韓國(guó)地下水資源法律保護(hù)的借鑒

●臧冰潔

韓國(guó)地下水資源法律保護(hù)的借鑒

●臧冰潔

地下水資源的可持續(xù)利用，關(guān)系到人類的生存與發(fā)展。目前地下水污染趨勢(shì)日益嚴(yán)重，做好保護(hù)地下水的工作十分關(guān)鍵。韓國(guó)與我國(guó)相互毗鄰，地下水資源的分布略有相似，通過(guò)對(duì)韓國(guó)地下水法律保護(hù)內(nèi)容的研究，結(jié)合我國(guó)當(dāng)今地下水保護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行了對(duì)比與分析，從立法模式內(nèi)容和管理體制方面，提出一些完善我國(guó)地下水資源的法律保護(hù)策略。

地下水 立法模式 法律策略

水資源是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要保障。目前由于環(huán)境惡化等原因，地下水資源短缺和污染問(wèn)題日益嚴(yán)重。我國(guó)70%人口的飲用水源為地下水，661個(gè)城市中有400多個(gè)城市都開(kāi)采地下水，可見(jiàn)地下水資源是我國(guó)綜合發(fā)展的基礎(chǔ)。由于我國(guó)對(duì)地下水環(huán)境缺乏有效保護(hù)，尤其是“三條紅線”不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)造成的污染，對(duì)地下水水質(zhì)的影響已關(guān)系到飲用水安全。目前，農(nóng)村約有3.6億人喝不上符合標(biāo)準(zhǔn)的飲用水，近20%的城市地下水質(zhì)惡劣，不適宜飲用。因此，對(duì)地下水資源保護(hù)進(jìn)行法律規(guī)制十分必要。本文在汲取了韓國(guó)保護(hù)地下水資源先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)上，提出了一些完善的策略，對(duì)我國(guó)新時(shí)期的建設(shè)具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、中韓地下水資源狀況比較

（一）韓國(guó)地下水資源狀況

韓國(guó)，位于亞洲朝鮮半島南部。三面環(huán)海，北部以軍事分界線與朝鮮相分離，東瀕朝鮮東海(日本海)，西臨朝鮮西海(黃海)，東南隔朝鮮海峽與日本相望，近年來(lái)成為亞洲經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家之一。其地形特點(diǎn)是東高西低、北高南低。由于地勢(shì)的原因，雨水形成的徑流基本與海水相溶。大約70%的雨水在夏季降臨，春季相對(duì)干旱。韓國(guó)降水量不平均在全國(guó)范圍內(nèi)，有些地區(qū)甚至相差兩倍以上。為緩解干旱，平衡國(guó)家用水，韓國(guó)的用水結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為通過(guò)提取河水，水庫(kù)蓄水以及開(kāi)發(fā)地下水利用等途徑，近年來(lái)地下水的開(kāi)發(fā)成上升趨勢(shì)。產(chǎn)生的地表水污染地下水和水井管理問(wèn)題等與我國(guó)情況相似。但是韓國(guó)政府注重加大生態(tài)用水比例，立法上詳細(xì)地對(duì)地下水保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定，成立了專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，有效地保護(hù)了地下水資源。

（二）中國(guó)地下水資源狀況

我國(guó)水資源整體分布不均勻，資源量配置結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致了局部地區(qū)水資源豐富而其他部分地區(qū)卻嚴(yán)重缺水。尤其淡水資源及其缺乏。經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，引起的城市生活污水、生活垃圾、工業(yè)三廢的排放使地下水污染嚴(yán)重。由于我國(guó)法律規(guī)制的不全面，管理體制冗雜，導(dǎo)致地下水問(wèn)題頻繁發(fā)生。如地下水開(kāi)采過(guò)度導(dǎo)致的地面沉降、人工回灌制度不合理等問(wèn)題。水利部普查公告顯示60多個(gè)城市地下水超采嚴(yán)重，例如北京、上海等地區(qū)。國(guó)土資源部在2012年最新表示：我國(guó)的200多個(gè)城市中，4727個(gè)水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)上，水質(zhì)為較差或極差的占55%，由于混亂開(kāi)采，已有50多個(gè)城市地面下降。尤其沿海城市因地下水過(guò)度開(kāi)采，導(dǎo)致海水倒灌。現(xiàn)今我國(guó)的地下水環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)被提到了國(guó)家議程，解決它將關(guān)系到民族的綜合發(fā)展。通過(guò)學(xué)習(xí)韓國(guó)相關(guān)的科學(xué)保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，可以更好地促進(jìn)我國(guó)地下水資源法律保護(hù)工作。

