完善中國住房保障法律制度的幾點思考——以美國經(jīng)驗為借鑒

(華南理工大學法學院，廣東廣州 510006)

(華南理工大學法學院，廣東廣州 510006)

住房問題，事關(guān)國計民生，事關(guān)社會穩(wěn)定，事關(guān)和諧社會建設的成敗。保障國民“居者有其屋”是現(xiàn)代國家義不容辭的責任與義務，建立和完善保障性住房法律制度是現(xiàn)代國家保障“居者有其屋”的重要舉措。完善的住房保障制度是社會發(fā)展和進步的標志，它既是社會保障制度在住房領(lǐng)域的延伸，也是住房制度在社會保障體系中的體現(xiàn)。我們應當結(jié)合國內(nèi)住房保障制度的現(xiàn)狀，分析并借鑒美國構(gòu)建居民住房保障法律制度的經(jīng)驗，加快住房保障立法的步伐，把建立和完善居民住房保障法律制度視為政府的一項重要責任，采取有效措施，逐漸建立和完善中國特色的住房保障制度，切實有效地解決“居者有其屋”這事關(guān)人民安居樂業(yè)的基本民生問題。

住房保障 立法進展 美國經(jīng)驗 中國借鑒

民以食為天，家以居為先，安居才能樂業(yè)，安居才能和諧。中國先賢早就極富哲理地指出:“宅者，人之本。人以宅為家，居若安即家代昌吉。若不安，即門族衰微。”“就此五種，其最要者唯有宅法，為真秘術(shù)。”①張述任、張怡鶴編譯:《黃帝宅經(jīng)》，第1頁，團結(jié)出版社2009年版?？梢娭袊怨乓詠砭鸵曌≌瑸槿祟惏簿雍蜆窐I(yè)的基本條件，而建設住宅之法則為解決安居之道。時至當代社會，建立住宅保障制度已經(jīng)成為現(xiàn)代國家和政府的一項重要職責。②溫家寶:《關(guān)于發(fā)展社會事業(yè)和改善民生的幾個問題》，載《求是》2011年第7期。完善中國住房保障制度并將其納入法制軌道，對于促進社會公平，緩和社會矛盾，增進社會各階層和諧相處，構(gòu)建和諧社會具有重大的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實意義。

一、保障“居者有其屋”是現(xiàn)代政府的法律責任

完善的住房保障制度是社會發(fā)展和進步的標志，它既是社會保障制度在住房領(lǐng)域的延伸，也是住房制度在社會保障體系中的體現(xiàn)。③龐凌、繆嵐:《安全·自由·自主——住宅不受侵犯的價值蘊含》，載《法律科學》2005年第6期。根據(jù)中國國情，盡快解決“居者有其屋”的問題，是衡量中國政府責任的一塊試金石。責任政府是民主理念的必然邏輯。任何國家在任何時候都應當關(guān)注居民住房的建設和供給，應當把“居者有其屋”當作是政府的職責和理性抉擇。為此，在住房保障工作中，政府必須轉(zhuǎn)變觀念，在對待公民和政府之間的責任關(guān)系認識上，從強調(diào)政府的權(quán)力和公民的義務轉(zhuǎn)向注重公民在住房保障中的權(quán)利和政府在住房保障中的責任，從保障公民基本生活需要出發(fā)，建立完善的住房保障制度，真正保障“居者有其屋”。

(一)保障“居者有其屋”是現(xiàn)代政府的憲法責任

憲法是一個國家的根本法律，憲法責任在其中充當著體現(xiàn)一個國家政治文明程度之作用性的標志。根據(jù)現(xiàn)代國家機構(gòu)的分工，政府是國家憲法和法律的執(zhí)行機構(gòu)，其執(zhí)法行為必須以憲法為根本的活動準則，維護憲法的尊嚴，保證憲法的實施。政府征收并使用納稅人交納的稅款，就應當承擔起為維護納稅人的權(quán)益而執(zhí)政的責任，切實履行為全體納稅人提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品的職能。在構(gòu)建社會主義和諧社會、建設政治文明社會的今天，憲法責任是一個應當受到足夠重視的問題。

《世界人權(quán)宣言》第25條明確規(guī)定:“人人有權(quán)享受為維護他本人和家屬的健康和福利所需要的生活水平，包括食物、衣服、住房、醫(yī)療和必要的社會服務;且于遭受失業(yè)、患病、殘疾、寡居、衰老或其它不可抗拒之環(huán)境時，有享受保障之權(quán)利?！边@條規(guī)定意味著每一個人都有權(quán)享有最低程度的有尊嚴的生活所必需的居所。住宅權(quán)是人的一種最基本的權(quán)利。能否將自由權(quán)意義上的住宅權(quán)擴張到公民“對住宅”的權(quán)利這一社會權(quán)并予以保障，反映了國家保障公民的“首要”人權(quán)——生存權(quán)的態(tài)度。①肖澤晟:《我國住宅權(quán)行政法保護缺失分析》，載《行政法學研究》2006年第1期。生存權(quán)是作為社會個體的人生存所必不可少的權(quán)利，是基于人類生存本能而自然產(chǎn)生的。②林嘉:《社會保障法的理念、實踐與創(chuàng)新》，第133頁，中國人民大學出版社2002年版。《中華人民共和國憲法》第3條第3款規(guī)定:“國家尊重和保障人權(quán)。”第14條第4款規(guī)定:“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度。”第45條第1款規(guī)定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！睉椃ǖ倪@些規(guī)定表明，住宅權(quán)作為最基本的生存權(quán)利之一，保障其良好地實現(xiàn)是現(xiàn)代政府義不容辭的法律責任。憲法將國家保障公民住宅權(quán)所應承擔的義務上升為法律義務，確認了各級政府應當解決居民住宅問題的法律責任。對住宅權(quán)的保障程度直接決定著對人權(quán)的保障程度，也反映了一個國家對人權(quán)的保護力度。由此可見，保障“居者有其屋”是憲法要求政府應當承擔的法律責任。其中，幫助社會弱勢群眾實現(xiàn)住宅權(quán)為重中之重。最直接、最有效的途徑就是通過各種途徑籌集資金，提供保障性住房來盡量滿足社會弱勢群眾最基本的住房需求。

