關(guān)于政府采購(gòu)政策功能理論研究的文獻(xiàn)述評(píng)

●張黎鳴 李張瓊 何繼宏

關(guān)于政府采購(gòu)政策功能理論研究的文獻(xiàn)述評(píng)

●張黎鳴 李張瓊 何繼宏

我國(guó)《政府采購(gòu)法》中明確的提出了要發(fā)揮政府采購(gòu)的政策功能。作為國(guó)家公共財(cái)政支出的一個(gè)重要組成部分，政府采購(gòu)的采購(gòu)規(guī)模、采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)以及采購(gòu)方式發(fā)生變化都將可能對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。文章將對(duì)目前國(guó)內(nèi)外關(guān)于政府采購(gòu)政策功能的相關(guān)理論研究進(jìn)行梳理和分析，并在此基礎(chǔ)之上提出具體的看法。

政府采購(gòu) 政策功能 文獻(xiàn)述評(píng)

我國(guó)《政府采購(gòu)法》在2002年6月頒布，其中在總則第九條中明確規(guī)定了政府采購(gòu)應(yīng)注重發(fā)揮其政策功能，包括促進(jìn)環(huán)境保護(hù)、扶持少數(shù)民族地區(qū)及少數(shù)不發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)國(guó)貨以及促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展等。我國(guó)“《政府采購(gòu)法》最開(kāi)始的動(dòng)機(jī)是在于加強(qiáng)財(cái)政的公共管理，在于省錢，而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府采購(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大，現(xiàn)在則更重視其政策的導(dǎo)向作用，即利用政府的采購(gòu)行為形成一種示范效應(yīng)?！?/p>

作為國(guó)家公共財(cái)政支出的一個(gè)重要組成部分，政府采購(gòu)的采購(gòu)規(guī)模、采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)以及采購(gòu)方式發(fā)生變化都將可能對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。比如，政府采購(gòu)規(guī)模的變化會(huì)影響社會(huì)的總供需，而政府采購(gòu)結(jié)構(gòu)的變化將會(huì)直接對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及各地的區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重要的影響。在現(xiàn)代國(guó)家經(jīng)濟(jì)生活中，政府往往通過(guò)調(diào)整政府支出尤其是政府采購(gòu)的規(guī)模來(lái)調(diào)整內(nèi)需，從而實(shí)現(xiàn)政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展、增加就業(yè)以及維護(hù)市場(chǎng)物價(jià)穩(wěn)定的目標(biāo)。

本文將對(duì)目前國(guó)內(nèi)外關(guān)于政府采購(gòu)政策功能的相關(guān)理論研究進(jìn)行梳理和分析，并在此基礎(chǔ)之上提出自己的看法。

一、國(guó)外文獻(xiàn)綜述

國(guó)外對(duì)于政府采購(gòu)制度的研究開(kāi)始的比較早，政府對(duì)于政府采購(gòu)制度的管理也趨于成熟。1776年，亞當(dāng)·斯密在《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》中從效率的角度出發(fā)，指出政府安排其財(cái)政支出同樣應(yīng)遵循市場(chǎng)機(jī)制的引導(dǎo)，只有利用市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手，政府才能成功地協(xié)調(diào)社會(huì)主體之間的利益矛盾，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)資源的效益最大化。很顯然，亞當(dāng)·斯密已經(jīng)意識(shí)到了政府支出也要講究效率。在政府采購(gòu)的政策功能方面，國(guó)外在對(duì)政府采購(gòu)政策功能的研究中，有學(xué)者認(rèn)為，政府采購(gòu)可能對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、消除貧窮、促進(jìn)私有部門的發(fā)展產(chǎn)生影響。同時(shí)，政府采購(gòu)也與一國(guó)的對(duì)外貿(mào)易和外國(guó)投資有密切關(guān)系，更有學(xué)者認(rèn)為政府部門則主要從事三類活動(dòng)，包括收入分配以及物品和服務(wù)的生產(chǎn)和購(gòu)買，而其中對(duì)物品和服務(wù)的購(gòu)買是這三類活動(dòng)中的硬核，是支撐所有政府功能的關(guān)鍵點(diǎn)。

