干部回避制度中的“合成謬誤”成因及對策研究

●劉東玲 陳文漢

干部回避制度中的“合成謬誤”成因及對策研究

●劉東玲 陳文漢

干部回避制度是我國一項重要的法律制度。它的制定和執(zhí)行對我國法律體系的完善有重要意義。但是，在2013年卻出現(xiàn)了回避制度回避不了人情的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象出現(xiàn)的一個重要原因在于我國回避制度陷入了“合成謬誤”的陷阱中。因此，干部回避制度中“合成謬誤”出現(xiàn)的原因及如何應(yīng)對也就成為了一個值得研究的問題。

干部回避制度 “合成謬誤” 成因 對策

2013年被曝“火箭提拔”的現(xiàn)象屢見不鮮。在火箭提拔的案例中可以明顯地看出被提拔人員的提升速度之快。有的畢業(yè)三年成為鎮(zhèn)長，有的五年之內(nèi)換七崗，還有的在六年內(nèi)提拔三次，最高提拔至副縣長。在這一系列的現(xiàn)象出現(xiàn)以后，很多學(xué)者闡述了自己的看法：如中共中央黨校辛鳴教授指出在現(xiàn)實中不反對干部年輕化，但是應(yīng)該注意程序的公開公正。即要做到“敢于破格，但絕不能出格”。北京市委黨校姚桓認為：“破格”只是簡單規(guī)定了選拔程序，和具有直接上下級或同在一個單位的直系親屬回避制度，這給提拔干部時腐敗出格留下了可乘之機①。本文認為，這一系列的“火箭提拔”現(xiàn)象出現(xiàn)的一個重要原因在于回避制度并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因為我國的干部回避制度在制定和執(zhí)行的過程中已經(jīng)陷入了“合成謬誤”的陷阱之中。

一、干部回避制度中的“合成謬誤”

1.“合成謬誤”的含義。經(jīng)濟學(xué)家薩繆爾森在《經(jīng)濟學(xué)》一書中題提出了“合成謬誤”的思想。在此書中，薩繆爾森指出人們往往認為對個人來說是正確的事情并一定適合其所屬的總體，對部分來說是對的事情，對于整體來說也是對的。但是實踐證明，這種想法往往是錯誤的。這樣就會出現(xiàn)“合成謬誤”（fallacy of composition）。簡而言之，“合成謬誤”是指從局部或單一看來是正確的理性的因素，但是經(jīng)過“群體無意識”的疊加后就會出現(xiàn)“合成謬誤”。這也是在現(xiàn)實中許多制度難以得到執(zhí)行的一個重要原因。而干部回避制度恰屬于此類。

2.干部回避制度中“合成謬誤”形成的機理?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部回避暫行規(guī)定》都明確規(guī)定了黨政干部的回避制度。其中主要包括地域回避、親屬回避以及職位回避三種回避制度。通過對這兩部法律制度中對回避制度的研究可以發(fā)現(xiàn)，我國的回避制度已經(jīng)基本覆蓋可以徇私舞弊的范圍。但是為何又會出現(xiàn)“火箭提拔”，回避制度回避不了人情的現(xiàn)象呢？原因在于，我國的回避制度陷入了“合成謬誤”的陷阱。其形成機理如下：首先，回避制度的制定過程中針對的是理性人，即將回避的主體設(shè)定為與親屬、地域及職位有關(guān)的主體，但是在執(zhí)行過程中，卻由于我國的文化影響，這些人在“群體無意識”的影響下突破了回避制度的界限，造就了回避制度的整體無效。其二，回避制度的執(zhí)行過程中要求程序公開、公正。程序公開、公正是一項制度得以順利執(zhí)行的保證。但是在現(xiàn)實中，程序的公正卻成為了徇私舞弊的保證。例如，某個火箭提拔的人員被發(fā)現(xiàn)以后，該單位領(lǐng)導(dǎo)首先表明其提拔程序完全合理合法。但是，經(jīng)調(diào)查，其仍屬于違規(guī)提拔。而造成程序公開、公正仍舊避免不了這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因在于干部回避執(zhí)行的過程中過于強調(diào)程序的統(tǒng)一性，并沒有考慮到具體問題具體分析。這也就陷入了“合成謬誤”的錯誤中?？傊?，干部回避制度中形成“合成謬誤”的兩種機理在于：一是群體無意識的加工；二是邏輯思維上的錯誤，無法做到具體問題具體分析。

