負外部性視野下的自然資源國家所有權

徐 軍，王薇薇

(河海大學法學院，江蘇南京210098)

張璐《氣候資源國家所有之辯》一文中提出:對某個類型自然資源設定所有權，該自然資源需要具備三個最基本的前提條件，即稀缺、能夠被比較準確地特定化和在開發(fā)利用過程中沒有外部性影響或者影響很?。?］。文章指出，所有權的法律邏輯實際上隱含著一個基本前提，即所有權人對物享有的收益應該與權利人對物的支配行為完全對應，無論是外化的損失或者利益，都無法在所有權框架內確定與行為的對應關系，亦即對于存在外部性影響的情形，所有權是有功能缺陷的，所有權無法有效地解決外部性問題。本文認為，張璐對所有權的理解是建立在傳統(tǒng)民法理論的研究中，所有權是以自利性為核心價值取向，制度結構也相對封閉。但是自然資源不同于民法中的“物”，兩者有本質區(qū)別，自然資源所有權也不同于傳統(tǒng)的所有權，不能僅僅依賴民法或私有財產體系調整自然資源。本文從自然資源開發(fā)利用產生的負外部性為切入點，突破單純依賴民法調整自然資源所有權的局限性，突出公共服務的供應者——國家在平衡財產價值與非財產價值，引導科學開發(fā)利用資源中的作用，公法和私法相結合多元化調整自然資源所有權。

一、外部性理論

外部性的概念是由劍橋大學的馬歇爾在20世紀初提出的，其1890年發(fā)表的《經濟學原理》中首創(chuàng)了“外部經濟”與“內部經濟”這一對概念，由此開啟了外部性研究的先河。在早期的理論中，關于外部性定義的表述主要有:①“某種外部性是指在兩個當事人缺乏任何相關的經濟交易的情況下，由一個當事人向另一個當事人所提供的物品束?！保?］這個定義強調的是兩個當事人之間沒有進行任何經濟交易;②薩繆爾森和諾德豪斯從外部性的產生主體角度來定義，“外部性是指那些生產或消費對其他團體強征了不可補償?shù)某杀净蚪o予了無需補償?shù)氖找娴那樾??！保?］③阿蘭·蘭德爾定義外部性是“當一個行動的某些效益或成本不在決策者的范圍內的時候所產生的一些低效率現(xiàn)象;也就是某些效益被給予，或某些成本被強加給沒有參加這一決策的人。”［5］該定義從外部性的接受主體角度來定義，外部性是由沒有參加決策的第三人接受的利益和負擔的成本?？偨Y早期的定義，外部性是指經濟交易的參與者未通過市場買賣對第三人帶來的收益或負擔。

1. 環(huán)境外部性的內涵和特點

外部性按照其影響效果不同可分為正外部性和負外部性，環(huán)境外部性主要指負外部性，包括大氣污染、水污染、噪音污染等等。歸納起來，環(huán)境外部性的內涵包括以下幾個方面:①在環(huán)境經濟行為過程中，一個人的行為沒有通過價格支付而影響另一個人對環(huán)境的利用和分配，便產生了環(huán)境外部性;②將可明顯感知的額外的環(huán)境損失強加于無關的第三人，而第三人并沒有參與該經濟活動，也就有了環(huán)境外部性;③個人成本小于社會成本，個人收益大于社會收益，也產生了環(huán)境外部性。

由于環(huán)境污染影響廣、危害大、時間長的特點，所以環(huán)境外部性具有代際性、國際性的特點。人類共有一個地球，同一個大氣層，同一生物圈，像空氣、水、海洋等自然資源沒有地域和空間的限制，大氣污染、水污染、重金屬污染所產生的后果也是跨區(qū)域、跨國，甚至跨代。因此，我們應當理性認識環(huán)境外部性的影響，克制自己的欲望和行為。

