《社會保險法》實施過程中存在的問題與對策建議

●蔡樹峰

《社會保險法》實施過程中存在的問題與對策建議

●蔡樹峰

《社會保險法》是中國特色社會主義法律體系中起支架作用的重要法律，是一部著力保障和改善民生的法律。它的頒布實施對于建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系，更好地維護(hù)公民參加社會保險、享受社會保險待遇的合法權(quán)益、促進(jìn)社會主義和諧社會建設(shè)具有十分重要的意義。《社會保險法》于2011年7月1日正式實施兩年來，各級人力資源和社會保障部門不斷加大工作力度，認(rèn)真貫徹，全面實施，取得了明顯成效，但也遇到一些新情況和新問題。文章對此進(jìn)行了探討。

社會保險法 實施過程 問題 建議

一、《社會保險法》實施的效果

從宏觀層面看，《社會保險法》的頒布實施使我國社會保險制度發(fā)展全面進(jìn)入法制化軌道?！渡鐣ｋU法》規(guī)范了社會保險關(guān)系，規(guī)定了用人單位和勞動者的權(quán)利與義務(wù)，強(qiáng)化了政府責(zé)任，明確了社會保險行政部門和社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職責(zé)，確定了社會保險相關(guān)各方的法律責(zé)任；《社會保險法》確立了廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移、可銜接的社會保險制度，從法律上破除了阻礙各類人才自由流動、勞動者在地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間流動就業(yè)的制度性障礙，有利于形成和發(fā)展統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場；《社會保險法》進(jìn)一步規(guī)范明確了勞動者和用人單位的社會保險權(quán)利義務(wù)關(guān)系，有利于促進(jìn)勞動關(guān)系的穩(wěn)定與和諧。

從微觀層面看，《社會保險法》實施成效主要體現(xiàn)在以下幾個方面:一是有力地促進(jìn)了社會保險制度改革和發(fā)展，加速推進(jìn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度建設(shè)，在很短的時間內(nèi)實現(xiàn)了制度全覆蓋。二是短時間內(nèi)使全國的參保人數(shù)迅速增加, 2012年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險參保人數(shù)比2010年增加4700多萬人，城鎮(zhèn)醫(yī)療保險，包括城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險參保人數(shù)增加了1億人，其他“三險”參保人數(shù)也大幅增加。三是短時間內(nèi)五項社會保險基金收、支、結(jié)余都大幅度地增長，年增幅均超過了50%。四是通過多種渠道解決歷史遺留問題，將過去遺留下來的數(shù)以百萬計的國有企業(yè)、集體企業(yè)等各類企業(yè)職工納入了養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷保險統(tǒng)籌范圍，保障了他們的基本生活，促進(jìn)了社會公平和穩(wěn)定。五是廣大企業(yè)和職工的社會保險法律意識明顯提高，企業(yè)和職工依法參保意識明顯增強(qiáng)。六是各地社保經(jīng)辦管理能力得到提高，據(jù)統(tǒng)計調(diào)查，有84.1%的人對社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的服務(wù)表示滿意。

