人代會(huì)后看改革

葛藝豪

中國(guó)新一屆領(lǐng)導(dǎo)人上任一年后，為重塑治理體系制定了一個(gè)明確而遠(yuǎn)大的計(jì)劃，如今的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與外交政策十分明確而果斷。去年11月，中共十八屆三中全會(huì)公布的《決定》明確指出了全面改革治理體系的目標(biāo)。其目的在于通過(guò)改善行政體制，明確市場(chǎng)與國(guó)家職能，賦予民間非政府組織更多職能，同時(shí)強(qiáng)化中央的領(lǐng)導(dǎo)。

在近日閉幕的全國(guó)人民代表大會(huì)上，中國(guó)政府宣布了更為詳細(xì)的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，這被認(rèn)為是自20世紀(jì)90年代以來(lái)最為全面的結(jié)構(gòu)性改革，也是自鄧小平提出“改革開(kāi)放”以來(lái)最全面的改革計(jì)劃。

迄今為止的多數(shù)評(píng)論都聚焦于這項(xiàng)改革對(duì)市場(chǎng)的“決定性地位”的強(qiáng)調(diào)。的確，這一改變非常重要，但對(duì)于新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)只是手段而非最終目標(biāo)。新的經(jīng)濟(jì)改革計(jì)劃不僅在于放寬管制，改善民營(yíng)企業(yè)環(huán)境；更在于改善國(guó)有企業(yè)與財(cái)政體系。其結(jié)果，國(guó)家和市場(chǎng)需要明確各自職責(zé)，同時(shí)保持國(guó)家的主導(dǎo)地位。

本屆政府的工作重心在于國(guó)有企業(yè)與財(cái)政制度重組，并保持實(shí)際GDP以現(xiàn)有7.5%的速度增長(zhǎng)。以此看來(lái)，舉債問(wèn)題將會(huì)在幾年內(nèi)消失。

支持這一觀點(diǎn)的人認(rèn)為，國(guó)企與財(cái)政改革直接擊中了信貸增長(zhǎng)的根基。地方政府貸款是因?yàn)橹С龀^(guò)了所分配的稅收，盲目建設(shè)大量城市基礎(chǔ)設(shè)施，且未對(duì)投資收益負(fù)責(zé)。國(guó)企貸款是因?yàn)樗麄兊馁Y本收益急劇惡化。因此，提高國(guó)企資本收益，整頓地方政府財(cái)政，應(yīng)該能大量減少無(wú)收益的信貸，從而矯正債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。同時(shí)，債務(wù)將保持在允許實(shí)際GDP以7%左右速度增長(zhǎng)的水平。

換句話說(shuō)，政府認(rèn)為舉債增長(zhǎng)只是一種癥狀，治愈辦法要從疾病的根源入手。政府對(duì)現(xiàn)有債務(wù)情況安全性的認(rèn)識(shí)間接依賴于國(guó)家審計(jì)局去年12月發(fā)布的報(bào)告，報(bào)告指出地方政府的債務(wù)情況雖不利但是在可控范圍內(nèi)。國(guó)家審計(jì)局估計(jì)，包含中央政府在內(nèi)的整體公共債務(wù)約占GDP 的53%，遠(yuǎn)低于大部分經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國(guó)的公共舉債水平。這一樂(lè)觀態(tài)度背后的依據(jù)還有中國(guó)社會(huì)科學(xué)院去年12月發(fā)布的國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債分析。

如今國(guó)企改革計(jì)劃十分明確。這就是專注于改善資本收益，而非擴(kuò)大資產(chǎn)；私人資本將獲得進(jìn)入以往嚴(yán)格限制領(lǐng)域的許可；私人對(duì)國(guó)企與國(guó)家引導(dǎo)投資項(xiàng)目的直接投資也將得到鼓勵(lì)；地方掌控的一系列非戰(zhàn)略性國(guó)企如若效益不高，將很可能會(huì)被私有化或強(qiáng)制破產(chǎn)。

本質(zhì)上，這是上世紀(jì)90年代晚期國(guó)企改革抓大放小戰(zhàn)略的體現(xiàn)。主要表現(xiàn)為保持國(guó)家主導(dǎo)地位，提升少數(shù)大型戰(zhàn)略企業(yè)的運(yùn)作效率，例如鐵道、航空、電信、能源與石油化工等行業(yè)，同時(shí)將大部分競(jìng)爭(zhēng)性消費(fèi)與服務(wù)行業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)私有化。

由于前幾年對(duì)國(guó)有部門的改革熱情有所減退，并要求國(guó)企承擔(dān)2009年全面刺激經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，因而國(guó)企資本收益直線下降，不及民企平均收益一半，國(guó)企開(kāi)始重新奪回曾放棄的行業(yè)——截至2011年，一半國(guó)企資產(chǎn)都來(lái)自非戰(zhàn)略部門。

如今，改革家們計(jì)劃重新完成抓大放小的目標(biāo)。這并非要取消國(guó)有部門，或?qū)⒔?jīng)濟(jì)制高點(diǎn)的核心國(guó)企私有化，卻表明了放開(kāi)非核心國(guó)企與資產(chǎn)以及利于民企的消費(fèi)行業(yè)，并提升現(xiàn)有國(guó)企效益的決心。

國(guó)企改革是去年十八屆三中全會(huì)的重頭戲；財(cái)政改革則在近期人大會(huì)議上扮演主角。中國(guó)主要財(cái)政問(wèn)題是地方政府無(wú)資金支持的強(qiáng)制政策，地方政府掌握的收益不足一半，卻擔(dān)負(fù)著政府85%支出的責(zé)任。理論上，這一空缺應(yīng)由中央撥款填補(bǔ)，但實(shí)際撥款并不能滿足地方的需求。因此，應(yīng)對(duì)結(jié)構(gòu)性赤字的辦法就是訴諸一系列預(yù)算外的融資計(jì)劃，其中大部分為高價(jià)買賣土地所得。

財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉提出的改革戰(zhàn)略的重心，在于再度集中支出責(zé)任并打造更靈活的財(cái)政轉(zhuǎn)移系統(tǒng)，減少地方政府貪婪的動(dòng)機(jī)。在人大會(huì)議有關(guān)預(yù)算的演講中，他概括了詳細(xì)的改革措施。綜合這些措施，房地產(chǎn)與重工業(yè)市場(chǎng)的過(guò)度投資會(huì)得到抑制，財(cái)政政策會(huì)更加反周期且預(yù)算責(zé)任增加。

總體來(lái)說(shuō)，改革計(jì)劃強(qiáng)勁有力，其對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)病癥的診斷引人注目，提出的治愈措施也似乎合理。盡管如此，我的擔(dān)心是：首先，政府可能低估了債務(wù)飛速增長(zhǎng)與快速變化中財(cái)政制度的金融風(fēng)險(xiǎn)；其次，改革可能遭到利益集團(tuán)的阻擾，比如，過(guò)去提出的一些改革（如財(cái)產(chǎn)稅）最終不了了之。最終，中國(guó)要防止的是依賴于高度集中型的體制，這樣會(huì)不利于走向更加開(kāi)放的發(fā)展道路。