2. 環(huán)境負外部性的形成原因

(1)非競爭性、不可分割性與環(huán)境負外部性

由于大部分環(huán)境因子和自然資源具有公共物品的性質，公共物品的主要特征之一是非競爭性，非競爭性指一個人對公共物品的消費不會導致其他人消費公共物品數(shù)量和質量的減少與降低［6］。例如，在利用極限內，一個消費者享受自然風光與幽靜，并不會損害其他消費者的樂趣。但是市場經濟的價格機制并不能解決環(huán)境資源產生的外部性問題，價格既不能在使用者之間調節(jié)環(huán)境資源的利用和分配，也不能提高收入來保護環(huán)境。這是環(huán)境公共物品易被過度利用并引起生態(tài)環(huán)境惡化的經濟原因。另一個特征是不可分割性，即未付費的個體依然可以享受該物品帶來的好處。不可分割性問題主要產生搭便車問題，即免費享受公共物品而不付費，導致對環(huán)境資源系統(tǒng)物品的過量使用。

(2)市場失靈與環(huán)境負外部性

早期的生態(tài)經濟學文獻認為，市場失靈是產生環(huán)境外部性的內在原因。所謂市場失靈，就是市場失去效率，不能有效地配置資源。導致市場失靈的原因有:一是逐利性。企業(yè)主體作為理性經濟人，以追求短期利益最大化為目標，而往往以犧牲社會利益和長遠利益為代價，典型的例證便是環(huán)境污染。環(huán)境資源作為特殊的物品，兼具經濟效益和生態(tài)效益，兩者既有統(tǒng)一的一面，也有對立的一面。市場機制的局部性、短期性、負外部性，是其本身無法避免的，甚至可以說是必然產物;二是市場壟斷性。市場的激烈競爭必然導致企業(yè)的優(yōu)勝劣汰，通過破產、重組、合并，大企業(yè)占據(jù)市場較大份額，從而形成壟斷地位。壟斷者完全可以憑借其壟斷地位獲得高額利潤，導致生產和技術進步在一定程度喪失，導致資源浪費。

在書中作者將閱讀的層次分為四種：基礎閱讀、檢視閱讀、分析閱讀和主題閱讀。各層級之間由淺入深層層漸進，前面或較低層次的內容包含在后面較高層次的閱讀中?；A閱讀是根本，我們自出生直到初中畢業(yè)這段時間里鍛煉的就是基礎閱讀的技能，掃除字詞障礙，明白文本最表面、簡單、初層的問題。檢視閱讀，則是在掌握基礎閱讀技能的基礎上，注重在一定的時間內系統(tǒng)化略讀全書，抓出這本書的重點，學習到書的表象教給你的一切。分析閱讀則是運用一定的技巧，追求理解，將所讀內容化為自己的閱讀。主題閱讀是最復雜、最系統(tǒng)化、最主動的閱讀，需要閱讀多本同一主題的書籍，從各個角度提煉觀點，增進認知。

(3)政府失靈與環(huán)境負外部性

政府干預就像一把雙刃劍，它既可能一面促進、完善市場自由，又可能扼殺、限制市場自由。由于人類認識的差異及自身的因素，政府并非絕對能夠消除市場，相反，政府失靈的情況也屢見不鮮?！凹词箍偟木謩菘雌饋砗芎?，但是仔細分析聯(lián)邦的規(guī)制政策，就會發(fā)現(xiàn)很多問題?？赡苁紫仁欠闯５膬?yōu)先順位混亂問題。這會使重要的資源浪費在小問題上，而對嚴重的問題卻缺乏注意?！保?7］

政府失靈的根源在于:一是政府干預具有滯后性。政府的決策往往以政策和文件的形式頒布，而一個政策的出臺要經過復雜而繁瑣的程序，長時間的討論，從而導致喪失了干預的最佳時機，從而導致好的政策變成壞的政策。以我國的政府環(huán)境政策為例，重結果，輕過程;重污染，輕生態(tài);頭痛治頭，腳痛治腳;二是政府自身利益和經濟發(fā)展考核指標，導致包括環(huán)境生態(tài)價值在內的價格信息不能用來指導政府制定其政策，政府部門基于部門利益并未對環(huán)境價值考慮在內，從而人為地導致環(huán)境資源低價和濫用現(xiàn)象。

二、負外部性與自然資源國家所有權制度

在農業(yè)社會及工業(yè)社會早期，無論是法學觀念還是法律制度上，并無獨立的自然資源概念，其他自然資源一般都作為土地的附屬物而存在。例如，《法國民法典》規(guī)定土地所有權包括該地上及地下的所有權。英美普通法也認為土地可以是無限的，附屬于土壤的任何東西都是土地的構成部分，樹、莊稼、湖泊、河流都是土地的構成部分。工業(yè)革命后科學技術突飛猛進，許多自然資源因此具有了獨立的經濟價值，許多國家都把礦產資源、水資源、森林資源、野生動植物資源等同土地資源區(qū)分開來，分別作為不同權利的客體。

