農村基礎教育管理體制改革的“河北模式”及其評價

王 慧

（天津師范大學 教育科學學院，天津 300387）

教育管理體制，即國家組織和管理教育的形式、方法和制度的總稱[1]749，它涉及教育系統(tǒng)的機構設置、職責范圍、權利劃分和運行機制等方面，包括教育領導體制、辦學體制、投資體制和師資管理體制，是教育系統(tǒng)得以運行的保障。農村基礎教育管理體制決定著農村中小學發(fā)展的方向和程度，是決定農村基礎教育發(fā)展的關鍵和核心因素。

新中國成立后，農村基礎教育主要實行國家統(tǒng)包、縣級教育行政部門負責管理的體制，這一體制對貫徹黨的教育方針、有計劃有步驟地改造舊學校發(fā)揮過重要作用，但它突出弊端是縣教育主管部門統(tǒng)得過多，管得過死，責任劃分不清。在實際執(zhí)行過程中，農村中小學經費的籌措、教學條件的改善以及落實民辦教師的待遇等問題，要依靠鄉(xiāng)政府組織群眾去解決，而鄉(xiāng)政府對學校的人事、財務、教學等又無權實施必要的管理，結果形成了教育主管部門無力辦教育、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權管教育的“條塊”分割現(xiàn)象，致使農村中小學許多實際困難長期無法解決，嚴重限制了農村基礎教育的發(fā)展。1982年，河北省在全國率先打破國家包攬的格局，在全省范圍內對農村基礎教育管理體制進行了改革，有學者稱之為“河北模式”[2]178。本文對此次改革的緣起、主要內容和發(fā)展過程、以及改革取得的成效和影響進行全面爬梳，并對其經驗和存在的問題加以總結和反思。

一、改革的緣起

1978年12月，中共中央召開了十一屆三中全會，做出將全黨工作的重點轉移到社會主義現(xiàn)代化建設上來的決策，實現(xiàn)了歷史性的偉大轉折。同時，全會做出《關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題決定（草案）》，提出了25條農村改革的政策，啟動了農村經濟改革。1979年，十一屆四中全會做出《關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，明確農村經濟體制改革的中心環(huán)節(jié)是建立健全農業(yè)生產責任制。到1981年，“全國農村已有90%以上的生產隊建立了不同形式的農業(yè)生產責任制”[3]994。河北省農村也普遍推行了各種形式的聯(lián)產承包責任制，農民收入有了較大幅度提高，極大地調動了農民的生產積極性。

隨著農村經濟發(fā)展步伐的加快，廣大農民深刻地感到沒有科學文化知識難以脫貧致富，因此，他們迫切要求辦好農村中小學，培養(yǎng)有文化、懂技術的人才。但當時河北省農村勞動力的文化水平很低。河北省是一個農業(yè)大省，80%的勞動力在農村，1982年，全省文盲、半文盲占人口總數(shù)的1／5強，其中青少年文盲就有300萬人之多[4]15，他們多集中在農村。更為嚴重的是，當時河北省農村中小學校發(fā)展陷入困境，步履艱難，突出體現(xiàn)在這樣幾個方面：

一，辦學條件差。大多數(shù)農村學校破破爛爛，就連經濟條件較好的藁城縣還有300多間危房，課桌椅缺口3200多套，教學儀器、圖書資料、文體器材除縣城中學有一部分外，農村中小學基本沒有[4]16。1982年，全省中小學危房面積達98萬平方米，課桌、凳缺口270萬套，農村學校的教學儀器甚至一無所有，“黑屋子、土臺子、泥孩子”就是農村小學的真實寫照。

二，教育質量不高。1982年，河北省140個縣中只有18個縣基本普及了小學教育，小學畢業(yè)生的合格率在40%左右，初中畢業(yè)生的合格率僅為20%[4]15。

三，教師待遇低下。民辦教師的待遇難以落實，在實行生產責任制后，教書與種田的矛盾使很多教師不安心教學工作，忙于耕種責任田，甚至出現(xiàn)了農忙時節(jié)不少“老師種地，學生自習”的現(xiàn)象，嚴重影響了正常的教學工作。

多年來，農村基礎教育實行國家統(tǒng)包、縣級管理的體制，這一體制在實施過程中，出現(xiàn)了國家財力不足、責權劃分不清等問題，一方面，國家包攬容易導致鄉(xiāng)村干部、群眾產生依賴思想；另一方面，國家教育投入不足，鄉(xiāng)村干部想管也管不了，群眾辦學積極性不高?，F(xiàn)行的管理體制不僅無法緩解河北省農村基礎教育的“貧血癥”，反而使農村基礎教育陷入了惡性循環(huán)困境。