二、存在的主要問題

1.《社會保險法》部分內(nèi)容不夠細(xì)化，實施細(xì)則和配套制度建設(shè)需進(jìn)一步加強(qiáng)?！渡鐣ｋU法》中的條款都是一些原則性的規(guī)定，具體實施細(xì)則和配套制度需盡快出臺。一是因病或非因工死亡、致殘參保人員的待遇及相關(guān)問題。《社會保險法》第十七條規(guī)定：“參加基本養(yǎng)老保險的個人，因病或者非因工死亡的，其遺屬可以領(lǐng)取喪葬補(bǔ)助金和撫恤金；在未達(dá)到法定退休年齡時因病或者非因工致殘完全喪失勞動能力的，可以領(lǐng)取病殘津貼?！倍虿』蚍且蚬に劳觥⒅職埖膮⒈Ｈ藛T，本人死亡待遇政策不完善，病殘津貼的標(biāo)準(zhǔn)不明確。二是養(yǎng)老保險費緩繳問題。由于沒有緩繳養(yǎng)老保險費的具體實施細(xì)則，參保單位不清楚怎樣緩繳養(yǎng)老保險費，因此，應(yīng)盡快出臺困難企業(yè)緩繳養(yǎng)老保險費的操作細(xì)則。三是退休人員享受醫(yī)療待遇問題?！渡鐣ｋU法》第二十七條“參加職工基本醫(yī)療保險的個人，達(dá)到法定退休年齡時累計繳費達(dá)到國家規(guī)定年限的，退休后不再繳納基本醫(yī)療保險費，按照國家規(guī)定享受基本醫(yī)療保險待遇”。這與現(xiàn)行“用人單位按規(guī)定繳納基本醫(yī)療保險費，其職工（含退休人員）才能正常享受基本醫(yī)療保險待遇”的相關(guān)政策有出入。四是醫(yī)療與工傷保險基金先行支付與追償問題?！渡鐣ｋU法》第三十條、四十一條、四十二條對醫(yī)療、工傷保險基金的先行支付和追償作了原則性的規(guī)定，但在實際操作中難度很大。比如用人單位如已經(jīng)破產(chǎn)、注銷怎樣追償，向第三人追償中“第三人如何確定”、“由誰追償”（社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)過于籠統(tǒng)）、“怎樣追償”（缺少支撐和手段）等問題。五是工傷認(rèn)定范圍的擴(kuò)大增大了工傷認(rèn)定的難度，客觀上延長了工傷認(rèn)定時間?！渡鐣ｋU法》第三十七條對不認(rèn)定工傷的范圍作了規(guī)定，但此規(guī)定不夠細(xì)化，是否可以理解為只要不在此范圍內(nèi)導(dǎo)致本人在工作中傷亡的情形都可以認(rèn)定為工傷。這樣，容易擴(kuò)大工傷認(rèn)定的范圍，增加工傷認(rèn)定的難度，也在客觀上延長了認(rèn)定時間。比如工作中的過失犯罪導(dǎo)致的傷亡如何認(rèn)定，是否自殘和自殺如何認(rèn)定等問題。六是社保費征繳問題。《社會保險法》第五十七條對相關(guān)部門與社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的關(guān)系作了說明，但實際操作中不具有約束性。工商、民政、公安部門的告知義務(wù)及具體細(xì)節(jié)沒有明確；《社會保險法》第六十三條對社保費強(qiáng)制征繳作了規(guī)定，但社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與人民法院、銀行機(jī)構(gòu)如何協(xié)調(diào)問題沒有解決，也存在執(zhí)行難的問題。七是社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)界定與定位問題?！渡鐣ｋU法》第七條對社會保險工作的負(fù)責(zé)部門作了規(guī)定，但各部門之間的職責(zé)內(nèi)容與協(xié)作關(guān)系不明確，造成事實上的多頭管理。比如當(dāng)前，職工醫(yī)保、居民醫(yī)保、新農(nóng)合、醫(yī)療救助分屬人社、衛(wèi)生、民政部門，這些部門自成體系，相互分割，帶來了覆蓋對象交叉、財政重復(fù)補(bǔ)貼、軟件網(wǎng)絡(luò)重復(fù)建設(shè)、制度之間相互矛盾、管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、人員身份不能轉(zhuǎn)換、醫(yī)保關(guān)系接續(xù)困難等一系列問題；此外，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)也存在如何定位問題。目前大多社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)并無直接執(zhí)法權(quán)，給工作順利開展造成了困難。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)對參保單位及參保職工待遇的保障，無法對參保單位的違規(guī)、違法行為進(jìn)行處置。這樣既無法有效地管理參保單位，又耗時耗力，還造成參保單位繳納社會保險費隨意性較強(qiáng)，從而給征繳、清欠工作帶來一定困難。

