論流域生態(tài)補償法律關(guān)系主體

成 紅，孫良琪

(河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京210098)

近年來，我國流域生態(tài)安全問題頻發(fā)，一些地方嘗試引入流域生態(tài)補償制度，以彌補政府單方面投入生態(tài)恢復(fù)性建設(shè)的局限。然而，一方面，由于對流域生態(tài)補償法律關(guān)系及其主體缺乏實踐角度的充分了解和法理角度的準(zhǔn)確認(rèn)識，各地流域生態(tài)補償立法差異很大，相關(guān)授權(quán)甚至和上位法相沖突;另一方面，囿于我國水資源產(chǎn)權(quán)制度缺失、產(chǎn)權(quán)交易市場未建立的現(xiàn)狀，通過市場渠道進(jìn)行流域生態(tài)補償?shù)臈l件尚不具備。鑒于此，本文擬以政府主導(dǎo)的流域生態(tài)補償為研究對象，明晰流域生態(tài)補償法律關(guān)系及其主體，以期為流域生態(tài)補償制度完善及制度價值的實現(xiàn)提供理論基礎(chǔ)。

一、流域生態(tài)補償實踐背景

流域經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境關(guān)系的失衡，流域內(nèi)不同區(qū)域間利益分享機(jī)制的失范，可能導(dǎo)致具有全流域公共利益屬性和基礎(chǔ)資源屬性的流域生態(tài)環(huán)境崩潰，最終使得流域整體發(fā)展毀滅。因此，流域生態(tài)補償本質(zhì)上應(yīng)是一種社會性環(huán)境保護(hù)措施，可在理論層面將其定位于發(fā)展權(quán)補償和平衡，包括對因發(fā)展機(jī)會損失和基于流域生態(tài)恢復(fù)、維護(hù)而產(chǎn)生的現(xiàn)實利益損失等的價值補償和惠益分享［1］。

在實踐層面上，中央和地方先后進(jìn)行了一些有益探索。例如，江蘇省出臺了《江蘇省太湖水污染防治條例》、《江蘇省水資源保護(hù)條例》等地方性法規(guī)，實施環(huán)境資源區(qū)域補償、生態(tài)建設(shè)以獎代補措施，并以國務(wù)院《太湖流域管理條例》為基礎(chǔ)，從飲用水安全、水資源保護(hù)、水污染防治等方面對太湖流域進(jìn)行環(huán)境綜合整治，推行流域生態(tài)補償。在南水北調(diào)中線工程中，依據(jù)2013年3月《國務(wù)院關(guān)于丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)對口協(xié)作工作方案的批復(fù)》，主要通過國家和社會提供的生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)補償、受水區(qū)與水源區(qū)之間的省際經(jīng)濟(jì)補償及針對水源區(qū)發(fā)展機(jī)會損失補償?shù)确绞侥技Y金，對丹江口水源地的生態(tài)環(huán)境開展生態(tài)補償［2］。綜觀流域生態(tài)補償實踐，雖取得一定成果，但仍存在生態(tài)補償主體不明確、生態(tài)補償對象有局限、生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)不完善、生態(tài)補償形式過于單一、政府的環(huán)保工作與生態(tài)補償缺乏協(xié)調(diào)性、非政府組織及公民參與度不高等問題，加之國家層面的《生態(tài)補償條例》因意見分歧遲遲未能出臺，亟待通過專門立法理順流域生態(tài)補償法律關(guān)系，確立流域生態(tài)補償實現(xiàn)機(jī)制，規(guī)范流域生態(tài)補償相關(guān)行為。

在國外，流域生態(tài)補償通常被稱為生態(tài)服務(wù)付費制度，其更強(qiáng)調(diào)市場規(guī)律的作用，尊重補償主體與受償主體的平等性，國家的功能僅限于宏觀調(diào)控。例如，德國的流域生態(tài)補償主要采用政府間橫向轉(zhuǎn)移支付的方式;美國流域生態(tài)補償?shù)馁Y金投入主要由政府承擔(dān)，同時采取相應(yīng)補償機(jī)制以增強(qiáng)流域上游地區(qū)對生態(tài)保護(hù)工作的積極性，即由流域下游受益區(qū)的政府和居民向?qū)ι嫌苇h(huán)境作出貢獻(xiàn)的居民進(jìn)行貨幣補償;哥斯達(dá)黎加的流域生態(tài)補償也較為成功，即由眾多公共或私營的水電公司經(jīng)由國家林業(yè)基金渠道對保護(hù)流域水體的個人作出補償［3］。如何實現(xiàn)上述域外經(jīng)驗的本土移植，域外經(jīng)驗本土化的有效性如何，這些均有待實踐論證，更離不開我國法律制度的合法性支撐。