二、中韓地下水資源法律保護(hù)概況

（一）立法模式

從法律基礎(chǔ)理論分析，立法模式主要有兩種。分別為專門(mén)型立法和混合型立法。在專門(mén)立法模式中，是由統(tǒng)一獨(dú)立的一部法律涵蓋性的規(guī)定了地下水保護(hù)內(nèi)容?；旌闲土⒎Ｊ街校叵滤Ｗo(hù)內(nèi)容分別由不同種類的法律規(guī)定組成。韓國(guó)是專門(mén)立法模式的代表國(guó)家。在1994年就頒布了專門(mén)的地下水法。地下水法體系主要分為:法、大總統(tǒng)令和實(shí)施細(xì)則。共7章41條。第一章為總則，主要明確了立法目的，包含三條；第二章規(guī)定了地下水的調(diào)查以及開(kāi)發(fā)利用內(nèi)容，包括六條；第三章明確了地下水資源的保護(hù)與管理，分為十一條；第四章為地下水開(kāi)發(fā)與利用的施工，包括5條;第五章規(guī)定了地下水影響調(diào)查機(jī)構(gòu);第六章為附則;第七章為懲罰性規(guī)定?？傮w就是以專門(mén)法律的形式規(guī)定了地下水的調(diào)查及開(kāi)發(fā)利用，保護(hù)管理與施工，有關(guān)影響調(diào)查機(jī)構(gòu)以及罰則等方面的具體內(nèi)容。韓國(guó)頒布了許多水資源計(jì)劃，如《水資源長(zhǎng)期總體規(guī)劃》(1991-2011年)、《水資源長(zhǎng)期總體規(guī)劃》（1997-2011年）、《水資源長(zhǎng)期總體規(guī)劃》（2001-2025年)，在這些規(guī)劃中包括了對(duì)地下水資源開(kāi)發(fā)和管理。進(jìn)一步防治不合理用水。

我國(guó)屬于典型的混合立法模式代表，目前缺少一部獨(dú)立地下水法。地下水保護(hù)的法律規(guī)定內(nèi)容都是呈現(xiàn)在各個(gè)單行法之中。例如，《中華人民共和國(guó)水法》和《中華人民共和國(guó)水污染防治法》中，加入了有關(guān)地下水資源管理與保護(hù)的條款和內(nèi)容，但是缺乏操作性?！端廴痉乐畏ā返诙l包含了地下水的保護(hù)。但是，它缺乏地下水資源保護(hù)的具體內(nèi)容和責(zé)任劃分?！端ā返谌粭l是對(duì)開(kāi)采地下水的規(guī)定，若違反規(guī)劃降低了江河湖泊水域使用功能，造成污染的應(yīng)承擔(dān)治理責(zé)任。規(guī)定缺乏了怎樣承擔(dān)治理責(zé)任的解釋。地方上，遼寧省頒布了《遼寧省地下水資源保護(hù)條例》，新疆頒布了《新僵維吾爾自治區(qū)地下水資源管理?xiàng)l例》等，這些散見(jiàn)于地方的管理?xiàng)l例，執(zhí)行時(shí)易引起與上級(jí)法律規(guī)定的法條競(jìng)合。目前，我國(guó)地下水資源保護(hù)的立法還處于初級(jí)發(fā)展階段；立法體系還存在很大的空白；各部法律間有關(guān)地下水的規(guī)定還存有銜接問(wèn)題。

