積極推進(jìn)預(yù)算績效管理 切實(shí)提高財(cái)政理財(cái)水平

●閆觀斌 魏建華 孔凡忠 鄭江芹 李祥兵

積極推進(jìn)預(yù)算績效管理 切實(shí)提高財(cái)政理財(cái)水平

●閆觀斌 魏建華 孔凡忠 鄭江芹 李祥兵

從預(yù)算績效管理的必要性、理論依據(jù)、模式選擇、如何推進(jìn)等方面進(jìn)行了認(rèn)真研究，特別結(jié)合我國的實(shí)際，提出了適合國情的預(yù)算績效管理模式。

預(yù)算績效管理 績效管理模式 推進(jìn)

預(yù)算績效管理不僅是當(dāng)前財(cái)政部門的中心工作，也成為社會各界逐步關(guān)注的熱門話題。支持者有之，懷疑者有之；探索者有之，觀望者有之。本文從預(yù)算績效管理的必要性、理論依據(jù)、模式選擇、如何推進(jìn)等方面進(jìn)行了認(rèn)真研究，特別是結(jié)合我國的實(shí)際，提出了適合國情的預(yù)算績效管理模式。

一、我國預(yù)算績效管理的歷史演變及對“績效預(yù)算”表述的更正

2003年，財(cái)政部出臺了《中央級項(xiàng)目支出績效考評管理辦法》，明確了中央部門的項(xiàng)目支出績效考核范圍和具體考核措施，該辦法適用范圍較窄，僅限于中央部門的項(xiàng)目支出。2005年，財(cái)政部出臺了《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法》，適用范圍不僅包括了項(xiàng)目支出，而且還包括了基本支出，比2003年的管理辦法有了較大突破。2009年財(cái)政部出臺了《財(cái)政支出績效評價管理辦法》，適用范圍不僅包括中央部門，而且還包括地方各級財(cái)政及其預(yù)算單位，這也是首次以官方名義就績效評價工作出臺的規(guī)范性辦法。2011年，財(cái)政部出臺了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，績效管理不再僅限于績效評價，而是明確要將預(yù)算績效管理貫穿于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、結(jié)果反饋等全過程，即“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評價，評價結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有運(yùn)用”的有序循環(huán)。2012年財(cái)政部印發(fā)《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015）》。2013年4月財(cái)政部又印發(fā)了《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》。從財(cái)政部推廣情況來看，我國預(yù)算績效管理先后經(jīng)歷了項(xiàng)目支出績效考評—績效評價管理—預(yù)算績效管理三個階段。

幾乎與財(cái)政部同步，各地也就預(yù)算績效管理進(jìn)行了大膽探索。2001年湖北省恩施市選取了5家單位進(jìn)行績效評價試點(diǎn)，拉開了我國財(cái)政支出績效評價試點(diǎn)工作的序幕。2004年8月廣東省財(cái)政廳等部門聯(lián)合制定了《關(guān)于印發(fā){廣東省財(cái)政支出績效評價試行方案}的通知》，這是較早在全省大力推進(jìn)績效評價工作的。此后，上海、湖南、河北等省市紛紛跟進(jìn)。

從以上我國預(yù)算績效管理的歷史演變看，績效評價和績效預(yù)算這兩個概念已不能涵蓋目前工作實(shí)際內(nèi)涵，績效評價和績效預(yù)算的提法已稍顯落后于財(cái)政形勢發(fā)展，特別是與財(cái)政部2011年以來出臺的三個文件不相協(xié)調(diào)，準(zhǔn)確地表述應(yīng)是“預(yù)算績效管理”。鑒于此，下文我們統(tǒng)一采用“預(yù)算績效管理”這一概念，盡力回避績效評價和績效預(yù)算這一提法。