(二)保障“居者有其屋”亦是現(xiàn)代政府的經(jīng)濟法責任

經(jīng)濟法是社會本位法，是以維護社會公共利益為宗旨的。將政府運用法律和非法律手段對國民經(jīng)濟的干預或協(xié)調(diào)理解為經(jīng)濟法的本質(zhì)，符合中國由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制過渡的客觀要求。③張富強:《經(jīng)濟法學》，第16頁，法律出版社2008年版。當政府行使經(jīng)濟規(guī)制職能時，它所面對的是企業(yè)和有經(jīng)濟活動的個人，依法對他們違反經(jīng)濟法的相關(guān)規(guī)定、擾亂國家經(jīng)濟秩序、破壞公平競爭、侵害消費者合法權(quán)益等經(jīng)濟行為進行規(guī)制。倘若政府經(jīng)濟職能部門不履行經(jīng)濟規(guī)制的職能，不以追求社會公共經(jīng)濟利益為目標，不依法或者不正當行使經(jīng)濟規(guī)制權(quán)力，侵犯市場主體或者人民的合法權(quán)益，無法提供一個平等、有序的市場環(huán)境，對國家、對人民來說是一種失職行為，就必須承當經(jīng)濟法責任。

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府的主要職責就是保障人民群眾的基本需求、保障公共利益。為此，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，加強公共服務職能，加快健全覆蓋全民的基本公共服務體系，推進基本公共服務均等化，是政府義不容辭的責任。④溫家寶:《關(guān)于發(fā)展社會事業(yè)和改善民生的幾個問題》，載《求是》2011年第7期?？梢哉f，是經(jīng)濟法“要求”政府承擔起對房地產(chǎn)市場實行宏觀調(diào)控，使之形成一個有序、適應社會發(fā)展的房地產(chǎn)市場，最終良好地履行保障“居者有其屋”的法律責任。目前政府對商品房接二連三出臺“打壓政策”，其本質(zhì)就是試圖通過對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控，努力保障廣大人民群眾享受到“居者有其屋”的普遍利益。顯然，切實向普通百姓提供保障性住房，實現(xiàn)“居者有其屋”的宏偉目標，是市場經(jīng)濟條件下現(xiàn)代政府必須履行的經(jīng)濟法責任。

(三)保障“居者有其屋”更是現(xiàn)代政府的稅法責任

正如西蒙所言:“法律制度環(huán)境像我們的自然環(huán)境一樣，它用可靠的、能理解的事件范式把我們包圍起來，法律制度環(huán)境的穩(wěn)定性和可測性，使我們在知識及計算能力限度內(nèi)應付它?！雹荩勖溃軬.M.霍奇遜:《現(xiàn)代制度主義經(jīng)濟學宣言》，第136頁，向以斌等譯，北京大學出版社1993年版。稅法是一部事關(guān)國計民生的重要的部門法，其使命在于依法理順國家與公民財產(chǎn)權(quán)分配關(guān)系，保障公共產(chǎn)品的提供有充足的資金來源，以滿足公民對公共產(chǎn)品的需求問題。這是稅法與其他法律部門如民法、經(jīng)濟法和行政法的根本區(qū)別。憲法賦予政府的征稅權(quán)，旨在保障稅收及時足額入庫，為國家職能的實現(xiàn)提供充分的財政支持，但并不是單純地追求和保障公權(quán)的實現(xiàn)，它必須同時考慮納稅人的納稅能力和基本生活保障，防范政府對納稅人財產(chǎn)權(quán)利的不法侵害。因而，須通過稅法的規(guī)定來貫徹稅收法定原則、量能課稅原則和用稅法定原則，使稅收的課征、稅收要素的修改、稅款的使用均能征得納稅人全體的同意，并以社會公共利益為目標，將稅款的全部用于納稅人全體所需要的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和公共服務的提供。正是在此意義上，稅法不僅是國家征稅之法，更是規(guī)范政府征稅之法，我們應當通過規(guī)范政府的征稅行為，達到保障納稅人權(quán)利的目的，使稅法更好地體現(xiàn)納稅人的權(quán)利，并促進政府更好地為納稅人提供優(yōu)質(zhì)、高效的服務。①張富強:《稅法的概念、本質(zhì)和特征新論》，載《安徽大學法律評論》2007年第2期。

正是稅法的宗旨、基本原則及其保障和救濟納稅人權(quán)利的規(guī)定，使得納稅人有權(quán)要求政府規(guī)范行使征稅權(quán)，并為其解決基本的住房需求。廉租房、公租房、限價房等保障性住房作為非常重要的社會公共產(chǎn)品之一，應當作為政府課征稅收的一種對價。從這一視角出發(fā)，保障“居者有其屋”不僅僅是政府應當承擔的憲法責任、經(jīng)濟法責任，更是政府應當承擔的稅法責任，政府應當為保障“居者有其屋”提供相應的較為完善的住宅保障及其相關(guān)的法律制度保障。

