我國農(nóng)村水利建設投入機制研究綜述

華 堅，馬殷琳

(河海大學商學院，江蘇南京211100)

農(nóng)業(yè)是關系到國民經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提高，很大程度上依賴于農(nóng)村水利基礎設施水平。加大對農(nóng)村水利建設的投入有利于確保農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收，同時也是提高農(nóng)民生活質(zhì)量、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的基本保障。推進水利跨越式發(fā)展，投入是關鍵。2011年中央一號文件明確要求，加強水利建設的投入，建立水利投入穩(wěn)定增長機制。近年來，農(nóng)村水利建設投入問題已引起學者越來越多的關注，我國目前有關農(nóng)村水利建設投入的文獻主要圍繞投入主體、投入分擔機制、投入管理機制及投入增長機制四個方面展開研究。

一、農(nóng)村水利建設的投入主體

目前，有關如何確定農(nóng)村水利建設投入的邊界和主體，并基于此分析如何建立有效的投入機制，仍存在一定的爭議。綜合大部分此類研究，農(nóng)村水利建設的投入主體主要包括政府、農(nóng)民、私人業(yè)主以及金融機構。政府投入主要依靠公共財政，農(nóng)民根據(jù)實際情況投勞或投資，私人業(yè)主和金融機構則通過市場化投入渠道進行投資。大部分學者認為，農(nóng)村水利建設投入應主要依靠政府及農(nóng)民，有關私人業(yè)主和金融機構的投資研究主要涵蓋在如何通過社會集資多渠道增加投入的內(nèi)容之中。唐忠等［1］在分析我國不同時期農(nóng)田水利建設投入情況的基礎上，指出農(nóng)田水利建設的投入主體應是政府和農(nóng)民。譚向勇等［2］根據(jù)“誰受益誰投資”的原則，認為各級政府和農(nóng)民均應作為小型農(nóng)田水利建設的投入主體。吳加寧等［3］提出農(nóng)村水利建設應以財政投入為主，但農(nóng)民也須負擔少量資金或以勞代資。

1. 各級政府的投入主體

農(nóng)村公共產(chǎn)品具有多層次性，這決定了我國目前從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的多級供給體制(以下除中央政府外均稱地方政府)。孫志亮等［4］認為各級政府所處地位不同，對經(jīng)濟活動支配的范圍及可采用的政策工具不同，財政的資源配置職能主要由地方政府來執(zhí)行，收入分配和經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展的職能主要由中央政府來執(zhí)行。1978年以后，我國原有的統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制被分稅制所代替，農(nóng)村水利建設的資金主要來源于中央政府的轉(zhuǎn)移支付和地方政府的預算外資金。

(1)中央政府

中央政府作為農(nóng)村水利建設投入的重要主體，應在建設中起政策扶持和資金引導的作用。長期以來中央政府的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模普遍偏小，雖然近年來增長較快，但補助比例低于實際需要［3］。為了走出水利建設投入不足的困境，熊巍［5］和何菊芳［6］提出必須加大對水利建設的投入力度，重構轉(zhuǎn)移支付，提高中央財政收入比重，使國民收入分配向農(nóng)村、向水利等基礎設施傾斜。李煒光［7］認為，中央財政分配應傾向于不發(fā)達地區(qū)，對其在撥款比例、專門項目、各種補貼等方面，實行特殊的財政轉(zhuǎn)移支付制度。

(2)地方政府

地方政府主要包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級基層政府，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最主要的投入主體，它們直接決定農(nóng)村水利建設能否落實。分稅制實施以后，由于中央政府的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較小，資金安排相對隨意，導致各地方財力分配不均，水利設施均等化難以實現(xiàn)。為自求資金平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都力求擴大預算外資金和制度外收費，彌補公共經(jīng)費的不足［5］。預算外資金主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上交的利潤和管理費、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌資金以及農(nóng)民依照法律規(guī)定所必須承擔的村提留。這種通過制度外籌資來提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的模式，導致農(nóng)民負擔日益加重，不能保證對農(nóng)村公共產(chǎn)品的充分供給［6］。為了完善地方政府財政體制，孫開等［8］提出不應根據(jù)以往農(nóng)業(yè)稅收水平，而應參考農(nóng)業(yè)實際平均利潤率和農(nóng)民實際平均收入水平來合理確定農(nóng)業(yè)的稅收負擔。史玲［9］認為要擴大縣鄉(xiāng)級財政的稅收來源，增加省以下政府的分享稅種、擴大縣鄉(xiāng)政府在分享稅種中的比例，保證縣鄉(xiāng)政府有穩(wěn)定的收入來源。