二、積極推進(jìn)預(yù)算績效管理，切實(shí)提高財(cái)政理財(cái)水平的必要性

1.加強(qiáng)預(yù)算績效管理是深化行政管理體制改革的迫切需要。加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算績效管理是我國深化行政管理體制改革，打造“責(zé)任政府”和“服務(wù)型政府”的有效舉措，是政府績效管理的重要組成部分，也是提高政府行政效率的有效手段。加強(qiáng)預(yù)算績效管理對切實(shí)增強(qiáng)政府工作人員效率觀念，建設(shè)績效政府具有重要的意義。多年來，我國在傳統(tǒng)政府治理框架以及投入控制型預(yù)算模式下，政府行政運(yùn)作一直表現(xiàn)出低效率，甚至出現(xiàn)無效益、浪費(fèi)等問題，由此引致的稅負(fù)增加、財(cái)政低效益、管理落后和民眾信任危機(jī)就成了我國推行績效預(yù)算的直接動因。這一動因也決定了遏制政府開支迅猛增長的勢頭，提高公共服務(wù)質(zhì)量，改善政府效能，進(jìn)而提升公眾滿意度已經(jīng)成為我國政府政治改革的主要目標(biāo)。預(yù)算績效管理改革在我國的興起既是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和政治治理模式變遷的需要，也是新公共管理思想在預(yù)算管理領(lǐng)域?qū)嵺`的必然。

2.加強(qiáng)預(yù)算績效管理是完善公共財(cái)政管理體制的必然要求。截至目前，我國財(cái)政基本建立了以部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購、支出績效管理、財(cái)政監(jiān)督和非稅收入管理等六項(xiàng)制度為框架的財(cái)政管理體制，公共財(cái)政管理體制基本成型。但是，隨著經(jīng)濟(jì)形勢和財(cái)政事業(yè)的不斷發(fā)展，一些制度亟待改革和完善。主要問題集中在如何科學(xué)分配和有效使用財(cái)政資金兩個方面。在這兩個方面，雖然我們也實(shí)行了部門預(yù)算、國庫集中支付以及政府采購制度等等，但一些深層次的問題未能觸及，這些問題歸納起來就是未能徹底實(shí)行預(yù)算績效管理。近幾年來，黨中央和國務(wù)院也多次提出要完善預(yù)算制度，推進(jìn)預(yù)算績效管理，進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革。黨的十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價體系”，之后,在《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中明確提出了深化預(yù)算編制制度的改革,完善執(zhí)行機(jī)制,加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督,建立績效評價體系等要求。黨的十八大以來短短的一年時間，黨中央和國務(wù)院在不同場合、不同媒體也多次提出要深化財(cái)稅體制改革，要求建立公共財(cái)政管理體制。而建立公共財(cái)政管理體制的突破口和切入點(diǎn)就是全面實(shí)行預(yù)算績效管理。

3.加強(qiáng)預(yù)算績效管理是實(shí)現(xiàn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化、管理的重要保障，是提高財(cái)政資金分配科學(xué)性、公平性和財(cái)政資金使用有效性的最有效的手段。目前，我國財(cái)政管理離科學(xué)化、精細(xì)化要求還存在較大差距。主要表現(xiàn)在：預(yù)算編制比較粗放，與政府部門履行責(zé)任目標(biāo)聯(lián)系不緊;預(yù)算執(zhí)行缺乏預(yù)期科學(xué)導(dǎo)向，存在一定的隨意性和盲目性；項(xiàng)目資金監(jiān)管松懈，資金使用效率不高；項(xiàng)目評價體系不完整，評價結(jié)果與預(yù)算安排脫節(jié)等。在財(cái)政支出分配方面缺乏科學(xué)合理的配置依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)、資金配置不規(guī)范、不透明；上下“博弈”、討價還價；地區(qū)之間、部門之間、項(xiàng)目之間苦樂不均；資金短缺與資金浪費(fèi)并存等。通過加強(qiáng)預(yù)算績效管理，將政府部門公共服務(wù)所需經(jīng)費(fèi)分解為可考核的績效目標(biāo)，結(jié)合上年績效目標(biāo)及績效結(jié)果，編制合理的年度資金分配預(yù)算，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金分配的科學(xué)性和公平性。通過設(shè)立政府支出績效目標(biāo)，并用來考核衡量政府主管部門業(yè)績，從制度上建立起政府主管部門財(cái)政支出責(zé)任約束機(jī)制，有利于抑制政府部門之間普遍存在的爭資金、上項(xiàng)目的需求沖動；有利于建立正確的激勵機(jī)制，打破政府部門支出利益格局，減少無效和低效支出。正如一位西方學(xué)者說過的那樣，預(yù)算是政府的血液和生命，如果我們不說政府應(yīng)該怎樣做，而說政府預(yù)算應(yīng)該怎樣做，就可以更清晰地看出預(yù)算在政府治理中的作用。