二、中國政府切實履行“居者有其屋”法律責任面臨的難題

根據(jù)現(xiàn)代國家機構(gòu)的分工，政府是一國憲法和法律的執(zhí)行機構(gòu)，其執(zhí)法行為必須以憲法和法律為準繩，切實保障公民“住宅權(quán)”的良好實現(xiàn)。目前中國因“房價高企”而致使大批“房奴”“蟻族”的產(chǎn)生，陷于“居者憂其屋”的困境，說明中國政府要切實履行保障“居者有其屋”的憲法責任、經(jīng)濟法責任和稅法責任，還需要付出極大的努力。

(一)切實履行憲法責任的難題:保障性住房仍難以滿足需求

憲法將國家保障公民住宅權(quán)的義務上升為法律義務，確認了政府應當承擔解決居民住宅問題的法律責任，這就要求政府提供足量的保障性住房來盡量滿足社會弱勢群眾的最基本的住房需求。②溫家寶:《關(guān)于發(fā)展社會事業(yè)和改善民生的幾個問題》，載《求是》2011年第7期。然而近年來中國迫于財政壓力等原因，導致目前保障性住房專項資金較為匱乏，資金周轉(zhuǎn)難以滿足承建足量保障性住房的需求，這距離憲法要求的保障公民住宅權(quán)的法律義務仍然有一定差距。

《小康》雜志自2005年以來，每年均進行“中國居住小康指數(shù)”調(diào)查。2011年《小康》雜志社與清華大學媒介調(diào)查實驗室公布在全國范圍內(nèi)展開“政府公共服務滿意度調(diào)查”的結(jié)果顯示，在15個公共服務領(lǐng)域中，“保障性住房”滿意度最低;82.8%的參訪者認為保障性住房是自己必需的公共服務，然而現(xiàn)實是，在我們國家中能夠享受低保的人口比例還不到6%，不能享受低保的人很難申請到保障性住房。③歐陽海燕:《15城市公共服務滿意度調(diào)查》，載《小康》2011年第3期。2013年7月底至8月初，《小康》雜志社聯(lián)合浙江大學不動產(chǎn)投資研究中心、清華大學媒介調(diào)查實驗室，并會同有關(guān)專家及機構(gòu)，對2012—2013年度中國的“居住小康指數(shù)”進行了調(diào)查。在面對“您是否需要政府或社會幫助解決住房中存在的問題”這一選題時，選擇“非常需要”(54.7%)及“需要，但不是很迫切”(34.1%)這兩項的受訪者共占88.8%。④談樂炎:《拿什么提升居住幸福感?》，載《小康》2013年第9期。而根據(jù)國務院在“十二五”時期全國將建設保障性住房3 600萬套的計劃，每年用于保障性安居工程的投資約需1.3—1.4萬億元資金。以2012年為例，當年2.89萬億的土地出讓金中約有2 890億可以用于保障性住房建設，加上公積金增值收益也僅有3 000億元，即使再算上中央財政的劃撥部分，才基本達到約8 000億元的資金，⑤陳杰:《中國住房事業(yè)2003—2012:回顧與反思》，見《東方早報》，2012-09-25。離1.4萬億元保障性住房資金的需求來說，顯然還遠遠不夠。因而，2012年全國共建成590.2萬套保障房，2013年基本建成470萬套保障房，2014年全國城鎮(zhèn)保障性安居工程建設的目標任務是基本建成480萬套以上⑥姜偉新:《2014年全國保障房計劃新開工600萬套以上》，新華網(wǎng)，2013-12-24，http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-12/24/c_118692339.htm。，這將惠及數(shù)千萬人，但仍有龐大的中低收入人群求“房”若渴。在房價節(jié)節(jié)攀升的現(xiàn)實背景下，保障房是眾多中低收入群體實現(xiàn)“安居夢”的唯一途徑，如何讓他們“居有其所”，是擺在保障房制度面前的現(xiàn)實考量。①談樂炎:《拿什么提升居住幸福感?》，載《小康》2013年第9期。誠然，中國如不加快依法規(guī)范保障性住房的建設步伐，不加大資金投入的力度，是很難從憲法高度保障公民住宅權(quán)的良好實現(xiàn)的。

(二)切實履行經(jīng)濟法責任的難點:運用行政手段打壓房價

經(jīng)濟法是社會本位法，是以維護社會公共利益為宗旨的。經(jīng)濟法“要求”政府承擔起對房地產(chǎn)市場實行宏觀調(diào)控，使之形成一個有序、適應社會發(fā)展的房地產(chǎn)市場，最終良好地履行保障“居者有其屋”的法律責任。然而，近年中央政府出臺的住房政策過于強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展功能，過于注重從促進經(jīng)濟快速發(fā)展的角度推進住房市場的發(fā)展，而并未能從維護社會公共利益的高度，對房地產(chǎn)市場進行有效的宏觀調(diào)控，對住房政策保障功能、公平性重視不夠，因而未能很好地履行政府的經(jīng)濟法責任。②溫家寶:《關(guān)于發(fā)展社會事業(yè)和改善民生的幾個問題》，載《求是》2011年第7期。