二、國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)綜述

從深圳1996年被定為政府采購(gòu)試點(diǎn)城市起至今，我國(guó)政府采購(gòu)實(shí)踐已經(jīng)歷了十幾年，政府和相關(guān)的專家也對(duì)政府采購(gòu)的政策功能相當(dāng)重視，并進(jìn)行了大量的研究和探討。筆者以“政府采購(gòu)的政策功能”為主題，編輯檢索式，在中國(guó)知網(wǎng)中共搜索到了數(shù)十篇文章，其中有一些相關(guān)度較高的文章，現(xiàn)將這些文章的主要內(nèi)容進(jìn)行了梳理和分析。

在政府采購(gòu)的政策功能的概念界定上，國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為，政府采購(gòu)的政策功能是政府通過(guò)立法所確立下來(lái)的，并通過(guò)政府的采購(gòu)活動(dòng)體現(xiàn)社會(huì)公共利益的政策職能。也有一些學(xué)者從比較實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)效益和實(shí)現(xiàn)其政策功能二者孰輕孰重方面，認(rèn)為政府采購(gòu)政策功能是政府利用財(cái)政資金以買家的身份在市場(chǎng)采購(gòu)，首要目的是要節(jié)約資金，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)諸如促進(jìn)民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)環(huán)保等的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)。

在關(guān)于實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)政策功能的必要性問(wèn)題的討論上，國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為政府采購(gòu)作為政府的特殊行為，兼具行政性和市場(chǎng)性，在實(shí)際的操作中，并不能僅僅只為實(shí)現(xiàn)節(jié)約財(cái)政資金，同時(shí)還應(yīng)體現(xiàn)社會(huì)的公共需求，為實(shí)現(xiàn)諸多社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)而服務(wù)。更有學(xué)者提出科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的要求為強(qiáng)化政府采購(gòu)政策功能提供了政治依據(jù)。所以，政府采購(gòu)不僅要能提高財(cái)政資金使用效益，還應(yīng)具有調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)總量，改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，防止腐敗，保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)、扶持中小企業(yè)等政策功能。

在關(guān)于政府采購(gòu)的政策功能的定位方面，我國(guó)《政府采購(gòu)法》總則中規(guī)定政府采購(gòu)政策功能應(yīng)包括促進(jìn)保護(hù)環(huán)境、扶持少數(shù)民族地區(qū)和少數(shù)不發(fā)達(dá)地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展以及保護(hù)國(guó)貨等。朱少平認(rèn)為，政府采購(gòu)的政策功能應(yīng)包括促進(jìn)環(huán)境保護(hù)、支持不發(fā)達(dá)地區(qū)與少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展以及采購(gòu)本國(guó)貨物、工程、服務(wù)，除此以外，政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)還應(yīng)將促進(jìn)自主創(chuàng)新和就業(yè)作為調(diào)控目標(biāo)。還有學(xué)者從發(fā)展的角度出發(fā)，認(rèn)為政府采購(gòu)政策功能是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，在政府采購(gòu)的不同階段包括不同的內(nèi)涵。在政府采購(gòu)的初期，節(jié)約資金、提高資金的使用效率是政府采購(gòu)的主要目標(biāo)，隨著采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放，政府采購(gòu)的政策功能業(yè)從國(guó)內(nèi)擴(kuò)展到國(guó)際，并逐漸隨著采購(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大成為政府調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)的重要的財(cái)政手段之一。當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為政府采購(gòu)的政策功能是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，從我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，我國(guó)政府采購(gòu)的政策功能應(yīng)該包括扶持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)節(jié)能減排、保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)以及促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)。王海英2005年在《商業(yè)時(shí)代》發(fā)表文章認(rèn)為政府采購(gòu)的政策功能包括調(diào)控國(guó)民經(jīng)濟(jì)（包括通過(guò)采購(gòu)總量的調(diào)節(jié)調(diào)控社會(huì)總需求，保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定；通過(guò)采購(gòu)品種、供應(yīng)商的選擇，加快相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，保護(hù)國(guó)內(nèi)企業(yè)和中小企業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和地區(qū)的均衡）和實(shí)現(xiàn)一些社會(huì)目標(biāo)（如：保護(hù)環(huán)境，促進(jìn)就業(yè)，促進(jìn)安全生產(chǎn)，保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，維護(hù)政府形象等）。也有部分學(xué)者側(cè)重于其中的某些功能，如于安認(rèn)為，從世界范圍內(nèi)來(lái)看，實(shí)行政府采購(gòu)的首要目的是要省錢，要提高資金的使用效率，我國(guó)推行政府采購(gòu)政策的最初目的也是要節(jié)省資金，但政府采購(gòu)又是政府作用的一部分，政府作用向積極方面調(diào)整必然會(huì)導(dǎo)致政府采購(gòu)政策功能的增長(zhǎng)。他認(rèn)為目前更重要的是支持自主技術(shù)創(chuàng)新，要改變我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，自主科技創(chuàng)新是主導(dǎo)方向。還有學(xué)者從廣義的角度將政府采購(gòu)的政策功能定位于提高政府采購(gòu)資金的使用效率、抑制腐敗和調(diào)控功能。