（二）管理體制

2004年1月韓國(guó)專門(mén)成立了國(guó)家地下水管理中心，同時(shí)修改了2005年的“地下水行動(dòng)法案”，為地方當(dāng)局管理地下水提供了穩(wěn)定的來(lái)源。并且制定了地下水開(kāi)采指標(biāo)。地下水管理中心的主要職責(zé)是：第一，在一定的范圍內(nèi)對(duì)地下水進(jìn)行管理；第二，通過(guò)檢測(cè)和勘查規(guī)劃地下水的利用度；第三，評(píng)估地下水質(zhì)特點(diǎn)和可持續(xù)使用數(shù)量；第四，規(guī)劃地下水保護(hù)區(qū)和管理水井；第五，研發(fā)有關(guān)優(yōu)化和保護(hù)地下水質(zhì)的方案。最后規(guī)定了承擔(dān)地下水保護(hù)和管理規(guī)劃的職責(zé)。設(shè)立獨(dú)立的地下水管理部門(mén)，有利于監(jiān)管制度的全面實(shí)施，可以提高監(jiān)管效率和強(qiáng)化行政作風(fēng)。在管理供水方面，為了使各地區(qū)平衡發(fā)展，解決水資源缺乏問(wèn)題，韓國(guó)制了供水基本標(biāo)準(zhǔn)。將全國(guó)分為12個(gè)區(qū)，進(jìn)行水資源的合理分配。針對(duì)違背法律規(guī)定破壞地下水的主體。韓國(guó)設(shè)置了嚴(yán)厲的懲罰措施，國(guó)家根據(jù)沒(méi)有被許可的主體利用地下水出現(xiàn)的危害后果或者其他違法行為，衡量結(jié)果的嚴(yán)重性，相應(yīng)的依據(jù)具體問(wèn)題，采用罰金處罰或者根據(jù)實(shí)際情況判定是否實(shí)施有期徒刑嚴(yán)懲。

目前我國(guó)還沒(méi)有設(shè)立相關(guān)獨(dú)立的地下水資源管理部門(mén)。這種情況容易導(dǎo)致管理機(jī)構(gòu)效率低下，監(jiān)管水資源不到位。我國(guó)地表水和地下水的監(jiān)管部門(mén)是不同的。地表水由水利部監(jiān)管，地下水由環(huán)境保護(hù)部、國(guó)土資源部和建設(shè)部監(jiān)管和保護(hù)。這種分散式管理模式不利于水資源保護(hù)工作的開(kāi)展。首先，這種分散式管理體制容易產(chǎn)生權(quán)力分散和實(shí)施權(quán)限的重疊。沒(méi)有專門(mén)的地下水管理機(jī)構(gòu)是制約水資源管理的重要因素。多部門(mén)的共同管轄會(huì)導(dǎo)致分工不明確，各自從自身職責(zé)為出發(fā)點(diǎn)易于造成不公平的競(jìng)爭(zhēng)和部門(mén)利益產(chǎn)生。其次，復(fù)雜的管理體制會(huì)造成在水資源管理方面的有法難依。因?yàn)楦鞑块T(mén)傾向于從自身角度出發(fā)，制定利于自己的法律規(guī)章，這樣就導(dǎo)致了在處理水環(huán)境案件時(shí)法律參照的困難。為個(gè)別地方政府追求私益進(jìn)而規(guī)避法律提供了空隙。