二、流域生態(tài)補償及其法律關(guān)系

在環(huán)境法學(xué)領(lǐng)域，生態(tài)補償是指為了恢復(fù)、維持和增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能，由國家對導(dǎo)致生態(tài)功能減損的自然資源合理開發(fā)利用者收費①此處所謂的“合理開發(fā)利用”是指在生態(tài)環(huán)境可承受范圍內(nèi)的開發(fā)利用。當(dāng)生態(tài)環(huán)境的利用者對流域生態(tài)環(huán)境的利用超過合理限度并造成環(huán)境污染和破壞時，就不再適用生態(tài)補償了。應(yīng)將對流域生態(tài)資源不合理、不合法的利用定義為環(huán)境侵權(quán)，環(huán)境侵權(quán)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，不能僅用生態(tài)補償來約束。，并對為生態(tài)保護(hù)作出貢獻(xiàn)的增益行為者和發(fā)展受限者進(jìn)行補償②在生態(tài)補償概念方面，學(xué)術(shù)界尚無定論。有學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)補償就是政府對破壞環(huán)境服務(wù)持續(xù)供給的行為者收費，并對保護(hù)環(huán)境服務(wù)持續(xù)供給的行為者補償?shù)男袨?有學(xué)者則認(rèn)為，生態(tài)補償不僅是受益者對為生態(tài)保護(hù)作出犧牲的人的補償，還應(yīng)當(dāng)包括國家對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行的補償;還有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)創(chuàng)設(shè)市場途徑，使受益者可以通過市場途徑直接對為生態(tài)保護(hù)作出犧牲的個體進(jìn)行補償。筆者從生態(tài)補償價值目標(biāo)角度分析，對生態(tài)補償作出上述概念界定。。從本質(zhì)上看，生態(tài)補償?shù)哪康氖峭ㄟ^利益協(xié)調(diào)真正實現(xiàn)受益者補償和貢獻(xiàn)者受益③此處的“受益者”是指流域資源的開發(fā)利用者，“貢獻(xiàn)者”是指為流域生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與改善作出貢獻(xiàn)的增益行為者和發(fā)展受限者，包括公民、法人和其他組織。。具體而言，通過生態(tài)補償，一方面，能夠?qū)⒆匀毁Y源開發(fā)利用中的外部成本內(nèi)部化，使自然資源的合理開發(fā)利用者承擔(dān)起生態(tài)補償?shù)呢?zé)任;另一方面，能夠在生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和改善過程中對增益行為者和因生態(tài)保護(hù)需要而發(fā)展受限者實現(xiàn)充分補償。

作為一種特殊的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，流域因其資源的流動性、資源利用者的廣泛性、資源形態(tài)的多樣性、流域范圍與行政區(qū)域范圍的非重合性，在進(jìn)行流域生態(tài)補償時，有別于其他類型的生態(tài)補償。所謂流域生態(tài)補償，是指從流域整體的角度出發(fā)，國家通過構(gòu)建合理的轉(zhuǎn)移支付渠道，實現(xiàn)流域資源合理開發(fā)利用者所應(yīng)負(fù)擔(dān)的流域生態(tài)補償對價通過國家的利益協(xié)調(diào)合理分配給為流域生態(tài)服務(wù)功能的恢復(fù)和改善作出貢獻(xiàn)的個體。