胃鏡和結腸鏡檢查術可刺激患者咽喉、食管、胃及結直腸，從而導致交感神經過度興奮，主要表現(xiàn)為咽喉部痙攣、惡心、嘔吐、嗆咳、呃逆、躁動、疼痛、竇性心動過速及高血壓等應激反應[2]。胃腸鏡檢查，內臟痛是引起病人不適的主要原因，目前無痛胃腸鏡檢查臨床常用的μ受體激動劑復合丙泊酚，療效較好，但呼吸循環(huán)抑制發(fā)生率高。

國家統(tǒng)包的管理體制和中小學低劣的辦學水平，與改革開放后農村經濟、社會發(fā)展的要求以及農民的脫貧致富的愿望相去甚遠。如果不能盡快改革農村基礎教育管理體制，擺脫這一困境，就會成為農村經濟改革的羈絆，阻礙農村經濟和社會的發(fā)展。

二、改革的主要內容和進程

（一）改革的主要內容

1982年12月至1983年2月，時任河北省委書記高揚（1909－2009）先后到河北省廊坊、保定、衡水等5個地區(qū)的十幾個縣進行調查研究，認真傾聽廣大農民迫切要求辦好農村中小學的心聲，深入了解農村中小學的辦學情況。在全面剖析現(xiàn)行基礎教育管理體制的利弊、汲取廣大農村干部、群眾意見的基礎上，他撰寫了《關于辦好農村中小學的意見》[5]129，主要包括八方面內容：

1.將小學、初中劃歸民辦，即分別由農村社隊負責辦；高中、師范、農中、其他職業(yè)中學及每縣一、兩所或三、四所作為示范的初中由國家辦。

2.取消民辦教育的補助費，將這部分經費用于國辦學校。

3.劃歸民辦的中、小學原由國家支付工資的教師改為由社隊發(fā)工資，連同原民辦教師的工資，實行隨學校所在社隊農民收入“水漲船高”的浮動辦法，或實行由各縣規(guī)定最低工資限額，在限額以上隨學校所在社會農民收入浮動的辦法，或實行固定工資之外另外補貼獎金的辦法，以提高教師的實際工資水平。原國辦教師如果所得工資低于原工資（包括補助費、福利費）其差額可由國家補貼。

4.國辦、民辦的所有教師應實行普遍輪訓、定期考核、淘汰和實行招聘的制度。每縣都應創(chuàng)辦師范學校，輸送新的、高水平的師資。

5.民辦中、小學的校舍、教具、圖書、實驗儀器及文體用品等，應迅速按國家規(guī)定標準修建和購置，其經費連同教師工資應采取社員公議，動用社隊原有公共積累、提高社員生產提留比例及酌量增收學雜費等辦法來解決。

6.農村社隊都應組成教育委員會，由熱心教育的、在社隊有威望的人員參加，在社（鄉(xiāng)）、隊（村）管理委員會領導下，管理教育事宜。

7.國辦高中、師范、農中、其他職業(yè)中學及示范初中（一般的可在高中內辦若干初中班）應大量增加經費，用來改善教學設施及提高教職員的工資、增加獎勵及舉辦生活福利事業(yè)。增加經費來源包括：增加省、專、縣三級財政用于教育的經費份額；組織勤工儉學，縣應給予必要的扶持及合理的照顧；酌量增加學雜費；獎勵、表彰熱心教育事業(yè)的人物捐資興學等。

8.國家對貧困社隊所辦的中、小學給予一定數(shù)額的經費補貼。取消現(xiàn)行補貼辦法，實行補貼包干、一年一定的辦法。

上述“八條意見”的核心是改革農村基礎教育管理體制，即實行“分級辦學、分級管理”的體制，概括來說就是：農村小學、初中歸社（鄉(xiāng)）、隊（村）辦，鄉(xiāng)、村成立教育委員會；縣集中辦好高中、師范學校、農業(yè)中學、職業(yè)中學和示范性初中；多渠道籌措教育經費，小學、初中的辦學經費由鄉(xiāng)、村負責集資，用于改善辦學條件和提高教師待遇，對貧困社隊所辦的中、小學給予一定數(shù)額的經費補貼；高中、師范學校、農業(yè)中學、職業(yè)中學和示范性初中的辦學經費由省、地、縣三級財政撥付，通過勤工儉學、酌量加收學雜費和捐資助教等多渠道增加教育經費，用來改善教學設施及提高教職員的工資和福利待遇；對全體教師統(tǒng)一考核、培訓和聘任。