2003年，中國政府將房地產(chǎn)作為國民支柱產(chǎn)業(yè)，此后先后發(fā)布40多次與房地產(chǎn)直接相關(guān)的宏觀政策，直接帶來地價房價飛漲。為了抑制房價，國務院多次出面調(diào)控，措施一次比一次嚴厲，但每一次調(diào)控都成為房價上漲的催化劑，把房價推向一個又一個高點。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2003—2012年全國地價(房地產(chǎn)開發(fā)購置土地費用除以購置面積)年均漲幅為22.9%，而同期房價的年均漲幅為16.1%。③陳哲:《03年以來頒布43個調(diào)控政策房價上漲10倍》，見《經(jīng)濟觀察報》，2013-07-20。十年間，房價的上漲超過10倍。④周小苑:《人民日報聚焦10年調(diào)控房價漲10倍:政策未中靶心》，見《人民日報》(海外版)，2013-08-05。2013年上半年“國五條”高調(diào)入市劍指房價下行，然而半年之后，7月全國房價同比漲幅再創(chuàng)新高，北京尤以18.3%的漲幅居首，“調(diào)控”儼然成為房價的助推器。根據(jù)中國國家統(tǒng)計局公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2014年2月，在70個大中城市中價格同比上漲的城市達69個，最高漲幅為15.9%;其中北上廣深等大城市的漲幅仍然遙遙領(lǐng)先。⑤國家統(tǒng)計局:《2014年2月份70個大中城市住宅銷售價格變動情況》，見《中國信息報》，2014-03-18。種種數(shù)據(jù)表明，打壓房價的相關(guān)政策的初衷是好的，但是其出發(fā)點以及使用的手段卻不妥:即不是市場手段或法律手段，也不是前二者的結(jié)合，而是運用行政手段來打壓房價。⑥鄂璠:《為什么大家都對限購令說“不!”》，載《小康》2014年第7期。行政手段的權(quán)威性和強制性將嚴重阻礙市場的自由發(fā)展，其根本原因在于劃分政府與市場的界限分工不明確。

(三)切實履行稅法責任的難點:土地出讓金未入稅

稅法的使命在于依法理順國家與公民財產(chǎn)權(quán)分配關(guān)系，滿足公民對公共產(chǎn)品的需求問題。稅法賦予政府以征稅權(quán)，同時政府須將稅款的全部用于納稅人所需的公共產(chǎn)品的提供。⑦張富強:《稅法的概念、本質(zhì)和特征新論》，載《安徽大學法律評論》2007年第2期。保障性住房作為一種公共產(chǎn)品，理應為納稅人所享用，故政府應當為保障“居者有其屋”提供相應的較為完善的法制保障。然而，中國政府并未能良好地履行保障公民居住權(quán)的稅法責任，“高企”的房價使得眾多的無房者望而卻步。

有不少論者認為，中國的房價會不會下降就得看土地價格，因為面包價格不太可能比面粉價格便宜。⑧蘇培科:《10萬億到底是如何花的(國金時評)》，見《國際金融報》，2011-08-18。這多多少少點出了中國房價為何高企、中央政府越打壓而房價越高企的病源所在。但中央政府在過去的幾年似乎并沒有確切地了解這一病源，不去限制地方政府出讓土地的樓面價，不去規(guī)范土地出讓金的收支及其管理，卻一個勁地調(diào)控、打壓開發(fā)商的房價。因而我們看到一個十分奇特的現(xiàn)象，中央政府一個勁地打壓房地產(chǎn)商的房價，地方政府卻一個勁地提高出讓地塊的樓面價，地王一個接著一個地誕生。從公開的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，2011—2013年中國國有土地使用權(quán)出讓收入達到33 477億元、28 886億元和36 371.31億元⑨財政部:《關(guān)于2013年中央和地方預算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預算草案的報告》，見《人民日報》，2014-03 -16。，占同年政財政收入30%左右。隨著土地出讓價格的高企，與之相關(guān)的房價自然水漲船高。而房地產(chǎn)商為保障行業(yè)的利潤，只能把稅費轉(zhuǎn)移到消費者身上，造成樓價高企，越打壓越堅挺，處于價值鏈最下游的消費者則承擔了所有的負擔。⑩李明希:《從國際經(jīng)驗看非農(nóng)用地土地出讓金納入稅收預算體系的可能性》，載《商情》2009年第8期。同時，高額土地出讓金又屬于預算外的收入，它既不屬于稅收，也未被正式納入全國的財政收入體系之中，卻成為地方政府在財政收入之外的另類的稅費收入，且其流向一直未規(guī)范化、公開化、透明化，其弊端莫大矣。①李明希:《從國際經(jīng)驗看非農(nóng)用地土地出讓金納入稅收預算體系的可能性》，載《商情》2009年第8期。可見，土地出讓金作為地方政府的一種重要財源，如果不盡快通過立法予以規(guī)范，且盡快實行從土地出讓金制度向土地稅的轉(zhuǎn)型，明確納入政府財政稅收體系，顯然是政府在“居者有其屋”的稅法責任層面的失職。

三、美國保障“居者有其屋”的立法經(jīng)驗及借鑒

美國住房保障制度的建立和發(fā)展，始終處于法律的規(guī)范之下。國會通過住房立法明確規(guī)定了政府必須承擔起保障居民住宅權(quán)的責任與義務，鼓勵和幫助居民實現(xiàn)“居者有其屋”，并制定大量住房法律文件以規(guī)范住房市場的運行，約束各個主體的行為以保證國家住房法律和政策的良好實施，特別是注重保障性住房體系的建設，以保障中低收入人民擁有良好的居住環(huán)境。