4.加強(qiáng)預(yù)算績效管理是對新時期反腐倡廉的有力支持。當(dāng)前，我國的反腐倡廉工作進(jìn)入了一個新階段。從最初的“八項(xiàng)規(guī)定”和“六項(xiàng)禁令”到現(xiàn)在的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》，表面看是反腐倡廉工作，實(shí)際上也是財(cái)政資金的績效管理工作。財(cái)政資金管理好了，或者說我們對財(cái)政資金實(shí)行了績效管理，那么奢侈浪費(fèi)現(xiàn)象就會少得多，奢侈浪費(fèi)現(xiàn)象少了，反腐倡廉工作就輕松得多。另一方面，如果我們對每個項(xiàng)目的財(cái)政資金實(shí)行了績效管理，設(shè)定了績效目標(biāo)，那么紀(jì)檢監(jiān)察部門就可以按此線索，順藤摸瓜，輕易地找出“老虎和蒼蠅”?？梢哉f，預(yù)算績效管理與反腐倡廉是相輔相成，互相促進(jìn)的。

三、實(shí)行預(yù)算績效管理的理論依據(jù)

任何實(shí)踐活動都需要科學(xué)理論的指導(dǎo)或指引，作為財(cái)政改革的重頭戲，預(yù)算績效管理更需要強(qiáng)大的理論支撐。如果預(yù)算績效管理缺乏必要的理論依據(jù)，就不會被部門所接受，那么該項(xiàng)改革就不會順利推進(jìn)。從現(xiàn)代社會學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，預(yù)算績效管理具有充分的理論依據(jù)，公共產(chǎn)品理論、公共選擇理論、委托代理理論和新公共管理中的3E理論均為預(yù)算績效管理提供了強(qiáng)大的理論支撐。

公共產(chǎn)品理論是公共財(cái)政的基礎(chǔ)理論之一，該理論認(rèn)為政府是公共產(chǎn)品的提供者，由于公共產(chǎn)品受益上的非排他性和消費(fèi)上非競爭性，所以在提供公共產(chǎn)品的過程中會出現(xiàn)效率大小的問題，甚至還會出現(xiàn)支出“越位”或“越權(quán)”的情況?；诖?，公共產(chǎn)品理論認(rèn)為應(yīng)對公共支出實(shí)行績效管理是和必要的。

公共選擇理論認(rèn)為政府部門（預(yù)算單位）是以追求預(yù)算規(guī)模最大化為目的，而與政府部門（預(yù)算單位）產(chǎn)出績效大小是無關(guān)的。因此，對部門安排多大的預(yù)算規(guī)模，是否設(shè)置產(chǎn)出目標(biāo)，就成為很有必要的問題。該理論與公共產(chǎn)品理論一并成為公共財(cái)政的兩大基礎(chǔ)理論之一。

委托代理理論認(rèn)為財(cái)政資金屬于公共資金，所有權(quán)屬于納稅人，分配權(quán)在財(cái)政部門，使用權(quán)在各單位。這樣，納稅人就成為委托人，財(cái)政部門成為代理人，納稅人委托財(cái)政部門用好管好財(cái)政資金。同時，財(cái)政部門與預(yù)算單位之間又形成一種代理關(guān)系。這樣就形成兩種委托關(guān)系。由于委托人與代理人之間信息的不對稱，使得代理方側(cè)重于投入而忽視產(chǎn)出及效果。因此，績效管理顯得很有必要。