1. 自然資源私人所有權的局限性

經典的極端例子公共蘋果樹上的蘋果從來沒能長到成熟就被摘了，表述私有產權反映了資源的利用與市場價值的一致性?？扑苟ɡ碚J為，私人所有權可以無成本地就資源配置進行協(xié)商，從而解決負外部性。縱觀市場經濟國家自然資源私有化的歷史，私人所有權有成功的例子也有失敗的例子，就奉行市場經濟的美國、德國、日本等國家，都曾出現(xiàn)過嚴重的環(huán)境問題。以美國為例，“18世紀和19世紀時期，美國大多數(shù)立法行動集中于大陸自然資源(農業(yè)土地、水、木材、礦床等)從公共控制向私人控制的轉移方面。”［8］內戰(zhàn)結束后，美國頒布《宅地法》，以大大低于市價的價格或者無償奉送等方式將土地轉為私人所有，同時，聯(lián)邦政府還通過《采礦法》、《土地法》和《沙漠土地法》宣布根據(jù)現(xiàn)有的灌溉、采礦和生產權分配水，承認土地所有者擁有水權的有效性。然而造成了破壞性的后果，森林被砍伐、燒毀，土地被棄置不用，廢物倒入河中?！懊绹乃接胸敭a觀念和土地所有者自由使用土地的觀念也助長了對環(huán)境的踐踏?！保?］到20世紀二三十年代，開始出現(xiàn)了嚴重的“沙塵暴”問題，巨大的沙塵暴曾于1934～1938年和20世紀50年代席卷美國?？梢钥闯?，科斯的私有化主張是片面的，在許多情況下，利益各方因為交易成本很難達成協(xié)議，“私人財產權是對稀缺性、擁擠和沖突的重要答案，但它并不總是唯一的答案，或者說是最好的答案。”［10］

2. 自然資源國家所有權的形成與發(fā)展

在配置資源中，市場一直發(fā)揮著基礎性作用，但是，自然資源領域普遍存在的外部不經濟性充分表明，“市場運行在推動某些涉及全局性的、理想以及其他一些有益的事物方面是失敗的?！保?1］市場在財產權不清晰的情況下，無法控制環(huán)境退化的不利后果，市場機制往往不能很好地解決由于個人利益與社會利益的對立所引起的重要社會問題，而政府干預可以被修正這些失誤。早在庇古時代，人類就已經充分地認識到:需要為外部事物、公共商品及經濟機構對市場作適當修正，對利用資源的行為進行干預。

自19世紀中葉起，因工業(yè)革命和人口增長導致城市不斷擴大，英國議會對財產的干預不斷增強，土地的財產法日益受到公共立法的影響。一方面，為了保護公共健康和環(huán)境利益，人們不可以對其所有的土地為所欲為了;另一方面，立法干預逐漸加強。美國政府的作用自1860年以后開始增長，雖然起初很緩慢，但是20世紀初期速度加快了。到20世紀90年代初，聯(lián)邦、州政府和地方政府擁有的土地占國土總面積的42%［12］。對于礦藏，如德國、日本，國家所有權則占主導地位。德國建立國家對部分礦藏的國有制和開采的政府批準制度，1980年德國制定了統(tǒng)一的礦藏法，將各州的做法制定為統(tǒng)一的規(guī)則。日本制定了以限制土地交易為主要目的的《國土利用規(guī)劃法》，建立了一套土地交易管理制度，包括:土地交易許可制、土地交易申報制、土地交易事前確認制、土地交易監(jiān)視區(qū)制度、空閑地制度。其土地政策的基調是“土地資源的有效利用”，都市規(guī)劃區(qū)域和農業(yè)振興地區(qū)等，就是根據(jù)這一宗旨來指定的。這種都市規(guī)劃區(qū)域中與土地利用規(guī)定和都市事業(yè)的實施相關的基本法就是都市規(guī)劃法［13］。