(一)建立起較為完善的住房法律保障體系

美國國會十分重視居民住房保障制度法制建設，先后制定了《住房法》《住房和社區(qū)發(fā)展法》《優(yōu)質(zhì)住房與工程責任法》《國民可承擔住宅法案》和《公房管理改革法》等多部法律，明確規(guī)定提供住房保障的主體是政府，而立法的宗旨就在于“讓大多數(shù)人買得起房”或“有房可住”，從而有序地推動了低收入居民實現(xiàn)“居者有其屋”的進程。

1937年美國國會通過的《住房法》(United States Housing Act of 1937)，開創(chuàng)了聯(lián)邦政府提供資金建設公共住房的先例，其具體辦法是:由聯(lián)邦政府負責撥付建造、維修和管理公共住房所需的資金，州或地方政府負責公共住房的建造、分配和管理，住房產(chǎn)權(quán)歸地方政府住房局。1968年美國國會制定《住房和城市發(fā)展法》，采取利息差額由政府補貼的辦法，允許房地產(chǎn)發(fā)展商獲得低于市場水平的貸款利率，受益于政府補貼而降低開發(fā)成本的發(fā)展商，則須按低于市場水平的價格銷售和出租房屋，從而保障購房或租房的中低收入階層能夠間接受益。1974年美國國會制定《住房和社區(qū)發(fā)展法》(Housing and Community Development Act of 1974)，一改以前以間接方式補貼中低收入階層對住房需求的做法，而把實施住房保障措施的重點放在通過直接補貼需求者的辦法，提高其支付租金的能力。②孫磊、林楠:《美國公共住房制度對我國廉租房建設的啟示》，載《理論界》2009年第7期。1998年美國國會通過頒布《優(yōu)質(zhì)住房與工程責任法》，采取公租房貧困分散化的調(diào)控措施，保障低收入階層對住房需求的優(yōu)先權(quán)，其中規(guī)定凡40%以上的公租房租賃戶及75%首次領(lǐng)取住房租賃券的家庭，其收入須低于居住地區(qū)平均家庭收入的30%，③楊雁:《美國公租房發(fā)展歷程解讀》，載《人民論壇》2012年第33期。從而使符合條件的低收入家庭能夠優(yōu)先進入享受低租或領(lǐng)取首次領(lǐng)取住房租賃優(yōu)惠券的行列。1990年美國國會出臺《國民可承擔住宅法案》(Cranston-Gonzalez National Affordable Housing Act of 1990)，通過擔保和信用證明方式為中低收入居民提供租賃住房提供便利，同時賦予地方政府和地方社區(qū)非營利開發(fā)機構(gòu)在地方住宅建設中的更加明確和更多的職責。④Sec.103.Cranston-Gonzalez National Affordable Housing Act of 1990，U.S.A.1997年美國國會通過《多員家庭資助性住房改革及承受能力》法案，新增45億美元的資金用于支持公租房的建設，并頒布《公房管理改革法》，對現(xiàn)行住宅制度作出大幅度的修訂，包括公房和租金改革、公房修繕、拆除宅基地重建，以及實行新的租房援助、家庭撥款計劃等，并顯著增加了地方社區(qū)相關(guān)的管理責任⑤尹惠斌:《美國次貸危機給中國住房保障制度的啟示》，載《中外企業(yè)家》2009年第14期。，有力地保障了中低收入居民對租賃住房的需求。

(二)建立起較為完善的住房保障模式體系

縱觀美國住房供給保障立法對于居民住房的支持，主要包括三種模式:一是公共住房建設;二是提供租金補貼幫助低收入家庭獲得私人市場的住房;三是為家庭購買住房提供金融和稅收支持，主要包括貼息貸款、擔保和貸款利息在個人所得稅稅基中予以抵扣等。半個多世紀以來，隨著住房制度的發(fā)展與進步，目前公共住房的保障模式已開始讓位于金融和稅收支持模式，后者逐漸成為美國政府主要的住房支持模式，并取得了重大的成效。

美國的公共住房模式，是指政府依法為低收入者、老年人和殘疾人建造和維護、收取低額租金并由政府管理的住房模式。公共住房建設側(cè)重于實施增加住房供給量的“供方”戰(zhàn)略，包括:(1)由政府依法直接投資建設的公共住房。符合條件的低收入家庭、年長者以及殘疾人，皆可申請入住。在美國，低收入家庭定義為全國或當?shù)爻鞘惺杖胫形痪€80%以下的家庭，極低收入家庭是在收入中位線50%以下的家庭。①馬澤發(fā):《美國公共住房的發(fā)展及經(jīng)驗借鑒》，載《中國房地產(chǎn)》2012年第1期。(2)由政府補助、私人機構(gòu)或非盈利機構(gòu)開發(fā)，為低收入者提供的住房。這類住房模式是從60年代后期開始的。為擴大公共住宅的供應，聯(lián)邦政府尋求各種手段刺激私人企業(yè)的積極性。這種鼓勵私人機構(gòu)參與的模式有效地提高了低收入者住宅的供應量，但在70年代中期后也暴露出成本高、質(zhì)量不佳等弊病。

美國的住房租金補貼模式，是指根據(jù)美國《住房法》第十章的規(guī)定，政府必須為低收入者提供較低租金的住房，低收入者租住符合政府規(guī)定要求的住房時，只需支付占家庭收入25%的租金，超過部分由政府支付。在其后的修訂稿中，又將這一房租補貼辦法推廣至退休老人和家庭收入低于居住地中位收入80%的人群。②Sec.10.Annual Contributions in Assistance of Low Rentals.，United States Housing Act of 1937.