二、干部回避制度中“合成謬誤”的成因

上文已經(jīng)提及干部回避制度中出現(xiàn)“合成謬誤”的兩個機理在于群體的無意識和思維邏輯錯誤，無法做到具體問題具體分析。至于具體成因主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.具體程序性規(guī)定的缺乏。對于法律而言，實體法律與程序性的法律具有同樣的意義。但是通過查看《公務(wù)員法》和《黨領(lǐng)導(dǎo)干部回避暫行規(guī)定》可以清晰地發(fā)現(xiàn)，我國法律中并沒有或者說沒有對執(zhí)行程序的規(guī)定。我國《公務(wù)員法》明確規(guī)定，在進行干部選拔的過程中一定要堅持公開、公正、公平的原則。但是公開、公正、公平又如何達到？回避制度必不可少，因為沒有回避就不可能真正地做到公平。但是，在制定了回避制度以后，回避的程序又是怎樣的？我國兩部法律中都沒有進行明確的規(guī)定。即使有一些規(guī)定，也是模糊性的，比如在申請回避中的規(guī)定是由人事部門提出回避意見，由領(lǐng)導(dǎo)作出決定。但是人事部門又如何知曉回避的理由卻沒有闡明清楚。

從另一方面講，干部選拔本身具有比較完備的程序，比如無論是通過參加考試還是公開競爭上崗中都做了具體的規(guī)定。但是為何又在干部選拔中出現(xiàn)類似的事件呢？主要是因為干部選拔過程中的相關(guān)人員回避沒有落到實處。沒有落到實處的主要原因在于法律中回避程序沒有具體的規(guī)定，到底哪些需要回避，需要怎樣回避沒有作出具體的規(guī)定。因此，在干部選拔過程中回避制度中程序性規(guī)定的缺乏是一個重要的問題。

正是由于這種具體程序性規(guī)定的缺乏導(dǎo)致各地在執(zhí)行的過程中各行其是，看似嚴格執(zhí)行公證公開的標準，但是卻因為個體在執(zhí)行過程中的“自由裁量”導(dǎo)致我國的回避制度陷入了“合成謬誤”的困境。

2.忽略文化因素的影響，回避主體的界定過于狹隘。我國自古就是一個注重血緣、地緣、親緣“三緣”關(guān)系的國度?！叭墶标P(guān)系在我國可以說是無處不在。這也是影響我國干部回避制度的一個重要因素。我國兩部法律都對回避的主體進行了界定。例如《中華人民共和國公務(wù)員法》第六十八條規(guī)定：公務(wù)員之間有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系以及近姻親關(guān)系的，不得在同一機關(guān)擔(dān)任雙方直接隸屬于同一領(lǐng)導(dǎo)人員的職務(wù)或者有直接上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù)，也不得在其中一方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機關(guān)從事組織、人事、紀檢、監(jiān)察、審計和財務(wù)工作②。但是，通過分析回避制度中規(guī)定的回避主體可以看出，其回避主體主要是指與當事人有利害關(guān)系的并且具有血緣關(guān)系的人員。在我國“三緣”文化的影響下，具有影響力的不僅僅限于這些人員，還包括受到其親屬權(quán)力影響的人員。這些人員的存在在人們看來也是正常的，因為我們的文化是注重“三緣”關(guān)系的。因此，正是由于在文化支撐下的這種“群體無意識”的疊加后才出現(xiàn)了現(xiàn)在的“火箭提拔”。也導(dǎo)致了我國干部回避制度的“合成謬誤”。

3.公民在回避制度中的作用得不到充分發(fā)揮。公民是干部主要的服務(wù)對象。公民對于回避制度的執(zhí)行享有監(jiān)督的權(quán)力。但是由于我國干部回避制度不論在程序上還是在回避主體的界定上都陷入了“合成謬誤”的陷阱中。這也就使得公民的監(jiān)督作用難以得到發(fā)揮。雖然這兩方面的因素導(dǎo)致了公民作用難以得到發(fā)揮，但是同時也是公民在回避制度中的作用難以得到發(fā)揮才使我國的回避制度進一步陷入了“合成謬誤”的困境。其主要體現(xiàn)在：

首先，干部回避制度往往在某一地域切實得到了貫徹。但是，由于我國文化因素的影響，干部之間利用影響力相互為對方謀利益的行為逐漸在干部中成為不成文的規(guī)定。在此過程中，公民作為監(jiān)督的主體，同樣也受著這種文化的熏陶，久而久之，這種行為就被社會所接受。公民的監(jiān)督作用完全被忽略。此時的回避制度就陷入了另一種程度的“合成謬誤”。這樣也就導(dǎo)致我國干部的回避制度在執(zhí)行的過程中更加難以落到實處。