“八條意見”一經提出，河北省委、省政府便廣泛征求各方面的意見，并責成幾個縣制定具體的改革實施方案，選取14個縣作為改革的試點，分期分批地進行改革。1983年5月20日，河北省委、省政府發(fā)出《關于印發(fā)高揚同志〈關于辦好農村中小學的意見〉的通知》，明確指出“這是從實際出發(fā)的一項帶根本性的改革，是進一步發(fā)展農村教育的必由之路?！笔〗逃龔d成立專門機構，負責組織實施全省農村教育管理體制的改革，正式揭開了河北省農村教育管理體制改革的序幕。

（二）改革的發(fā)展進程

這次改革分為試點和推廣兩個階段進行。

1.試點階段（1983年5月～1983年9月）。為確保改革富有成效，在改革伊始，省委、省政府確立了14個縣作為改革的試點。9月，省委召開了第一次農村教育改革座談會，初步總結了14個試點縣的改革經驗，并擬定了《教育經費的籌集、管理和使用辦法》和《教師的考核、招聘和管理試行辦法》，由省教育廳統(tǒng)一印發(fā)，指導試點縣的改革。

2.推廣階段（1983年10月～1984年8月）。1983年12月，河北省委批轉了省教育廳黨組《關于全省農村教育改革進展情況和今后意見的報告》，提出了“不搞一刀切，實行分類指導”的改革原則。1984年3月，省教育廳召開了第二次農村教育改革座談會，推廣了三河縣多渠道集資的改革經驗。4月，河北省委辦公廳、省政府辦公廳批轉了省教育廳《關于鄉(xiāng)村初中、小學管理試行辦法》，規(guī)定“鄉(xiāng)負責管理初中，也可以管理中心完??；村負責管理小學；聯(lián)辦學校由聯(lián)辦村共同管理?？h教育主管部門除了辦好直屬的高中、農業(yè)中學、職業(yè)中學、縣師范、示范性初中及其他教育事業(yè)外，按照國民經濟的發(fā)展計劃，指導和幫助鄉(xiāng)、村辦好初中和小學?！辈︵l(xiāng)、村教育委員會和縣教育主管部門的職責和任務作了明確的規(guī)定。8月，河北省教育廳召開了第三次農村教育改革座談會，總結了各地農村教育管理體制改革的經驗，重點研究貧困地區(qū)教育經費籌集的問題。

到1984年8月，全省已有89個縣基本完成基礎教育改革的幾項主要工作；其中30多個縣的改革進展順利，效果較好；49個縣（市）不同程度地進行了籌集資金、招聘教師；還有2個縣正在進行試點[4]17。

三、改革的成效和影響

（一）改革的成效

經過一年多的改革，河北省農村教育的整體面貌有了明顯的改善，改革的成效主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.大大提高了對農村教育的重視程度。改革的政策、措施明確了縣、鄉(xiāng)、村對農村基礎教育的職責和權限，促使各級黨政領導自覺地把農村基礎教育納入重要的議事日程，省、地（市）縣、鄉(xiāng)一把手親自抓農村教育，大大提高了對農村教育的重視程度，形成了全黨、全社會辦農村教育的大好局面。

2.拓寬了教育經費籌集的渠道，教育經費大幅度增加。1983年，全省中小學教育經費投入國撥部分比1982年增加了4895.2萬元，增長了11%，社隊集資增加了4828.5萬元，經費總數(shù)達到55734.8萬元，創(chuàng)下了當時河北省普教經費投入最多的歷史記錄[5]119?！胺旨夀k學”調動了鄉(xiāng)、村辦學的積極性，群眾踴躍集資，據統(tǒng)計，1983年，全省用于中小學改善辦學條件的投資1.38億元，其中社隊群眾和廠礦企業(yè)（主要是社隊群眾）集資7547.3萬元，占總投資的54.6%，比上年增長81.4%。1984年，全省鄉(xiāng)、村共集資1.1億元，比上年增長了6300萬元。1983年～1988年，全省用于改善辦學條件的總投資達15.3億元，其中鄉(xiāng)村群眾集資8.16億元，占總投資的53.2%[4]19。同時，農村中小學校勤工儉學也增強了自身的“造血”機能，1984年～1988年，全省勤工儉學總收入4.8億元，占同期國撥初、中等教育經費的13.2%，有66個縣（市）勤工儉學年收入超過百萬元，其中，三河縣達到416.9萬元[4]19。多渠道籌集教育經費，大大增加了農村基礎教育經費的投入。