美國的財政和金融支持模式，是指美國政府依法采取財政和金融支持政策解決低收入階層住房問題的方式。在財政支持政策方面，主要表現(xiàn)為20世紀80年代后美國聯(lián)邦政府先后推出一系列稅務改革措施，鼓勵和促進住房自有化的進程。特別是1986年推行的財稅法改革，從根本上改變了以往廉租房的商業(yè)模式，采取有效措施，降低借貸雙方的進入門檻，有力地刺激了居民貸款購房的欲望。③黃逸宇:《美國住房保障制度的經(jīng)驗和啟示(上)》，見《中國建設報》，2010-10-20。在金融支持政策方面，允許政府金融機構(gòu)和私人金融機構(gòu)同時經(jīng)營房地產(chǎn)貸款，特別是放開個人住宅抵押貸款，鼓勵個人購買住房。1990年政府開始大批出售公共住宅，有步驟地推進住宅自有化戰(zhàn)略，并取得重大進展。2003年開始實施每年2億美元的“首付款資助計劃”，為購房的中低收入家庭提供1萬美元或房價6%的首付款資助④馮輝:《我國保障房融資創(chuàng)新與風險控制的發(fā)展路徑及立法建議——以美國政策性住宅金融發(fā)展的得失為參照》，載《社會科學》(上海)2013年第5期。，有力地促進了較完善的多渠道住房供給保障體系的發(fā)展。

(三)建立起較為完善的保障性住房管理體制

歷經(jīng)半個多世紀的發(fā)展，美國在住房保障管理方面逐漸形成較為完善的、多層次的管理體制，包括聯(lián)邦政府、地方政府和政府色彩的公司等層次。在聯(lián)邦政府層面，公共住房建設和管理主要由住房和城市發(fā)展部負責;在地方政府層面，則設有公共住房局負責管理本地區(qū)具體住房事務。聯(lián)邦住房和城市發(fā)展部向地方公共住房局提供資金支持以及公共住房項目規(guī)劃、開發(fā)、管理等方面的技術(shù)和專業(yè)指導。同時，聯(lián)邦政府還設立聯(lián)邦住宅管理局(FHA)、退伍軍人管理局(VA)等機構(gòu)，專門為低收入家庭、退伍軍人及其家屬的住房抵押貸款提供保險，支持金融機構(gòu)向上述人員及其家庭發(fā)放住房抵押貸款。另外，專門設立聯(lián)邦國民抵押貸款協(xié)會(房利美)、政府國民抵押貸款協(xié)會(珍尼美)、聯(lián)邦住房抵押貸款公司(房地美)三家具有政府色彩的住房貸款證券化經(jīng)營機構(gòu)(公司)，主要職能就是為放款協(xié)會提供貸款二級市場，為買房者提供抵押貸款保險與資金，對抵押貸款支持證券提供擔保，增強存量貸款的流動性。正是由于這些管理部門或經(jīng)營機構(gòu)的存在，使得美國政府能夠及時制定與時俱進的住房保障政策。

美國公共住房經(jīng)過多年發(fā)展解決了大量低收入者的住房問題，同時也面臨著許多社會問題，如種族隔離、貧困集中、暴力犯罪嚴重等，甚至一些公共住房還陷入了嚴重破損的境地。進入上世紀90年代之后，美國聯(lián)邦政府開始大規(guī)模改造舊有公共住房，以實現(xiàn)公共住房社區(qū)的全面復興。其中著名的“希望六號計劃”(HOPE VI)就是美國住房和城市發(fā)展部改造公共住房的一個重要方案及實施計劃，通過拆毀荒廢的公共住房，代之以設計新穎、低密度、高質(zhì)量的社區(qū)住房，通過提供較好的社區(qū)和支持性服務，吸引較高收入居民入住，從而形成一個種族多樣、高低收入者混合居住的新式社區(qū)?！跋Ｍ栍媱潯痹小俺鞘袕团d示范計劃”之稱，由美國國會于1992年通過，并每年獲得相當數(shù)額的聯(lián)邦財政撥款。直到2009財政年度，該計劃仍然得到聯(lián)邦撥款約1.2億美元。⑤FY 2010 budget，U.S.A.，http://www.nhl.gov/budgetsummary2010/fy10budget.pdf.奧巴馬政府在任期間，鑒于“希望六號計劃”的成功，于2010年啟動“精選住宅區(qū)計劃”，更加注重住房項目配套設施的建設及其持續(xù)性，且從其款項分配情況看，更加注重對公共住宅小區(qū)內(nèi)學校、醫(yī)院等配套設施建設的撥款，促使公共住房建設與教育改革掛鉤，把提高住宅小區(qū)內(nèi)的教育質(zhì)量作為主要目標之一。⑥陳濟朋:《美國法國新加坡住房保障政策成社會穩(wěn)定基石》，見《經(jīng)濟參考報》，2011-10-18。同時，該計劃的參與者更為廣泛，除了地方政府及其公共住房局可以申請項目資金，非營利機構(gòu)、營利性地產(chǎn)開發(fā)商等都可以與某一公共團體聯(lián)合申請該計劃下的資金，從而可以更好地撬動私人資本參與公共住房的重建和復興。①楊雁:《美國公租房發(fā)展歷程解讀》，載《人民論壇》2012年第33期。