在流域生態(tài)補償中存在著3個方面的法律關(guān)系。首先，基于流域資源開發(fā)利用的需求，經(jīng)由政府這一國家自然資源所有權(quán)的行使主體，向流域資源開發(fā)利用者征收流域生態(tài)補償對價，由此在政府與流域資源開發(fā)利用者之間形成了相關(guān)法律關(guān)系，其具有行政法律關(guān)系的性質(zhì);其次，基于流域生態(tài)環(huán)境維護(hù)的需求，政府作為流域生態(tài)環(huán)境公共利益的代表，對為流域生態(tài)環(huán)境維護(hù)作出貢獻(xiàn)者進(jìn)行補償，由此在政府與貢獻(xiàn)者之間形成了“增益性流域生態(tài)補償”法律關(guān)系，其也具有行政法律關(guān)系的性質(zhì);最后，基于流域生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)實需求，在政府內(nèi)部存在如何實現(xiàn)由“受益者”向“貢獻(xiàn)者”轉(zhuǎn)移支付的問題，該問題的解決涉及中央政府和地方政府的權(quán)限劃分、政府內(nèi)部各部門之間的權(quán)力配置等復(fù)雜環(huán)節(jié)，其僅限于政府內(nèi)部職責(zé)劃分，有別于抑損性和增益性流域生態(tài)補償法律關(guān)系。在該領(lǐng)域，現(xiàn)階段各級政府都進(jìn)行了卓有成效的實踐探索。筆者認(rèn)為，在保障各地基本的流域資源生態(tài)需求和公益需求的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)移支付的渠道可以盡量多樣化，不宜對政府的各類制度創(chuàng)新過多限制，在法律關(guān)系層面似無進(jìn)一步展開論述的必要。下文僅從抑損性流域生態(tài)補償法律關(guān)系和增益性流域生態(tài)補償法律關(guān)系的角度對流域生態(tài)補償法律關(guān)系主體展開討論。

三、抑損性流域生態(tài)補償法律關(guān)系主體

抑損性流域生態(tài)補償法律關(guān)系的主體包括兩部分，其一是基于流域資源的國家所有權(quán)而管理流域資源，并具體行使生態(tài)補償對價征收權(quán)的行政主體，其二是基于對流域資源的開發(fā)利用而獲益，并應(yīng)支付相應(yīng)的流域資源對價的行政相對人。

1. 政府:抑損性流域生態(tài)補償法律關(guān)系中的行政主體

(1)流域資源所有權(quán)是政府作為抑損性流域生態(tài)補償法律關(guān)系主體的前提

流域資源屬于國家所有，這在我國環(huán)境法領(lǐng)域是不言自明的。政府作為國家利益的行使機(jī)關(guān)，有權(quán)代表流域資源所有者向流域資源開發(fā)利用者征收抑損性流域生態(tài)補償對價。依據(jù)《中華人民共和國水法》規(guī)定，國家對水資源開展取水許可制度和有償使用制度之下的收費。也就是說，除了家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水以外，從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，都應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定申請領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費，取得取水權(quán)。在流域生態(tài)補償法律關(guān)系中，政府作為國家所有權(quán)的行使主體，代表國家向作為受益者的流域資源開發(fā)利用者征收流域資源開發(fā)利用的對價，從而將受益者對流域資源開發(fā)利用的外部成本內(nèi)部化，實現(xiàn)受益者之間的公平正義。這不僅是政府的權(quán)力，也是政府的職責(zé)所在，并且政府因此而成為抑損性流域生態(tài)補償法律關(guān)系的主體。

(2)實現(xiàn)受益者補償原則是政府作為抑損性流域生態(tài)補償法律關(guān)系主體的目的

向流域資源的開發(fā)利用者征收抑損性流域生態(tài)補償對價，是實現(xiàn)受益者補償原則的要求，而補償主體間公平正義的實現(xiàn)則是其核心。然而，我國現(xiàn)有立法尚無向流域資源開發(fā)利用者征收流域生態(tài)補償費的具體規(guī)定，即建立抑損性流域生態(tài)補償法律關(guān)系的初衷在現(xiàn)有法律框架內(nèi)未能實現(xiàn)。