在政府采購(gòu)的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控功能方面，樊玉然認(rèn)為政府采購(gòu)作為總需求的一個(gè)組成部分，必然具有調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的功能，政府采購(gòu)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控包括調(diào)控經(jīng)濟(jì)總量、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、保護(hù)國(guó)內(nèi)企業(yè)。政府采購(gòu)有兩種模式：集中采購(gòu)和分散采購(gòu)，這兩者都具有宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控功能，但二者的調(diào)控力度、調(diào)控方便性不同，集中采購(gòu)適合在一定時(shí)期內(nèi)調(diào)整采購(gòu)規(guī)模，影響社會(huì)總需求；而集中采購(gòu)的監(jiān)督成本和采購(gòu)成本相對(duì)較低，因此，他認(rèn)為政府集中采購(gòu)模式的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力更強(qiáng)。

在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展方面，國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為我國(guó)《政府采購(gòu)法》頒布以來(lái)，政府采購(gòu)對(duì)中小企業(yè)的扶持力度不夠，主要是相關(guān)法規(guī)只能起到指導(dǎo)性作用，缺乏實(shí)踐操作性，在采購(gòu)過(guò)程中一味強(qiáng)調(diào)資本實(shí)力、技術(shù)實(shí)力，而忽視了中小企業(yè)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)、增加就業(yè)等方面的作用。另外,中小企業(yè)由于自身實(shí)力較弱，常不能及時(shí)得到準(zhǔn)確的信息，從而使得許多參與政府采購(gòu)的機(jī)會(huì)被中小企業(yè)錯(cuò)過(guò)。關(guān)于中小企業(yè)參與政府采購(gòu)的制度探討方面，國(guó)內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)該盡快建立中小企業(yè)參與政府采購(gòu)的基金，解決廣大中小企業(yè)的融資問(wèn)題，政府幫助設(shè)立扶持中小企業(yè)發(fā)展的專門機(jī)構(gòu)，創(chuàng)建中小企業(yè)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù),并加大政府采購(gòu)的信息發(fā)布力度。

在政府采購(gòu)促進(jìn)環(huán)境保護(hù)方面，國(guó)內(nèi)有學(xué)者對(duì)政府綠色采購(gòu)是這樣定義的：采購(gòu)人在使用財(cái)政資金依法采購(gòu)規(guī)定的貨物、工程和服務(wù)時(shí)，優(yōu)先選擇那些環(huán)保的綠色產(chǎn)品，從而促進(jìn)保護(hù)環(huán)境。還有學(xué)者認(rèn)為政府對(duì)綠色產(chǎn)品的采購(gòu)對(duì)環(huán)境的保護(hù)最為有效，采購(gòu)的環(huán)境效益最好，應(yīng)大力倡導(dǎo)綠色采購(gòu)觀，培育綠色消費(fèi)意識(shí)，大力發(fā)展綠色生產(chǎn)，培植綠色產(chǎn)業(yè)，制定必要的政策和法律法規(guī)，確保綠色采購(gòu)有效推行，并通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段，扶植綠色采購(gòu)發(fā)展。

