被WTO初步裁定違反其規(guī)則，該政策未來走向不明。在此情況下，開采總量控制政策在我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源管理政策體系中的重要性和地位將進(jìn)一步加強(qiáng)。為使這一政策進(jìn)一步得以完善，我們提出如下建議。

第一，開展系統(tǒng)的需求預(yù)測研究，提高生產(chǎn)指標(biāo)制定的科學(xué)性，使其更接近市場需求；編制總量控制計(jì)劃，提高指標(biāo)的可預(yù)期性，使生產(chǎn)企業(yè)和需求企業(yè)對市場有一定穩(wěn)定的預(yù)期，減少市場波動(dòng)。

第二，強(qiáng)化政策執(zhí)行的監(jiān)督管理。建立行政管理部門檢查和企業(yè)相互監(jiān)督兩套監(jiān)管體系，減少管理成本，提高管理效率。

第三，提高環(huán)境保護(hù)在生產(chǎn)指標(biāo)分配影響因素中的重要性，激勵(lì)企業(yè)的環(huán)保投入，使開采總量控制政策成為我國保護(hù)資源、保護(hù)環(huán)境的基本政策。

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