2.《社會保險法》中規(guī)定的有關(guān)保障勞動者和參保人權(quán)益條款需要進(jìn)一步明確?！渡鐣ｋU法》對有關(guān)勞動者和參保人權(quán)益條款作了相應(yīng)的規(guī)定，但在具體實施中有些內(nèi)容需進(jìn)一步細(xì)化。一是按《社會保險法》要求，參保人員的社會保障號采用其個人身份證號，而我們現(xiàn)在程序中參保人員的社會保障號是由過去的一代身份證或自行編制的號碼過渡而來，不符合《社會保險法》的要求。二是對于用人單位未盡參保繳費義務(wù)，與勞動者解除勞動合同后，出現(xiàn)的勞動者社會保障權(quán)益問題沒有得到妥協(xié)解決。勞動者與用人單位建立勞動關(guān)系期間，用人單位沒有按照《社會保險法》的規(guī)定代扣代繳職工應(yīng)當(dāng)繳納的社會保險費，等到勞動者與用人單位解除勞動合同后，個人社會保險費未繳或欠繳，帶來的社會保障權(quán)益損失，用人單位應(yīng)怎樣賠償或支付，沒有出臺相應(yīng)的政策規(guī)定。三是參保對象城鄉(xiāng)、身份差異沒有打破，社會成員之間社會保障水平差距過大，銜接不暢。《社會保險法》基本延續(xù)了現(xiàn)行的社會保險政策，在打破參保對象城鄉(xiāng)、身份差異、縮小社會成員社會保障水平差距方面沒有明確的規(guī)定，也沒有提出政策性導(dǎo)向。目前養(yǎng)老保險被劃分為企業(yè)職工養(yǎng)老保險、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險；醫(yī)療保險被劃分為城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療。這些都是以參保對象的城鄉(xiāng)以及身份來劃分的，由于社會保險政策和發(fā)展水平的差異，造成了社會成員之間繳費、待遇水平差距過大的問題，不利于實現(xiàn)社會保障的公平性和普惠性。各類人員社會保險制度銜接問題沒有得到很好解決。參保人員在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險之間流動，配套的銜接辦法，還沒有出臺相應(yīng)的政策。城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療這三項醫(yī)療保險制度目前參保繳費、待遇支付等方面還實現(xiàn)不了統(tǒng)一，僅依靠折合繳費年限進(jìn)行制度間的銜接，相關(guān)的銜接辦法需要進(jìn)一步完善。

3.有關(guān)農(nóng)民工、勞務(wù)派遣工、靈活就業(yè)人員的社會保險規(guī)定需制定配套的實施辦法?！渡鐣ｋU法》關(guān)于農(nóng)民工、勞務(wù)派遣工和靈活就業(yè)人員的社會保障權(quán)益部分作了明確的規(guī)定，體現(xiàn)了公平正義和以人為本的法律精神。但由于相關(guān)制度安排的不合理、不完善，在實際執(zhí)行中還存在一些問題。一是隨著城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的開展，在2011年度的社會保障資金審計工作中，審計部門就提出，有些地方存在同時參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的現(xiàn)象，造成城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政府多發(fā)補(bǔ)貼。雖然造成重復(fù)參保的原因有很多，但其主要原因在于：城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的數(shù)據(jù)管理在市一級的信息中心統(tǒng)一管理，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的數(shù)據(jù)管理在省廳電子政務(wù)中心統(tǒng)一管理，兩者之間沒有有效聯(lián)系。二是根據(jù)規(guī)定勞務(wù)派遣企業(yè)須按實際工資交納社會保險，而個別勞務(wù)派遣企業(yè)內(nèi)部設(shè)有職工醫(yī)院，要求員工就醫(yī)必須內(nèi)部解決，勞務(wù)派遣企業(yè)不愿意為員工繳納醫(yī)療保險問題。三是靈活就業(yè)人員參保情況存在交費偏高，大部分人員不肯接受；在保人員死亡撫恤金沒有標(biāo)準(zhǔn)；個體停保、續(xù)保加收滯納金；男、女首次參保沒有設(shè)年齡上限等問題。