依據(jù)現(xiàn)有立法，國家有權(quán)向從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人征收水資源費和排污費，但這兩項收費的設(shè)立均非基于流域生態(tài)補償?shù)哪康摹ＫY源費的征收標(biāo)準(zhǔn)只考慮了水資源節(jié)約、保護(hù)和管理的成本，而排污費只體現(xiàn)了污染治理的成本，二者都沒有包括水資源生態(tài)補償?shù)膶r，這使得流域生態(tài)補償在資金籌集階段就陷入困境?，F(xiàn)階段流域生態(tài)補償?shù)馁Y金主要來自于國家專門設(shè)立的流域生態(tài)補償基金，流域資源開發(fā)利用者并沒有為其對流域資源的使用支付相應(yīng)的生態(tài)補償費，不符合受益者補償原則，地方政府和受益者之間亦未真正建立起流域生態(tài)補償行政法律關(guān)系。2013年年初，國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問題的通知》，明確了水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)的制定原則，為地方水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)的確立提供了依據(jù)，為進(jìn)一步規(guī)范水資源費的征收行為提供了方向指引①參見發(fā)改價格［2013］29號《關(guān)于水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問題的通知》。。該規(guī)定明確了在水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)的確立過程中，應(yīng)當(dāng)考慮流域生態(tài)補償?shù)囊蛩?，區(qū)別對待不同的流域資源開發(fā)利用者，為流域生態(tài)補償費的征收及其標(biāo)準(zhǔn)的確立提供了法律依據(jù)，對推進(jìn)流域生態(tài)補償資金籌集渠道的完善具有積極作用，但是其僅僅從原則上對水資源費的征收進(jìn)行了規(guī)定，還缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和授權(quán)審批程序規(guī)定，其實施效果有待實踐考察。

2. 流域資源的開發(fā)利用者:抑損性流域生態(tài)補償法律關(guān)系中的行政相對人

(1)流域資源的開發(fā)利用者是受益者

流域生態(tài)補償法律關(guān)系中的補償主體應(yīng)當(dāng)是流域資源開發(fā)利用的受益者。對受益者的準(zhǔn)確界定是需要立法解決的問題。每個公民每天都在利用流域資源和流域生態(tài)環(huán)境，那么，是否每個公民都應(yīng)當(dāng)是流域生態(tài)補償法律關(guān)系中的補償主體呢?從理論上說，每個人都享有生存權(quán)，都需要依賴環(huán)境資源以維持其生存［4］，因此，每個人都應(yīng)該享有基于生存需要的環(huán)境資源開發(fā)利用權(quán)。也就是說，自然生態(tài)環(huán)境供給我們基本的生存條件，人們在生存需求的范圍內(nèi)利用自然資源，而自然資源可以通過自身的恢復(fù)和調(diào)節(jié)功能維持現(xiàn)有的可持續(xù)發(fā)展的資源最優(yōu)狀態(tài)。因此，這些為了合理的生存需求而取用流域資源的主體并非真正意義上的流域資源開發(fā)利用的受益者。真正意義上的受益者應(yīng)當(dāng)是指隨著人類對自然資源的開發(fā)利用，超過了環(huán)境自凈能力和自然生態(tài)恢復(fù)能力范圍的經(jīng)濟(jì)性使用。個體為了追求經(jīng)濟(jì)利益獲取剩余價值，開始超限度地從流域生態(tài)系統(tǒng)中索取資源，通過對自然資源的開發(fā)利用積累社會財富，這個時候，對自然資源的開發(fā)利用者即成為了真正意義上的受益者。

(2)流域資源的開發(fā)利用者因受益而應(yīng)履行流域生態(tài)補償義務(wù)

在流域資源的開發(fā)利用過程中，正常的生態(tài)環(huán)境可能受到影響，需要有人對超出自然負(fù)荷利用所造成的干擾承擔(dān)恢復(fù)或重建生態(tài)系統(tǒng)、修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能的責(zé)任，責(zé)任的承擔(dān)者應(yīng)當(dāng)是流域資源開發(fā)利用的受益者，包括企業(yè)、事業(yè)單位和其他法人團(tuán)體。流域資源開發(fā)利用者的開發(fā)利用行為在令其自身受益的同時，會對流域環(huán)境造成一定的影響甚至破壞，并影響到一定區(qū)域或流域內(nèi)公民的生產(chǎn)和生活，基于受益而支付流域生態(tài)補償對價就成為必須，受益者成為流域生態(tài)補償法律關(guān)系適格主體也就成為必然。因此，作為行政相對人的流域資源開發(fā)利用者與政府之間就形成了傳統(tǒng)意義上的行政法律關(guān)系，即基于從流域資源開發(fā)利用過程中受益的事實，其有義務(wù)依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定向政府支付流域生態(tài)補償對價。