三、借鑒韓國(guó)法律保護(hù)經(jīng)驗(yàn)提出的完善策略

（一）制定一部專門(mén)的地下水法

獨(dú)立統(tǒng)一的立法模式，是指國(guó)家制定一部專門(mén)的法律。無(wú)論是針對(duì)何種管理內(nèi)容，這種專門(mén)立法相對(duì)于混合式立法實(shí)施起來(lái)，會(huì)更有效率和易于管理。在地下水資源的保護(hù)以及開(kāi)發(fā)利用等諸多方面進(jìn)行集中規(guī)定，有利于形成一部以地下水資源保護(hù)為中心的專門(mén)法律。這種做法在現(xiàn)實(shí)中具有靈活操作性和確定性。韓國(guó)就是典型代表。出臺(tái)的獨(dú)立于其他法律的地下水法，對(duì)地下水資源的保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行了比較全面的規(guī)定，便于地下水的統(tǒng)一管理和全面監(jiān)控。我國(guó)在今后研究制定法律工作中，頒布一部獨(dú)立的地下水法律是現(xiàn)實(shí)的要求。首先，應(yīng)當(dāng)詳細(xì)明確管理部門(mén)對(duì)保護(hù)地下水責(zé)任的劃分。其次，應(yīng)當(dāng)將涉及到地下水保護(hù)的基本內(nèi)容和措施納入其中，例如人工回灌制度規(guī)定、限制開(kāi)采規(guī)定的內(nèi)容、取水權(quán)向用水權(quán)的轉(zhuǎn)變規(guī)定等。同時(shí)，在處罰程度上應(yīng)該加大力度，最基本也應(yīng)當(dāng)讓違法者付出昂貴代價(jià)，不僅要求違法者依據(jù)污染影響程度來(lái)付費(fèi)，還要對(duì)今后造成的影響負(fù)責(zé)。嚴(yán)重者同樣會(huì)面臨有期徒刑的懲罰。

（二）設(shè)立獨(dú)立的地下水資源管理部門(mén)

借鑒韓國(guó)的管理體制，我國(guó)的地下水資源管理機(jī)制比較混亂。管理部門(mén)較多，出現(xiàn)交叉，容易導(dǎo)致職能劃分不清和降低辦事效率。因此整合管理機(jī)構(gòu)，優(yōu)化地下水管理部門(mén)，是當(dāng)前急需解決的問(wèn)題。我國(guó)可以設(shè)立統(tǒng)一的地下水管理部門(mén)。實(shí)行由中央統(tǒng)領(lǐng)地方的垂直管轄，不隸屬于其他管理部門(mén)。在各省市和直轄市設(shè)立地下水辦事處，專門(mén)監(jiān)管各地區(qū)的地下水情況。針對(duì)重大水資源案件應(yīng)當(dāng)向上級(jí)進(jìn)行匯報(bào)。這樣可以有效地防止部門(mén)利益產(chǎn)生和提升監(jiān)管效率。在管理中對(duì)于污染者的處罰，應(yīng)報(bào)公安機(jī)關(guān)或者是檢察機(jī)關(guān)，從而根據(jù)實(shí)際情況實(shí)施民事、行政和刑事方面的處罰。管理機(jī)構(gòu)的優(yōu)化，將有利于科學(xué)防治污染地下水機(jī)制的建構(gòu)。

四、結(jié)論

根據(jù)目前的態(tài)勢(shì)，當(dāng)今許多國(guó)家都已經(jīng)意識(shí)到了保護(hù)地下水的重要性。近年來(lái)我國(guó)也開(kāi)始認(rèn)識(shí)到水資源管理保護(hù)工作中存在的不足。本文針對(duì)目前存在的立法問(wèn)題和管理體制的不足進(jìn)行了分析，并借鑒了韓國(guó)保護(hù)經(jīng)驗(yàn)中精華部分，結(jié)合我國(guó)國(guó)情提出了一些見(jiàn)解。力求在今后的學(xué)習(xí)研究中，進(jìn)一步細(xì)化有關(guān)內(nèi)容，從而更好地促進(jìn)我國(guó)地下水資源的保護(hù)。將有利于生態(tài)文明的建構(gòu)和國(guó)家持續(xù)發(fā)展。

[1] 環(huán)境保護(hù)部，國(guó)土資源部.全國(guó)地下水污染防治規(guī)劃征求意見(jiàn)稿（2008-2020年）.

[2] 李貴寶，談國(guó)良，竇曉桂.韓國(guó)地下水資源利用與管理現(xiàn)狀[J].南水北調(diào)與水利科技，2006（6）

[3] 王新燁，尹建中，劉國(guó)濤.地下水資源保護(hù)立法比較研究[D].山東師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012

（作者單位：東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院 黑龍江哈爾濱 150040）

（責(zé)編：賈偉）

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1004-4914（2014）01-096-03