新公共管理中的3E理論提出了“經(jīng)濟(jì)性（efficacy）、效率性（efficiency）和有效性（effectiveness）三者之間有機(jī)結(jié)合的公共支出績效管理模式，該理論是公共支出績效管理的理論基礎(chǔ)和重要原則。該理論認(rèn)為政府支出要講求經(jīng)濟(jì)性，即節(jié)約性，爭取較少的投入辦成較大的事；政府支出也講求效率，也就是注重投入與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系；同時也關(guān)心公共支出預(yù)期目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)程度及實(shí)際的影響，如政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和公眾的滿意程度等（即效果性）。3E理論不僅為預(yù)算績效管理提供了理論指導(dǎo)，也提供了技術(shù)操作層面的指導(dǎo)。

從以上四項(xiàng)理論可以看出，實(shí)行預(yù)算績效管理有多種理論支撐，這為我們大張旗鼓地宣傳績效預(yù)算管理，大膽推進(jìn)預(yù)算績效管理奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

四、實(shí)行預(yù)算績效管理的模式選擇

現(xiàn)實(shí)很緊迫，理論很充分，那么在我國該如何推進(jìn)預(yù)算績效管理，實(shí)行何種模式，如何選擇突破口和切入點(diǎn)卻是需要我們認(rèn)真思索的。

從國外開展預(yù)算績效管理模式看，主要有四種模式可供我們選擇和借鑒。

1.美國模式。美國與1993年頒布了《政府績效與結(jié)果法》，將政府支出績效管理上升為法律范疇。模式可概括為“以公民為中心，以結(jié)果為導(dǎo)向，以市場為基礎(chǔ)，國會立法，政府主導(dǎo)”。數(shù)十年來，美國政府一直致力于預(yù)算績效管理，作為改革的核心工作加以推進(jìn)。美國模式側(cè)重于法制化。

2.英國模式。1983年英國頒布《國家審計(jì)法》，明確規(guī)定“可以對凡使用公共財(cái)產(chǎn)履行其職能的任何部門、領(lǐng)導(dǎo)或個人工作的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性進(jìn)行檢查。”英國模式側(cè)重于績效審計(jì)。

3.澳大利亞模式。澳大利亞于1997年以來，相繼頒布《公共服務(wù)法案》、《財(cái)政管理與責(zé)任法案》和《審計(jì)長法》等一系列法案，進(jìn)一步完善了政府部門的公共財(cái)政責(zé)任管理力度，使結(jié)果導(dǎo)向的政府部門績效預(yù)算管理制度進(jìn)一步健全。澳大利亞模式側(cè)重于將政府各部門的職能和事業(yè)與財(cái)政資金的供給范圍和規(guī)模聯(lián)系起來。

4.新西蘭模式。新西蘭于1989年開始相繼頒布《公共財(cái)政法案》、《履用合同法案》和《公共財(cái)政責(zé)任法》，都不同程度地強(qiáng)化了政府各部門及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)的公共財(cái)政支出責(zé)任及其績效管理權(quán)限。執(zhí)行部門要簽訂績效協(xié)議。在績效結(jié)果與下年度預(yù)算有機(jī)結(jié)合方面，新西蘭是做得較好的一個。新西蘭模式側(cè)重于簽訂績效協(xié)議。