四、增益性流域生態(tài)補償法律關(guān)系主體

增益性流域生態(tài)補償法律關(guān)系的主體包括兩部分，其一是基于流域生態(tài)恢復(fù)與改善職責(zé)而作為流域生態(tài)補償實施主體的政府，其二是基于對流域生態(tài)保護(hù)的貢獻(xiàn)而作為流域生態(tài)補償受償主體的自然人、法人和其他組織。

1. 政府:增益性流域生態(tài)補償?shù)膶嵤┲黧w

(1)流域生態(tài)恢復(fù)與改善是政府的基本職責(zé)

進(jìn)行流域生態(tài)恢復(fù)與改善是政府應(yīng)當(dāng)履行的基本職責(zé)。作為環(huán)境公共利益的代表，政府在基于抑損性流域生態(tài)補償法律關(guān)系進(jìn)行流域資源管理的同時，還應(yīng)在增益性流域生態(tài)補償法律關(guān)系中承擔(dān)起流域生態(tài)恢復(fù)與改善的職責(zé)。因為，一方面，公民有基于生存和發(fā)展的目的合理利用流域資源的權(quán)利，并在因流域資源利用而受益的同時履行流域生態(tài)保護(hù)的義務(wù)，即應(yīng)當(dāng)對流域資源超限度使用所導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境破壞承擔(dān)生態(tài)恢復(fù)的責(zé)任;另一方面，需要由政府運用行政權(quán)力進(jìn)行環(huán)境治理，對于生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與改善這樣一種需要資金長期投入和統(tǒng)籌整個流域不同行政區(qū)域的綜合性工程來說，由作為個體的流域資源利用的受益者自主進(jìn)行幾乎是不可能實現(xiàn)的，惟有政府基于社會契約的理論，接受全體公民的委托，通過行政權(quán)力的行使，才能擔(dān)負(fù)起流域生態(tài)恢復(fù)與改善的重任。因此，政府是增益性流域生態(tài)補償法律關(guān)系的當(dāng)然主體。

(2)政府對流域生態(tài)保護(hù)的貢獻(xiàn)者負(fù)有補償義務(wù)

政府是增益性流域生態(tài)補償?shù)膶嵤┲黧w。流域生態(tài)恢復(fù)與改善是政府的基本職責(zé)，政府對生態(tài)環(huán)境養(yǎng)護(hù)負(fù)有直接的義務(wù)，而單位或者個人則不然。一方面，當(dāng)政府將生態(tài)環(huán)境養(yǎng)護(hù)責(zé)任轉(zhuǎn)移給單位或者個人時，應(yīng)當(dāng)由政府對單位或者個人的養(yǎng)護(hù)行為進(jìn)行補償;另一方面，如果政府的生態(tài)環(huán)境養(yǎng)護(hù)活動導(dǎo)致單位或者個人發(fā)展機(jī)會受損或帶來潛在的經(jīng)濟(jì)損失，應(yīng)當(dāng)由政府對這些發(fā)展機(jī)會成本進(jìn)行補償［5］?？梢?，為流域生態(tài)保護(hù)作出特別貢獻(xiàn)者既包括進(jìn)行流域生態(tài)環(huán)境養(yǎng)護(hù)的自然人、法人和其他組織，也包括因為國家進(jìn)行流域生態(tài)環(huán)境養(yǎng)護(hù)而導(dǎo)致發(fā)展機(jī)會受損或造成潛在經(jīng)濟(jì)損失的自然人、法人和其他組織，政府對其為流域生態(tài)保護(hù)作出的貢獻(xiàn)負(fù)有補償義務(wù)。

2. 流域生態(tài)保護(hù)的貢獻(xiàn)者:增益性流域生態(tài)補償?shù)氖軆斨黧w

(1)有所貢獻(xiàn)是流域生態(tài)保護(hù)的貢獻(xiàn)者作為受償主體的前提

如前所述，政府對生態(tài)環(huán)境養(yǎng)護(hù)負(fù)有直接的義務(wù)，而單位或者個人則不然。凡是為流域生態(tài)恢復(fù)與改善作出貢獻(xiàn)的公民、法人或其他組織都有權(quán)利獲得與之貢獻(xiàn)相適應(yīng)的補償。這里所說的“貢獻(xiàn)”，不僅指因為國家進(jìn)行流域生態(tài)恢復(fù)與改善而給相應(yīng)地區(qū)居民造成的發(fā)展機(jī)會損失以及潛在的經(jīng)濟(jì)損失，還應(yīng)包括主動參與流域生態(tài)恢復(fù)性建設(shè)的增益行為者對流域生態(tài)環(huán)境所進(jìn)行的養(yǎng)護(hù)。隨著公民環(huán)保意識的不斷增強(qiáng)，一些愿意無償進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的自然人或社會團(tuán)體作為生態(tài)增益行為者開始出現(xiàn)，并因其對流域生態(tài)保護(hù)的貢獻(xiàn)而成為流域生態(tài)補償?shù)氖軆斨黧w。