3.農村中小學辦學條件大為改觀。據統(tǒng)計，1983年，全省新建、維修校舍308.3萬平方米，增置課桌、凳107萬套，80%以上的學生用上了木制課桌凳；一些縣在實現(xiàn)“一無兩有”（無危險校舍，有教室、有課桌凳）的基礎上，還為鄉(xiāng)、村中小學添置教學儀器、文體器材等。1984年，全省新建校舍148.1萬平方米，維修校舍205萬平方米，添置課桌119萬張，凳子40萬個，新添教學儀器45.9萬件，購置圖書82.8萬冊，全省農村新建教學樓350幢[5]130。到1988年，全省共有64個縣（市）消滅了危險校舍，新建教室、校舍高標準的占60%以上。一些條件較好的鄉(xiāng)、村中小學，校舍、儀器、圖書、文體器材以及師資配備正向國家規(guī)定的標準化方向發(fā)展[4]20。

4.教師隊伍素質明顯提升，教師待遇有所提高。改革的內容之一是試行中小學教師聘任制，通過考核、招聘，對農村中小學教師進行了一次比較徹底的整頓，期間，全省共裁減不合格教師1.9萬余人，占參加考核教師的7.4%；同時，從社會上招聘具有高中以上文化程度的教師1.1萬多人，教師隊伍的素質有了明顯提升。實行招聘制后，許多地方都給教師增加了浮動工資或獎金，無論國辦教師還是民辦教師一般都向上浮動一級工資[4]21，教師工資都有一定幅度的增加，如衡水地區(qū)阜城縣，國辦教師平均每月增加了9～13元，民辦教師平均每月增加了16～20元，而且實行按月發(fā)放的工資制[5]130。農村教師的待遇提高了，解除了后顧之憂，大大調動了工作的積極性。

5.加快了農村普及教育的步伐，教育質量進一步提高。據統(tǒng)計，1983年，全省有18個縣達到了普及初等教育的基本要求；1984年，全省小學入學率、鞏固率、合格率由此前的90%、70%、40%，提高到97%、95%和63%；全省小學、初中學生的輟學率逐年下降，小學生輟學率由1982年5.17%降低到1985年的3%，初中學生的輟學率由1982年16.88%降低到1985年的7.72%[5]119。

（二）改革的影響

1983年5月，河北農村教育管理體制改革的措施一經出臺，即在本省和全國范圍內產生了較大反響，全國許多省、市派人到河北改革試點縣參觀、考察、取經?！豆饷魅請蟆愤€以“什么是適合中國國情發(fā)展農村中小學的道路”為題，分10次連續(xù)發(fā)表長篇調查報告，詳細介紹了河北省農村基礎教育管理體制改革的措施、過程和經驗。1984年3月，河北省委、省政府向中央、國務院呈報《關于農村中小學教育改革情況的報告》，中央辦公廳1984年第51期《綜合與摘報》全文轉發(fā)該報告，肯定了河北省農村基礎教育管理體制的改革。

“河北模式”為我國農村教育管理體制改革提供了一個參考摹本。其一，“河北模式”中“多渠道籌措教育經費”的措施，在1983年12月國務院印發(fā)的《關于籌措農村學校辦學經費的通知》中得到體現(xiàn)，該通知要求充分調動農村集體經濟組織和其他各種社會力量辦學的積極性，多渠道籌措農村辦學經費，明確了由鄉(xiāng)人民政府征收教育費附加。其二，“河北模式”所嘗試的“分級辦學、分級管理”的體制，被1985年5月《中共中央關于教育體制改革的決定》所采納，該《決定》明確指出，“實行基礎教育由地方負責、分級管理的原則，是發(fā)展教育事業(yè)、改革基礎教育體制的基礎一環(huán)”。可見，“河北模式”的部分改革措施已經轉化為中央的教育決策，為推動全國農村教育管理體制的改革開辟了一條現(xiàn)實的道路。其三，“河北模式”在思想上沖破了一切由國家包攬的陳舊辦學理念，在組織上明確了各級黨政領導親自抓農村教育，在體制上實行“分級辦學”，調動了各方面辦學的積極性，使河北省農村中小學的面貌發(fā)生很大改變。1987年2月，國家教委率先在河北省陽原縣、完縣（今順平縣）、青龍縣建立農村教育綜合改革實驗區(qū)，河北省成為我國農村教育綜合改革實驗的發(fā)源地。