以上四種模式各有特色，完全照搬任何一種模式都是不符合實(shí)際的。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國內(nèi)實(shí)際，我們應(yīng)選擇的模式應(yīng)該是這樣的：第一，把預(yù)算績效管理上升到法律范疇。借《預(yù)算法》修改的契機(jī)，應(yīng)專門明確預(yù)算績效管理的內(nèi)容，將預(yù)算績效管理的實(shí)施主導(dǎo)部門、責(zé)任主體等予以確定。這樣一來，推進(jìn)預(yù)算績效管理就有了法律依據(jù)，這也是上述四國模式都具備的一個顯著特點(diǎn)。第二，借鑒新西蘭的做法，政府與預(yù)算單位簽訂預(yù)算績效管理協(xié)議，并將此項(xiàng)工作納入政府目標(biāo)考核體系。目前，各級政府與下屬職能部門每年都簽訂年度目標(biāo)責(zé)任書，將職能部門的工作納入到目標(biāo)管理。將預(yù)算績效管理這一事項(xiàng)納入目標(biāo)管理是可行的。第三，明確預(yù)算單位（部門）為績效管理責(zé)任主體，對本單位的績效管理工作負(fù)責(zé)。第四，將財(cái)政部門作為預(yù)算績效管理的具體組織實(shí)施部門，牽頭組織實(shí)施工作，在法律框架內(nèi)，制定一系列具體的規(guī)范性制度，負(fù)責(zé)指導(dǎo)預(yù)算單位績效管理工作，負(fù)責(zé)制定評價指標(biāo)，負(fù)責(zé)考核預(yù)算單位實(shí)施情況。概括起來就是：人大立法（修訂預(yù)算法），政府主導(dǎo)（簽訂績效協(xié)議），部門執(zhí)行（實(shí)施具體項(xiàng)目），財(cái)政考核（制定考核指標(biāo)，組織考核評價）。

五、實(shí)行預(yù)算績效管理的切入點(diǎn)和突破口

1.充分認(rèn)識實(shí)行績效預(yù)算的艱巨性。預(yù)算績效管理雖然顯得迫切和必要，但作為一項(xiàng)新生事物，還不一定完全被社會認(rèn)同，實(shí)施起來有一定的難度和阻力。需要我們給予高度的重視和認(rèn)識。

（1）來自預(yù)算單位的阻力。預(yù)算績效管理不僅是一次財(cái)政管理制度改革，而且還是一種政治變革。它首先將引起政府決策機(jī)制的根本性轉(zhuǎn)變，要求政府在安排財(cái)政資金時，處處以效果為中心，徹底改變以“養(yǎng)人”為目的、以“辦事”為假象的無效做法。如果沒有這種轉(zhuǎn)變，實(shí)行預(yù)算績效管理就不可能。其次是實(shí)行績效預(yù)算會削減一部分行政機(jī)構(gòu)的開支，甚至有的長期人浮于事、職能和績效不明顯的行政機(jī)構(gòu)將會有撤消的可能，因而必將損害這些部門的既得利益，自然會遇到來自有關(guān)部門的種種阻力。

（2）來自預(yù)算績效管理本身的方法性問題。預(yù)算績效管理的關(guān)鍵是效果，但效果不是目的，而是根據(jù)效果據(jù)此安排的預(yù)算。因此，預(yù)算績效管理本身存在三個難點(diǎn)。一是如何確定政府各部門的績效指標(biāo)，并建立與之適應(yīng)的考核體系。二是如何將部門的績效指標(biāo)與預(yù)算有機(jī)地結(jié)合起來。三是如何將部門預(yù)算的績效化與部門之間的管理水平、服務(wù)水平共同提高結(jié)合起來。國外對這三個問題已有成功經(jīng)驗(yàn)和做法，指標(biāo)也制定得非常詳細(xì)和具體。但這些對我們來說幾乎還是一片空白，尤其缺乏全國性的具有普遍指導(dǎo)意義的指標(biāo)。一些地方雖然探索性地做了一些工作，但這些指標(biāo)是否可行、科學(xué)，還未能給予全面的對比分析和論證。這些困難需要我們給予足夠的認(rèn)識。