在政府采購(gòu)的國(guó)貨問(wèn)題上，國(guó)內(nèi)學(xué)者一致認(rèn)為政府采購(gòu)應(yīng)該采購(gòu)國(guó)貨，這是由政府采購(gòu)本質(zhì)所決定的。政府采購(gòu)的資金是社會(huì)公共資金，作為社會(huì)公共利益的代表，政府在處理采購(gòu)什么、采購(gòu)多少、為誰(shuí)采購(gòu)及向誰(shuí)采購(gòu)等問(wèn)題方面，必須要從全社會(huì)公共利益出發(fā)，要兼顧政府多方面政策目標(biāo)。還有學(xué)者對(duì)政府采購(gòu)國(guó)貨的作用進(jìn)行了討論，認(rèn)為政府采購(gòu)國(guó)貨是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要途徑之一，可以促進(jìn)自主創(chuàng)新，而且還是實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全的重要條件，另外，政府采購(gòu)國(guó)貨還會(huì)在國(guó)內(nèi)起到引導(dǎo)作用和倍數(shù)效應(yīng)。在如何促進(jìn)采購(gòu)國(guó)貨問(wèn)題上，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)強(qiáng)化國(guó)貨文化的塑造與培育，完善政府國(guó)貨采購(gòu)的相關(guān)法律制度，明確法律解釋，并加強(qiáng)政府對(duì)國(guó)貨采購(gòu)的監(jiān)督與管理。

三、簡(jiǎn)要評(píng)述

通過(guò)上述文獻(xiàn)的回顧，筆者認(rèn)為，目前在國(guó)外，政府采購(gòu)的理論研究和實(shí)踐都已趨于成熟，國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于政府采購(gòu)政策功能的研究與國(guó)外學(xué)者的研究相比，還存在一些差距或不足：首先是缺乏理論研究，操作性研究相對(duì)較多。目前在我國(guó)對(duì)政府采購(gòu)政策功能的研究，無(wú)論是出版的專著，還是有關(guān)論文，都是從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，研究我國(guó)政府采購(gòu)政策功能的具體實(shí)施辦法。其次，研究體系不完善，對(duì)政府采購(gòu)政策功能的定位方面也是各持己見(jiàn)。目前，我國(guó)關(guān)于政府采購(gòu)的理論研究還主要集中在各個(gè)高等院校，而且表現(xiàn)為有興趣的個(gè)人；政府部門里主要由政府采購(gòu)處進(jìn)行操作性的研究；中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)也只是將政府采購(gòu)作為年度課題來(lái)進(jìn)行研究，并且還不是每年都將其列入計(jì)劃之內(nèi)?？傊?，國(guó)內(nèi)有關(guān)政府采購(gòu)的專門性研究機(jī)構(gòu)較少，國(guó)內(nèi)關(guān)于政府采購(gòu)政策功能的研究大也多是現(xiàn)象描述，缺乏較深的理論基礎(chǔ)，還有很多需要研究完善的地方。但令人欣慰的是政府部門已經(jīng)注意到這一問(wèn)題，而且采取了很多措施進(jìn)行改善。

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[11] 何毅華，張宏.充分發(fā)揮政府采購(gòu)支持本國(guó)企業(yè)發(fā)展的功能[J].湖北財(cái)稅，2003(6)

（作者單位：張黎鳴，李張瓊,山西省晉中學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院;何繼宏，黃河水利委員會(huì)中游水文水資源局 山西晉中 030600）

（責(zé)編：賈偉）

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1004-4914（2014）01-037-03