(2)貢獻(xiàn)者因流域生態(tài)保護(hù)而減損的利益應(yīng)當(dāng)獲得充分補償

公民、法人和其他組織為流域生態(tài)保護(hù)作出貢獻(xiàn)，其作為增益行為者和發(fā)展受限者，因為流域生態(tài)公共利益保護(hù)的需要而減損的個人利益應(yīng)當(dāng)?shù)玫教钛a。流域生態(tài)補償“包括對發(fā)展機(jī)會損失、流域生態(tài)服務(wù)的價值補償和惠益分享等，也包括對因流域生態(tài)服務(wù)的生產(chǎn)而產(chǎn)生的現(xiàn)實利益損失等進(jìn)行補償”［1］，對貢獻(xiàn)者進(jìn)行充分補償恰是其基本要求。合理的補償標(biāo)準(zhǔn)有利于調(diào)動流域內(nèi)公民開展生態(tài)保護(hù)的積極性，在社會中形成保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的環(huán)保意識，提升公民整體素質(zhì)。為了保障補償標(biāo)準(zhǔn)的合理性和合法性，在對補償標(biāo)準(zhǔn)本身進(jìn)行考察的同時，還應(yīng)當(dāng)建立健全利益相關(guān)者參與機(jī)制、公眾監(jiān)督機(jī)制、信息公開和公眾參與機(jī)制，以保障公民權(quán)利不受公權(quán)力的損害。

綜上所述，在現(xiàn)階段我國流域資源產(chǎn)權(quán)制度尚不健全的背景下，“政府主導(dǎo)型”的生態(tài)補償為我國理論界和實務(wù)界所廣泛認(rèn)同①也有學(xué)者提出不同觀點，例如王清軍在《生態(tài)補償主體的法律構(gòu)建》一文中指出:在生態(tài)補償主體制度中過分強(qiáng)調(diào)政府的補償主體地位容易形成一個封閉的和單一的生態(tài)補償主體，不利于形成開放的生態(tài)補償主體體系，生態(tài)補償主體的類型化可能背離生態(tài)補償立法與實踐的客觀需求，弱化生態(tài)補償理論的統(tǒng)攝力。，流域生態(tài)補償?shù)膶崿F(xiàn)主要借助于國家職權(quán)的行使，國家(經(jīng)由政府)理所當(dāng)然地成為流域生態(tài)補償法律關(guān)系主體之一。通過立法確立國家在流域生態(tài)補償法律關(guān)系中的主體地位，發(fā)揮國家在流域生態(tài)補償中的協(xié)調(diào)作用，盡量滿足流域資源利用者的資源利用需求，同時充分調(diào)動流域生態(tài)保護(hù)貢獻(xiàn)者的生態(tài)保護(hù)積極性，建立以國家行政權(quán)為核心的良性互動的流域生態(tài)補償法律關(guān)系體系，有助于我國流域生態(tài)補償法律制度的完善。

［1］肖愛，李峻.流域生態(tài)補償關(guān)系的法律調(diào)整:深層困境與突圍［J］.政治與法律，2013(7):136-145.

［2］李懷恩，史淑娟，黨志良，等.南水北調(diào)中線工程陜西水源區(qū)生態(tài)補償機(jī)制研究［J］.自然資源學(xué)報，2009(10):1764-1771.

［3］樊萬選，方珺.國外流域生態(tài)補償對我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展的啟示與借鑒［J］.創(chuàng)新科技，2013(10):8-10.

［4］周訓(xùn)芳.論基于生存需要的自然資源開發(fā)利用權(quán)［J］.中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2007(1):21-24.

［5］徐堃，田義文.流域生態(tài)補償理論探析［J］.北方環(huán)境，2011(7):3-4.