由此可見，國家通過行使對自然資源的管理權，以保障全體社會成員對自然資源的利用權，維持自然資源的公益性。由于資源的多用途性，在開發(fā)利用過程中總存在著生態(tài)效用和經濟效用的沖突與矛盾，資源的國家所有權就使國家作為社會公益的代表，在干預資源開發(fā)利用的過程中處于一個合法的優(yōu)越地位，在社會公益和個體私益之間找到一個合理的均衡［14］。

三、設立自然資源國家所有權的前提條件

自然資源利用中產生的外部性問題，“是我們經濟系統(tǒng)在處理商品的生產、消費和處置循環(huán)方式上一個不可避免的結果?！保?5］市場機制并非完美無缺的、萬能的，市場機制可以調整資源流向，但它不能反映資源的生態(tài)價值和社會價值，只能發(fā)揮基礎性配置作用，卻不能達到優(yōu)化配置的程度。通過自然資源國家所有權制度，可以對自然資源開發(fā)利用進行宏觀調控，使自然資源分配更傾向于社會公正，而非經濟效率。

1. 公共性

自然資源國家所有權形式豐富，內涵不一，但其共性或本質屬性可以歸結為自然資源國家所有權的公共性。在詞源上，“公共性”是由“公共”一詞派生而來。根據(jù)《辭?！返慕忉?，“公”的含義為“公共;共同”，與“私”相對?！抖Y記·禮運》中“大道之行也，天下為公”即為此意。希臘語中，“公共”一詞是“koinon”，英語中的“common”一詞來源于此，是指一種人與人之間共同擁有的事物，這個共同擁有的事物將人們緊密地聯(lián)結在一起，在相互關系中彼此照顧與關心［16］。因此，公共性是與私有性的對稱，強調為多數(shù)人共同擁有或用途上的公用。

自然資源國家所有權的公共性體現(xiàn)在:主體、客體和內容三個方面。首先，自然資源國家所有權的主體無論是國家、政府還是人民，都是與“私人”相對的公共性主體。國民共同體由居住在一定地域范圍內的全體成員組成，所有成員的地位平等，其權利不會因不使用而失去。其次，自然資源國家所有權的客體自然資源，具有公共物品的經濟屬性。所有的自然資源都具有公共物品的屬性，只是程度有別［17］。如某人消費了一瓶礦泉水，一個人喝完了別人就無法喝了，這種屬性就是可分割性，又叫競爭性。而公共物品則具有非排他性和非競爭性。非競爭性指一個人對公共物品的消費不會導致其他人消費公共物品數(shù)量和質量的減少和降低，非排他性指不能把潛在使用者排除在使用者的范圍之外。當然，自然資源一般都有擁擠性的特點，即當消費者的數(shù)量達到某一個值后，每增加一個人，將減少原有消費者的效用，如海洋中的魚。最后，與私人所有權相比，自然資源國家所有權的內容更具有公共性。自然資源國家所有權是國家的權利，更是國家的義務。自然資源國家所有權的存在，有法律的嚴格保護和超出個人私益的公共目的，是社會共同生活所不可或缺的。

2. 稀缺性

稀缺表現(xiàn)為物品是有限性和需要無限性的矛盾。需要和滿足之間的差距形成了稀缺，它實質反映的是生產與需求之間的矛盾。圍繞該矛盾，政治、經濟、法律等諸多社會機制應運而生，社會進步也同樣是在合理分配稀缺物品的制度設計中進行取舍與選擇的過程?！八袡嘀贫鹊拇嬖谀耸桥c資源的有限性相聯(lián)系。它的功能不僅是滿足所有權人獨占的和排他的愿望，而且還是激勵和保護主體充分利用有限的資源的機制?！保?8］

自然資源的稀缺性，既不是指這種資源是不可再生的或可以耗盡的，也與這種資源的絕對量大小無關，而是指在給定的時期內，相對于人類持續(xù)增長的各種需要，自然資源總是處于供給短缺的狀態(tài)。如果一類物品不是稀缺的，取之不盡、用之不竭，也就不存在所有權設定的需求和條件。對稀缺物品進行制度設計的前提在于明確物品的歸屬，即設定該類物品的所有權，以此為前提才能形成明確的社會預期，確定和維持該類稀缺物品的分配秩序。同時，隨著科學技術水平的不斷提高，自然資源的類型和外在形式都會發(fā)生變化。如，在農業(yè)社會僅僅土地被認為稀缺，工業(yè)革命后，由于社會需求的迅速增長，礦石、石油等資源出現(xiàn)了稀缺性，但是今天，即使是清潔的水等傳統(tǒng)的用之不竭的物品，也在變成稀缺資源。