其次，干部回避制度的執(zhí)行過程中公民有權(quán)力對其執(zhí)行的程序以及執(zhí)行的內(nèi)容進行質(zhì)疑。但是，對于我國公民而言，較為容易進行監(jiān)督的是干部回避制度的程序。但是回避制度中程序性規(guī)定的缺乏卻又使公民喪失了這份權(quán)利。因此，在沒有監(jiān)督下的程序，也就只能繼續(xù)陷入“合成謬誤”的陷阱。

4.干部回避制度難成法律體系。上文已經(jīng)提及我國法律對于回避制度的程序和實體的規(guī)定都過于籠統(tǒng)。各地實踐情況不一，如若只是按照同一種情況進行執(zhí)行，往往就容易陷入“合成謬誤”的困境。在現(xiàn)實生活中，這種例子比比皆是。例如，公司在進行跨國并購的過程中，起并購的不僅僅是其資金、設(shè)備、人員。其中，最為重要的是兩國的文化。因為，不同的國家文化背景不同，如果只是按照一個國家的文化進行管理，這個公司勢必會陷入“合成謬誤”的困境。我國的干部回避制度同樣也存在著類似的問題。我國各地雖然文化背景一致，但是，不同地區(qū)的情況是不相同的。如果沒有一部統(tǒng)一全局的法律就很難起到指揮的作用，這樣也就容易陷入了“合成繆誤”的陷阱中去。

三、改善干部回避制度中“合成謬誤”的原則及對策

1.改善干部回避制度中合成謬誤的原則。干部回避制度中的“合成謬誤”形成總體來說是由于全體的無意識和無法做到因地制宜。因此，要改善干部回避制度，必須從以下兩個方面擺脫“合成謬誤”困境的困擾。首先：無論是干部還是公民都應(yīng)該擺脫這種群體無意識的狀態(tài)。徹底改變干部回避制度中徇私枉法的做法。其次，要求立法者在立法的過程中切實考慮各方面的影響因素，切忌以偏概全，真正做到局部與整體的結(jié)合，盡量避免合成謬誤的出現(xiàn)。

2.改善干部回避制度中“合成謬誤”的對策。至于如何改善干部回避制度“合成謬誤”，在遵循以上兩個原則的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該針對干部選拔中出現(xiàn)“合成謬誤”的具體問題制定具體的對策。

（1）應(yīng)該積極完善我國法律中的程序性規(guī)定。上文已經(jīng)提及我國在干部選拔中有關(guān)回避的規(guī)定并沒有具體的程序性規(guī)定。因此，有必要積極完善程序性規(guī)定。至于如何完善，可以從以下幾個方面入手：首先，明確回避申請的程序。不僅僅局限于法條的規(guī)定，應(yīng)該在地方的細則中詳細列支申請所需的文件以及申請的主體和申請的提交等方面，所需要的表格應(yīng)該一應(yīng)俱全。其次，完善申請審批的程序?；乇艿氖欠駵视鑼τ谏暾埲撕捅簧暾埲硕加兄匾挠绊?，因此，我們有必要對申請的審批程序和審批的實施者作出具體的規(guī)定。再次，準確界定申請和時間限制。對于干部選拔來說，時間是重要的，只有在進行干部選拔之前審批完畢，才能真正地保證干部選拔中的公正。最后，明確救濟的程序。在對回避的申請、審批的程序作出具體規(guī)定后，我們還應(yīng)該加強對回避的救濟程序的規(guī)定。因為，在現(xiàn)實生活中，對于回避的救濟提及可能較少，這就使我們不得不強調(diào)對回避的救濟程序。

（2）積極借鑒國外經(jīng)驗，放寬回避主體的限制?！肮俣钡默F(xiàn)象不僅在我國存在，在國外也是存在的。通過研究國外的經(jīng)驗對我國問題的解決可能由一定的好處。其中對回避制度的規(guī)定主要有：第一，對近親屬的界定方面來看，美國法律禁止聯(lián)邦官員雇用任命、推薦或提升自己的親屬到該官員所控制的任何機構(gòu)或部門工作，并指出親屬是指公務(wù)員的父母、子女、兄弟姐妹、叔舅嬸姨、侄甥、岳父母、婿媳、姻兄弟姐妹等，涵蓋面非常大；菲律賓對親屬也作出了擴大的解釋，與美國相類似。第二，從干部選拔的方法來看，美國在進行干部選拔的過程中為了避免“人情”作用，多采用評價中心法，即由組織內(nèi)部的高級管理人員和專門聘請來的職業(yè)心理學(xué)家組成的小組進行,對該組織擬選拔的人進行選考③。日本的《國家公務(wù)員法》則規(guī)定，“一切職員的任用，都要依照本法律和人事院規(guī)則的規(guī)定，根據(jù)其人的考試成績、工作成績以及能力的其他實證來進行?！变浻每荚噷τ诰邆淙耸略阂?guī)則規(guī)定的報考資格的所有國民，在平等條件下公開進行④?！?/p>