四、完善中國保障房立法的幾點建議

法律以其公正性和強制性成為社會保障制度的支撐點，完善的法律法規(guī)體系是穩(wěn)步有序推進住房建設的根本保障②郭偉偉:《“居者有其屋”——獨具特色的新加坡住房保障制度及啟示》，載《當代世界與社會主義》2008年第6期。。我們應當清楚地認識到目前實現(xiàn)“居者有其屋”目標過程中所面臨的困難及其造成“居者憂其屋”的原因，通過借鑒美國的立法經(jīng)驗，加快立法步伐，采取切實有效的措施推進“居者有其屋”的實施進程，盡快改變“居者憂其屋”的現(xiàn)狀，最終實現(xiàn)“居者樂其屋”的目標。

(一)加快住宅保障基本法律的立法工作

目前，中國的“低端有保障，中端有支持”住房保障的政策框架體系已基本形成，但仍然存在不少問題，特別是該政策體系并未健全且缺乏權(quán)威性。保障房建設的實踐充分表明，如要從根本上改善中國住房保障問題，建立起以經(jīng)濟適用房、公租房和廉租房為主要形式的住房保障體系，關(guān)鍵在于要將現(xiàn)行的政策法制化、規(guī)范化和系統(tǒng)化。而首要的工作是加快住房保障的立法步伐，使中國保障房的規(guī)劃和建設在法律制度的指引下取得穩(wěn)健的進展。

中國一貫重視居民住房及其保障房的立法工作。全國人大常委會早在1983年就考慮將《中華人民共和國住宅法》納入立法計劃。由于此后住房制度改革的不斷深入、新情況的不斷涌現(xiàn)，致使該法一直未能出臺。但為了推進保障房的規(guī)劃與建設，由建設部等牽頭先后制定了一些行政規(guī)章，主要有1999年4月22日建設部發(fā)布的《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》(建設部令第70號)，2003年12月31日建設部、財政部、民政部、國土資源部、國家稅務總局聯(lián)合發(fā)布的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》，2005年7月建設部、民政部聯(lián)合發(fā)布的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房申請、審核及退出管理辦法》。這些行政規(guī)章對于保障城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房供給，完善廉租住房工作機制起到較為積極的促進作用，但因其沒有上升到法律層面，所產(chǎn)生的法律效力并不強，效果也不甚顯著。據(jù)2006年4月初建設部公布的數(shù)據(jù)顯示:在全國291個地級以上城市中，有70個尚未實施廉租住房制度。③杜宇:《房價這么高的城市怎樣才能實現(xiàn)居者有其屋》，新華網(wǎng)，2006-04-12，http://news.xinhuanet.com/focus/ 2006-04/12/content_4410436.htm。而其中主要的原因無非是在缺乏法律有效的規(guī)制的情形下，難以保證廉租房所需資金得到充足的供給。而今，隨著社會上對住房保障、住房平等的呼聲不斷高漲，人們越來越期望住房保障制度能上升到立法的高度。鑒于此，十一屆全國人大常委會把《住房保障法》作為“研究起草、條件成熟時安排審議的法律草案”，納入立法規(guī)劃。2009年初住建部住房保障司表示，將在年內(nèi)提出住房保障法立法框架，形成初稿，并有望在2013年前出臺。但時至今日，國務院仍未形成《住房保障法》的最終草案遞交到全國人大，而且從住建部公開表示的消息分析，《住房保障法》出臺的時間仍然是個未知數(shù)④《住建部:住房保障法已經(jīng)形成初稿，出臺時間難定》，中國網(wǎng)，2011-03-09，http://www.china.com.cn/policy/txt/ 2011-03/09/content_22090895.htm。。為此我們認為，應當加快住房保障立法的步伐，借鑒美國等立法經(jīng)驗與教訓，盡快制定《住宅保障法》。該法應當以“著力保障和改善民生、促進社會公平正義、推動建設和諧社會”為宗旨，結(jié)構(gòu)上分為總則和分則，具體涉及住房保障的主體、范圍和標準、保障性住房、住房租賃補貼、住房公積金、農(nóng)村基本住房保障、金融和財稅支持、政策的保障與支持、各級政府之間的責任分工、監(jiān)督管理、法律責任及附則等內(nèi)容，以切實促進和規(guī)范住宅保障工作。

(二)多渠道解決保障性住房問題

中國的保障性住房包括廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用住房和限價商品住房。它們的共同特點都是由政府直接或間接地提供房屋，因此無論是新建還是修復住房，成本都是巨大的，難以持續(xù)發(fā)展。從美國保障性住房的發(fā)展歷史來看，在整個住房市場的供給總量存在剛性不足的情況下，政府直接建房是初期住房保障的主要方式之一。隨著供需矛盾的緩解，租房補貼將逐漸發(fā)展成為住房保障的主要方式。這種方式更能保證政府的補貼真正落實到需要的人群，控制和減少政府的住房開支，盡量減少政府對住房市場自身運行規(guī)律和效率的干預，有利于提高存量住房的使用效率。美國的住房保障也確實經(jīng)歷了一個清晰的從“補磚頭”到“補人頭”、從實物配租到現(xiàn)金補貼的過程，具有典型意義。而不少經(jīng)濟學家的研究證明，相對于“補人頭”，“補磚頭”對市場扭曲嚴重;相對于現(xiàn)金補貼，實物提供造成政府更大的負擔，而且造成了保障性住房與房地產(chǎn)市場的割裂。①洪亮平、王旭:《美國保障性住房政策變遷及其啟示》，載《城市發(fā)展研究》2013年第6期。因此，我們應當適度采用住房優(yōu)惠券、租金補貼等較直接提供保障性住房的更靈活、更具有可選擇性的方式。住房者可以根據(jù)需要在整個城市選擇合適的房子，避免一些不必要的社會問題發(fā)生，有利于城市各區(qū)域的均衡發(fā)展。