4.《社會保險法》中有關(guān)強(qiáng)制征繳、滯納金征收等規(guī)定需根據(jù)社會形勢需要靈活變通。目前，各參保單位對社會保險的認(rèn)識逐步提高，特別是《社會保險法》的實施后，各參保單位對社會保險有了深刻的認(rèn)識，繳費意識大幅度提高，惡意欠費的企業(yè)越來越少。但由于各地的差異性比較大，對于一些產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、歷史包袱沉重的老工業(yè)城市，社保費的征繳存在一定的難度。特別是在當(dāng)前嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢下，一些正常繳納社會保險的企業(yè)也出現(xiàn)拖欠現(xiàn)象。目前，欠費企業(yè)絕大多數(shù)為困難企業(yè)，沒有繳費能力，如果采取強(qiáng)制征繳，困難企業(yè)也沒有能力繳費。建議出臺相關(guān)政策，對困難企業(yè)根據(jù)實際情況緩繳或免繳滯納金。

5.“金保工程”軟件老化，技術(shù)急需更新。目前正在使用的“金保工程”軟件發(fā)布于2003年，距離現(xiàn)在已有10年，其中各項設(shè)計如：勞動、社保、就業(yè)、失業(yè)等各方面的指標(biāo)和業(yè)務(wù)模塊，與相關(guān)的政策法規(guī)以及當(dāng)前的業(yè)務(wù)開展需要都有不小的差距。單就失業(yè)這一塊。五險合一后，原來掌握的各類險種參保人員的基本信息的規(guī)范、糾錯、除錯與合并的技術(shù)支撐問題；失業(yè)人員在享受失業(yè)待遇期間隱性就業(yè)后，金保信息系統(tǒng)從技術(shù)層面的掃描、審計與查處的技術(shù)支撐問題等都亟需解決。

6.實際執(zhí)行中出現(xiàn)的一些新情況、新問題亟需給予重視和解決。在實際執(zhí)行的過程中，出現(xiàn)了一些新情況、新問題亟需給予重視和解決。如部分法院認(rèn)為征繳社會保障費用系社保管理部門的職責(zé)，基本養(yǎng)老保險費屬社會保險費用，應(yīng)由社保管理部門依法強(qiáng)制征繳，而社保管理部門與繳費義務(wù)主體之間的關(guān)系屬行政法律關(guān)系，故因繳納社會保險費收發(fā)產(chǎn)生的糾紛，不屬民事訴訟受案范圍，對社會保險類爭議案件不予審理，致使一些職工的合法權(quán)益難以得到保障；在養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)經(jīng)辦過程中出現(xiàn)的一些超過退休年齡參保人員由于個人原因沒有按時足額繳納養(yǎng)老保險費怎樣補(bǔ)繳問題（是補(bǔ)繳以前的欠費，按現(xiàn)在的時間辦理退休手續(xù)，還是繳費滿15年，再辦理退休手續(xù)，現(xiàn)在沒有明確的政策規(guī)定）；在辦理用人單位參保繳費時一些問題也很難處理，集中反映在以下四個方面：一是處于停產(chǎn)和等待破產(chǎn)狀態(tài)的企業(yè)無法按照年度職工工資總額申報基數(shù)。二是《社會保險登記證》應(yīng)由哪個部門發(fā)放、審核沒有明確的規(guī)定。三是新單位參保登記時，參保登記時間已超過經(jīng)辦規(guī)程規(guī)定時限要求，目前沒有建立相應(yīng)的補(bǔ)繳處罰機(jī)制。四是參保單位在單位變更或注銷時，很少主動提出辦理相關(guān)手續(xù)，造成參保單位信息不準(zhǔn)確或已注銷單位還在系統(tǒng)中處于正常參保狀態(tài)。