因此，我們應(yīng)該盡量將《公務(wù)員法》中規(guī)定的親屬范圍加以放寬，這樣可以在一定程度上減少“人情”提拔出現(xiàn)的幾率，這對于其他干部來說也是一種公平。至于如何放寬，應(yīng)該在經(jīng)過調(diào)研后，認真調(diào)查“人情關(guān)”出現(xiàn)時的范圍，盡量準確確定范圍，只有盡力做到準確才能真正保證干部選拔過程中的公正，切實把回避制度落到實處。

（3）積極調(diào)動公民的積極性，擴大公民的參與作用。公民是干部提供服務(wù)的主要消費者，對于干部是否合格，最有發(fā)言權(quán)的便是公民。因此，在干部選拔的過程中應(yīng)該積極發(fā)揮公民的作用，包括回避制度同樣也如此。對于誰應(yīng)該回避，公民也應(yīng)得到積極參與的權(quán)利。首先，我國法律中應(yīng)該明晰公民參與的權(quán)利，充分調(diào)動公民的積極性。其次，制定易于公民參與的程序。因為現(xiàn)實法律規(guī)定過于模糊，普通公民由于法律專業(yè)素質(zhì)的缺乏，可能很難參與其中。因此，應(yīng)該在實施回避之前，盡可能詳細地通過網(wǎng)絡(luò)、媒體等工具傳播相應(yīng)的知識，使公民擁有相應(yīng)的知識。再次，也應(yīng)該完善公民反映意見渠道的制度。至于公民如何對回避提出自己的意見，相關(guān)部門可以通過大眾媒體進行匯集，選取的方式應(yīng)該盡量地簡單易操作。同樣，對于作為競爭者的干部也有權(quán)利向有關(guān)部門提出回避申請。

（4）完善回避過程中的監(jiān)督制度?！叭饲椤边x拔的出現(xiàn)無論近親屬是否實行了回避，回避的效果如何，回避過程中是否有違規(guī)先現(xiàn)象都需要進行監(jiān)督。因此，在實施回避的過程中應(yīng)該積極進行監(jiān)督制度的設(shè)計。法律中更應(yīng)該對監(jiān)督主體、方式和程序作出明確的規(guī)定。在規(guī)定監(jiān)督的過程中應(yīng)該注意：監(jiān)督不應(yīng)該僅僅局限于上級對下級的監(jiān)督，應(yīng)該積極實施部門間的監(jiān)督和上級對下級的監(jiān)督和公民的監(jiān)督。只有完善各個方面的監(jiān)督，才能保證干部選拔過程中的透明度。

（5）形成完備的法律體系，確保制度行之有效?；乇苤贫入m然僅僅是一項制度，但是要把某項制度落到實處，應(yīng)該做到事實和程序完備。因此，對于干部選拔中回避制度中出現(xiàn)的問題，我們應(yīng)該加強回避制度相關(guān)法律的完善。只有具有一套行之有效的制度與回避制度配合使用，才能真正把回避制度落到實處。其中，必不可少的法律制度就是相應(yīng)的程序性制度。同時，應(yīng)該積極完善回避制度的實體規(guī)定。只有各方面都完備，“火箭提拔”才能被杜絕，人情才能被回避。

四、結(jié)語

通過研究可以發(fā)現(xiàn)，干部回避制度中的“合成謬誤”是一個值得研究的問題。同時也是在其他法律制定的過程中應(yīng)該注意的一個問題。只有在法律的制定和執(zhí)行中切實避免這種錯誤的存在，才能有助于保證法律被貫徹執(zhí)行。

注釋：

①鄭水泉,韓字.干部選拔：敢于破格，絕不出格[J].紅旗文稿，2013（14）

②法律出版社法規(guī)中心.中華人民共和國公務(wù)員法[M].北京，法律出版社，2012

③吳明明.美國選拔管理干部的方法[J].經(jīng)濟社會體制比較，1986

④林喆.國外如何斬斷裙帶關(guān)系[J].熱點述評，2010

（責(zé)編：若佳）

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1004-4914（2014）01-013-03

劉東玲，廣東海洋大學(xué)碩士研究生，研究方向：公共行政管理理論與實踐；陳文漢，廣東海洋大學(xué)碩士研究生導(dǎo)師、副教授 廣東湛江 524088）