四、對“河北模式”的歷史評價

20世紀80年代初，我國農村基礎教育在整體上還比較落后，河北省率先對農村基礎教育管理體制進行改革，“河北模式”取得了以下幾方面有益經驗：

一，形成全黨、全社會辦教育的風氣。在改革過程中，省、地（市）、縣、鄉(xiāng)黨政主要領導實實在在地抓農村教育，許多縣的人大、政協(xié)的領導也深入到農村中小學視察工作，幫助學校解決難題，極大地鼓舞了干部、群眾的辦學積極性。省委第一書記親自抓農村教育改革，各級黨委一把手負責農村教育改革，這在20世紀80年代初期是非常罕見的，是落實教育戰(zhàn)略地位的具體體現(xiàn)，這一重要經驗被80年代中期肇始的農村教育綜合改革所汲取?！胺旨夀k學”符合“兩條腿走路”的一貫方針，有利于調動鄉(xiāng)村辦學的積極性，出現(xiàn)了群眾踴躍集資、改善辦學條件的熱潮。

二，敢為天下先的創(chuàng)新精神。河北省農村教育管理體制改革，比《中共中央關于教育體制改革的決定》的出臺還要早兩年時間，可以說，這是一項開拓性的創(chuàng)舉。面對農村中小學教育的落后狀況，是囿于傳統(tǒng)經驗，漠然視之，還是勇于探索，銳意改革，河北省委的主要領導毅然選擇了后者，深入農村中小學校和廣大群眾中，找問題，查原因，定措施，掀起了河北農村教育改革的第一次高潮。

三，改革啟動早、范圍廣、影響大。20世紀80年代初期，在全國只有個別縣（市）開始探索農村教育的局部改革，而河北省卻開啟全省的農村基礎教育管理體制這一制約農村教育發(fā)展全局性的改革。在各級黨委的引領和敦促下，全省所有的縣都積極參與了改革，如此大規(guī)模的農村基礎教育改革當時在全國是絕無僅有的。這次改革所取得的成效是顯著的，在全國產生了較大影響，激勵、帶動了其他省、市進行農村教育改革。

然而，“河北模式”也存在一些問題，主要表現(xiàn)在兩個方面：（1）“分級辦學”的職責權限劃分不盡合理，政府的教育經費主要用于高中、縣辦職業(yè)學校及少數(shù)重點初中，而把籌措教育經費的責任完全交給鄉(xiāng)、村，1987年，國家教委意識到教育經費與管理權下放所引致的問題，認為“鄉(xiāng)一級教育管理的基礎還比較薄弱”，建議通過“逐步適應和提高”的過程來實行農村學校管理結構改革[6]14。（2）依靠鄉(xiāng)、村集資改善教師待遇不是一種穩(wěn)定、可靠的渠道，在經濟落后又沒有企業(yè)的村、鎮(zhèn)，無疑加重了農民的負擔。在實際改革中，有些地方采取“一刀切”的攤派，忽視貧困鄉(xiāng)、村的具體情況，導致民辦教師的待遇難以落實，甚至出現(xiàn)了長期拖欠民辦教師工資的情況。在我國，群眾集資辦學有著悠久的歷史，新中國成立后，廣大群眾相應黨的號召，摒棄“等、靠、要”，“河北模式”的集資辦學就是延續(xù)了這一傳統(tǒng)，而這恰恰違背了義務教育的免費性原則，說明當時我國對義務教育的本質和內涵還缺乏全面認識，這是歷史的局限性。

總之，這次改革所取得的成績是突出的，雖然也存在著一定的問題，但畢竟邁出了探索農村教育管理體制改革的第一步?！昂颖蹦Ｊ健睘?0世紀80年代中期以后我國農村教育綜合改革積累了正反兩方面的經驗，值我們得很好地進行總結和記取。

[1]顧明遠.教育大辭典[M].上海：上海教育出版社，1989.

[2]胡素珊.中國農村教育改革政策評述[J].二十一世紀，2000（10）.

[3]中共中央文獻研究室.三中全會以來重要文獻選編：下[G].北京：人民出版社，1982.

[4]河北省教育委員會.河北省農村教育改革十年[M].北京：教育科學出版社1990.

[5]中國教育年鑒編輯部.中國教育年鑒·地方教育（1949－1984）[Z].長沙：湖南教育出版社，1986.

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