三、政策建議

1.對涉及《社會保險法》有關(guān)規(guī)定的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)規(guī)章，需要統(tǒng)一進(jìn)行清理和修訂。逐步建立起與《社會保險法》相配套的，互相銜接、統(tǒng)一調(diào)整的社會保險法規(guī)政策體系。

2.盡快出臺與《社會保險法》相關(guān)的配套政策或出臺過渡辦法。如：在社會保險費強(qiáng)制征繳，醫(yī)療保險和工傷保險先行支付后追償，參保人員在企業(yè)職工養(yǎng)老保險、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險之間轉(zhuǎn)換，在城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療之間流動，繳費和待遇銜接等方面，急需出臺相應(yīng)的政策規(guī)定和實施細(xì)則。

3.研究出臺統(tǒng)一的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案，建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度同企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的銜接。建立繳費與待遇相對應(yīng)的激勵機(jī)制；根據(jù)目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險待遇標(biāo)準(zhǔn)和物價變動因素，適時調(diào)整繳費標(biāo)準(zhǔn)。

4.靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、勞務(wù)派遣人員的參保繳費政策需要進(jìn)一步調(diào)整。根據(jù)他們的實際情況，建議出臺具有針對性、靈活性，可操作性的相關(guān)政策，有效調(diào)動這類人員的參保積極性。

5.將勞動保障行政部門的執(zhí)法檢查與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的稽核工作有機(jī)結(jié)合，聯(lián)合執(zhí)法。定期或不定期地聯(lián)合開展工作，并由省級勞動保障行政部門用制度確定下來。要將稽核變?yōu)榛?，用法律形式賦予經(jīng)辦機(jī)構(gòu)一定的行政管理職能，待條件成熟時，參照稅務(wù)部門的管理經(jīng)驗，組建即有經(jīng)辦職能又有行政管理職能的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。

6.進(jìn)一步完善社會保障信息平臺建設(shè)。對現(xiàn)有信息系統(tǒng)的架構(gòu)作適時的修改和升級。

7.盡快出臺困難企業(yè)緩繳養(yǎng)老保險費的操作細(xì)則。能夠?qū)щy企業(yè)欠費產(chǎn)生的利息給予減免或緩繳，從而促進(jìn)養(yǎng)老保險費的征繳清欠。

8.通過協(xié)調(diào)公安部門，對參保人員的身份認(rèn)定問題能夠有一個統(tǒng)一的解決辦法。確保參保人員身份證號碼的準(zhǔn)確性和唯一性。

9.理順醫(yī)療保險管理體制。統(tǒng)一職工、居民和新農(nóng)合經(jīng)辦管理；提高醫(yī)保統(tǒng)籌層次或建立異地就醫(yī)直接結(jié)算平臺；制定醫(yī)療保險參保人員辦理退休手續(xù)后，享受醫(yī)療待遇與原用人單位繳費脫鉤的辦法。

10.盡快出臺醫(yī)療、失業(yè)保險基金先行支付和代位追償具體操作辦法或?qū)嵤┘?xì)則。

11.進(jìn)一步規(guī)范管理程序，完善基金運作機(jī)制。主要規(guī)范保險費核定、基金征繳、繳費記錄、待遇審核、基金發(fā)放、財務(wù)管理這六個環(huán)節(jié)。

[本文為2012年度河南省軟科學(xué)項目《加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理構(gòu)建和諧勞動關(guān)系問題研究》（編號：122400430006）部分成果]

參考文獻(xiàn)：

[1] 高貴軍.淺談《社會保險法》實施中勞動保障監(jiān)察面臨的挑戰(zhàn)與對策.勞動保障世界，2011（11）

（責(zé)編：若佳）

DF391.3

A

1004-4914（2014）01-092-03

蔡樹峰，河南省人力資源和社會保障廳勞科所書記、高級經(jīng)濟(jì)師 河南鄭州 450003）