3. 利用過程中外部性影響很大或明顯感知

自然資源利用過程中所產生的外部性影響也是一個在設定所有權時必須考慮的因素。外部性按照其影響效果的不同，可分為正的外部性和負的外部性。正的外部性也稱為外部經濟，指某項行為除了給自身帶來收益外，同時給他人帶來額外收益的現(xiàn)象，負的外部性也稱為外部不經濟，是指行為在給自身帶來成本的同時，也給他人增加額外成本的現(xiàn)象［19］。自然資源利用過程中主要產生負外部性影響。

自然資源在利用過程中引起的負外部性影響，有人為的原因，也有科學技術局限的原因。有可明顯感知的，引起資源狀況惡化，以致對整個生態(tài)環(huán)境產生不良影響，也有局部的、小范圍的影響，如水資源的利用導致的水污染和生態(tài)破壞，石油資源的過度開發(fā)和對海洋的污染，動物魚類的死亡，風能發(fā)電帶來的噪音等。當出現(xiàn)人為的，可明顯感知的，引起整個生態(tài)環(huán)境惡化的負外部性影響時，設立自然資源國家所有權，國家適當干預應成為必要。正如羅爾夫·克尼佩爾教授所言，“針對那些特殊的、對立的利益，只有國家才能貫徹市場參與者所特有的普遍利益?！保?0］國家通過制定一系列環(huán)境法律法規(guī)來約束環(huán)境利用行為，有環(huán)境污染預防制度，如環(huán)境計劃、規(guī)劃制度、排污申報登記、排污許可證;環(huán)境監(jiān)督制度，如:環(huán)境監(jiān)測制度、現(xiàn)場檢查制度、環(huán)境影響評價制度;環(huán)境治理制度，如排污費、限期治理、環(huán)境事故報告與處理制度等。設定自然資源國家所有權，通過強有力的約束制度，可以加強對自然資源的開發(fā)管理，引導開發(fā)利用者遵循科學規(guī)律，防止無序地、過度地開發(fā)利用，并保證自然資源之上所負載公共利益的實現(xiàn)。

四、結 語:氣候資料是共用物

共用物，這是指供人類共同享用的東西，其強調的是對物共同且平等的利用，而不是歸屬。羅馬法認為，“根據(jù)自然法，空氣、流水、大海及海濱是共用物”，“海濱是公共的，不是國民的可有物，而是源于自然物，至今不屬于任何人?！保?1］羅馬法中對共用物的制度設計，也體現(xiàn)了尊重自然資源的公共性，以及為社會共同體成員提供必要的公共資源的思想。在法律性質上，首先，屬于共用物的自然資源不是嚴格意義上的物，不能作為民法中所有權的客體。其次，共用物不是無主物。無主物有兩種，一種是從來沒有所有者，如野生動物;另一種是暫時沒有所有者，如棄置的土地等?！熬推渥陨硇再|而言，共用物是那些被認為不易由個人獲取或實行經濟管理的物品;因而它們不是由法來調整，而是放任大家使用?！保?2］

《黑龍江氣候資源探測與保護條例》中人類活動所利用的風力風能、太陽能和大氣成分等氣候資源不符合設立自然資源國家所有權的前提條件，是共用物。首先，在自然資源的基本分類中，風力風能、太陽能和大氣成分屬于可再生資源，就是在自然界中大量存在，在人類可預期時限內無論怎么利用都不會引起數(shù)量減少的自然資源類型，是“取之不盡、用之不竭”的，不具備稀缺性。其次，任何自然資源在利用過程中產生負外部性影響是不可避免的，當自然資源在利用過程中，出現(xiàn)人為的，影響很大，可明顯感知的，引起整個生態(tài)環(huán)境惡化的負外部性影響時，設立自然資源國家所有權才成為必要。但是對于風力風能、太陽能、大氣等自然資源形成的負外部性影響更多地表現(xiàn)為技術層面的、間接的、小范圍的負外部性影響，可以通過環(huán)境容量解決，不需要設定為國家所有。

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