(三)明確政府在保障性住房領(lǐng)域的職責

值得注意的是，美國政府雖然在住房建設領(lǐng)域主張市場主體自由競爭、依靠市場機制進行調(diào)節(jié)，但在住房保障制度的建設上，各級政府卻往往依法采用各種方式方法進行干預。在中國人口眾多、經(jīng)濟尚處于發(fā)展之中，如果不切實制定保障房開發(fā)建設的國家戰(zhàn)略，不明確各級政府在建設保障性住房中的法律責任，要有部署、有計劃地解決“居者有其屋”的宏偉目標似乎是較為困難的。中國政府是社會民眾共同利益的代言人，肩負著促進社會全面進步與發(fā)展，保障全體人民居住權(quán)得以良好實現(xiàn)的法律責任。在目前有相當部分低收入居民買不起住房、付不起房租的情勢下，各級政府理應成為解決低收入家庭住房困難、構(gòu)建住房保障體系的主體，這也是執(zhí)政為民、堅持以解決公民安居等民生問題為本位的良好體現(xiàn)。考慮到中國地域廣泛，各地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，特別是在新型城鎮(zhèn)化改革中出現(xiàn)的諸多現(xiàn)實問題，應當更加注重地方政府擁有充足的財權(quán)與財源，切實發(fā)揮地方政府向居民提供保障性住房的積極性和主動性，以切實保障低收入居民能夠“居者有其屋”，安居樂業(yè)，與中高收入者一道共享改革開放帶來的豐碩成果。

中國的經(jīng)濟總量雖已居世界第二，但人均收入仍然居世界中低水平，在今后相當長的時期內(nèi)仍然是發(fā)展中國家，以現(xiàn)有的財力建設的保障房還不足在短時期內(nèi)滿足全體低收入居民所需，因而只能從國情出發(fā)，堅持適度保障的原則，構(gòu)建包括商品房、經(jīng)濟適用房、公租房、平租房、廉租房等多層次的住房保障體系。同時“建立嚴格的收入劃分標準和資格審查制度，規(guī)定不同收入標準所能享受到的待遇，從而控制不同保障手段和水平的適用對象與范圍”②黃逸宇:《美國住房保障制度的經(jīng)驗和啟示(下)》，見《中國建設報》，2010-10-27。，以體現(xiàn)公平地對待每一個居民，也有利于減輕政府用于建立住房保障的支出，使更多有急需的居民獲得雪里送碳式的保障。

(四)落實保障性住房的資金來源

目前，中國建設保障性住房的資金主要來源于住房公積金和土地出讓金兩大部分。中國早在1991年就借鑒新加坡的中央公積金制度建立了住房公積金制度，但中國的住房公積金制度存在覆蓋范圍小、融資渠道狹窄、監(jiān)督及處罰力度不夠、整體運作軟弱等問題，并未能在保障性住房建設過程中扮演“主角”，甚至在參與保障性住房建設方面還面臨法律適用的障礙。為此，應當加快保障性住房立法步伐，允許并規(guī)范住房公積金參與建設，加大政府公共財政的投入。同時也可借鑒美國實施包含性分區(qū)制住房計劃的做法，采取稅費減免、適當提高容積率和建筑密度等措施，鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)商以低于市場的價格出租一定比例的住房，以充分滿足中低收入居民對于住房的需求，維護社會的穩(wěn)定與和諧。

關(guān)于土地出讓金，目前也存在許多問題。首先，地方政府收取的高額土地出讓金已經(jīng)成為推高房價、扼制國人購房能力的重要因素。其次，目前尚無法律對土地出讓金的歸屬、管理和使用作出明確的規(guī)范，從而加劇了這種非稅收入的收支混亂和去向不明。鑒于此，我們應當積極推進房地產(chǎn)立法，將費改稅，實現(xiàn)土地出讓金向土地使用稅的轉(zhuǎn)型，使其作為一種特定稅種納入稅收體系加以管理，規(guī)范計算、收支和運行方式，明確規(guī)定用于保障性住房建設的比例，確保在初期按土地使用稅凈收益不低20%的比例用于保障性住房建設，并在此后按照實際情況及需要逐年將比例提高到30%—40%。同時，對該特定稅收收支狀況如何定期公開、如何供市民公共查詢以及監(jiān)管機構(gòu)如何實施有序監(jiān)管作出詳細規(guī)定。

同時，此外，鑒于現(xiàn)階段城鎮(zhèn)中低收入居民對于保障性住房需求量不斷加大的狀況，在制定房地產(chǎn)法時還應設置相應的制度或規(guī)范，鼓勵社會力量和企業(yè)參與保障性住房的投資與建設，建立保障性住房的融資機制，搭建保障性住房的融資平臺，啟動房地產(chǎn)信托投資基金試點。通過銀行中長期貸款、股權(quán)融資等多種方式，引導社會資金參與多種形式保障性住房的投資、建設和運營，確保建立起中國特色的保障性住房體系，盡早實現(xiàn)“居者有其屋”的中國夢。

【責任編輯:肖時花】

完善中國住房保障法律制度的幾點思考
——以美國經(jīng)驗為借鑒

張富強

張富強(1957—)，男，江蘇句容人，華南理工大學法學院教授、博士生導師，中國財稅法學研究會副會長。

國家社會科學基金項目“稅收公平正義價值下房地產(chǎn)稅立法的頂層設計研究”(14BFX098)

2014-08-28

D922.181;F293.3

A

1000-5455(2014)06-0121-08