2.實(shí)行預(yù)算績效管理的步驟。雖然實(shí)行預(yù)算績效管理有一定的難度和阻力，但實(shí)行預(yù)算績效管理所要做的前期性和協(xié)調(diào)性工作已經(jīng)到位。特別是現(xiàn)在部門預(yù)算的觀念已深入人心，得到各預(yù)算單位的認(rèn)可，基本的方法已被掌握；預(yù)算內(nèi)外資金基本上已納入到預(yù)算中；政府采購和國庫集中制度業(yè)已初步建立。雖然，預(yù)算績效管理還未進(jìn)入立法程序，但我們可以大膽嘗試，靠實(shí)踐來推動立法。我們應(yīng)抓住當(dāng)前財(cái)政形勢發(fā)展的有利時機(jī)，把預(yù)算管理工作推向一個新的階段。就是堅(jiān)持“頂層設(shè)計(jì)與基層試點(diǎn)”相結(jié)合的原則，同步推進(jìn)。

（1）頂層設(shè)計(jì)。國家財(cái)政部負(fù)責(zé)制定預(yù)算績效管理的規(guī)章制度，當(dāng)務(wù)之急是制定考核評價指標(biāo)，指導(dǎo)全國地方財(cái)政開展具體工作。雖然財(cái)政部已引發(fā)了《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》（財(cái)預(yù)2013[58]號），但這些共性指標(biāo)太過宏觀，對具體項(xiàng)目指導(dǎo)意義不大。我國政府部門較多，職能差別較大，各自的項(xiàng)目不完全相同，急需一部微觀的具體的考核評價指標(biāo)體系。只有微觀的考核體系，預(yù)算單位才能比照模仿，逐步推進(jìn)。鑒于此，我們結(jié)合財(cái)政部《2013年預(yù)算科目》和部分省市績效評價指標(biāo)，草擬了《預(yù)算單位具體項(xiàng)目績效評價考核指標(biāo)體系》，作為本課題的附件，此處不再多敘。

（2）基層試點(diǎn)。具體步驟是有選擇性地在部門或行業(yè)內(nèi)進(jìn)行預(yù)算績效管理試點(diǎn)，然后再逐步推廣到各部門，這應(yīng)是實(shí)行預(yù)算績效管理的穩(wěn)妥做法。具體來說應(yīng)采取三步走的做法：

首先，選擇環(huán)衛(wèi)、城建兩部門先行試點(diǎn)。從國外及我國部分城市的做法來看，這方面已有成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法，值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。如青島市，早在幾年前，就對街道清掃服務(wù)這一項(xiàng)目實(shí)行了績效管理，通過競爭招標(biāo)方式，面向原環(huán)衛(wèi)部門和社會上的清潔公司及個人，公開招標(biāo)，最后承包給中標(biāo)人負(fù)責(zé)。這些做法明顯地降低了財(cái)政支出。對于這些成熟的經(jīng)驗(yàn)，只要我們積極借鑒，是能夠大力推開的。

第二，在環(huán)衛(wèi)、城建部門試行成功的基礎(chǔ)上，開始擴(kuò)大第二批試點(diǎn)單位。這一批單位應(yīng)是業(yè)績可以衡量，具有量化的成果指標(biāo)的事業(yè)單位或部門。主要有：教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、體育等。

第三，在第二批試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上，在所有預(yù)算部門全面推行預(yù)算績效管理。

[1] 張雷寶.地方政府公共支出績效管理研究.浙江大學(xué)出版社，2010

[2] 馬國賢.中國公共支出與預(yù)算政策.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2001

[3] 張少春.政府公共支出績效考評理論與實(shí)踐.中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2005

（作者單位：河南省新鄉(xiāng)市財(cái)政局 河南新鄉(xiāng) 453000；河南省績效預(yù)算課題組，課題組成員：閆觀斌 魏建華 孔凡忠 鄭江芹 李祥兵；課題組負(fù)責(zé)人：閆觀斌，執(zhí)筆：鄭江芹）

（責(zé)編：若佳）

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1004-4914（2014）01-075-03