自2006年全國免征農(nóng)業(yè)稅，取消農(nóng)民長期負擔的“三提五統(tǒng)”等行政事業(yè)性收費和基金、集資后，農(nóng)村水利建設的資金來源主要來自中央和省級政府的轉(zhuǎn)移支付，少部分來自縣鄉(xiāng)政府的“一事一議”籌集款。取消農(nóng)業(yè)稅雖然減輕了農(nóng)民的負擔，有利于促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，但另一方面，也給縣鄉(xiāng)基層財政帶來負面影響，使本已捉襟見肘的縣鄉(xiāng)財政更加困難［6］。為了提高地方政府的財政自給率，李煒光［7］認為中央與地方應都擁有只屬于自己的主體稅種、稅收征收管理權及稅收征管體系，并建議將不動產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅與贈予稅、社會保障稅等新稅種劃為地方稅種以保證地方政府的財力。

2. 農(nóng)民的投入主體

農(nóng)民是農(nóng)村水利建設的直接受益主體和主要投入主體。在集體經(jīng)濟積累較好的地方，農(nóng)民對水利建設投入資金主要以村集體的名義提供;在欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民可以通過投入工時，以勞代資［3］。唐忠等［1］認為分稅制改革以后由于農(nóng)村水利設施絕大多數(shù)處于共用的狀態(tài)，在產(chǎn)權界定不清的情況下，公共設施的外部性會導致農(nóng)民投勞積極性的大幅下降。于良［10］對農(nóng)民群體間有關水利投資進行博弈分析，認為“囚徒困境”的存在需要政府投資打破原有均衡，使資金得到最優(yōu)化配置。

一些學者從實證角度分析農(nóng)民農(nóng)村水利建設投入意愿的影響因素，以期尋找提高農(nóng)民投入積極性的途徑。這些因素主要包括農(nóng)民的個人特征、家庭特征、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動特征及農(nóng)民所在的社區(qū)特征。孔祥智等［11］指出種植經(jīng)濟作物面積越大、擁有可灌溉耕地面積越大、農(nóng)業(yè)支出占年總支出比例越大，農(nóng)民越傾向于加大對水利建設的投入。朱紅根等［12］基于江西619戶種糧大戶數(shù)據(jù)的研究結果表明，易洪易澇面積比重、糧食補貼政策評價、種稻收益、村莊雙季稻種植比重、農(nóng)業(yè)勞動力人數(shù)及兄弟姐妹個數(shù)等變量對農(nóng)民參與農(nóng)田水利建設意愿有顯著影響。劉輝等［13］提出農(nóng)民的年齡越大、文化程度越高、身體健康狀況越差、種糧補貼與種糧投入的比例越大，農(nóng)戶越愿意以投錢為主的方式參與小型農(nóng)田水利建設。譚向勇等［2］指出應通過多種措施理順農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格形成機制，完善糧食流通體制改革和最低保護價收購措施，通過提高種糧的經(jīng)濟效益來提高農(nóng)民參與水利建設的積極性。

二、農(nóng)村水利建設的投入分擔機制

農(nóng)村水利建設投入形式主要是中央政府提供部分資金，地方政府提供相應的配套資金，農(nóng)民以村集體籌措的形式提供剩余的資金。事實上，盡管中央政府財政投入不斷增加，但相對巨大的需求，投入遠遠不足;地方財政特別是中西部欠發(fā)達地區(qū)的財政往往只夠勉強維持村委會的正常運轉(zhuǎn)，配套資金就以不同的形式轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上;農(nóng)民受經(jīng)濟條件等限制不愿或無法投入，故常會導致水利建設難以進行。

各級政府投入分擔責任不清的現(xiàn)狀主要是由各級政府事權和財權的劃分問題引起的?，F(xiàn)行財政體制只確定了中央和地方政府的收支基數(shù)及收入分成比例，而對各級政府的事權劃分還不夠清晰［9］。羅偉卿［14］指出分稅制使各地省級政府仿效中央的做法，加強本級政府的財力，地方政府的支出職責逐級下放，由此造成地方公共財政收入一再壓縮。財權的層層上移導致中央和省級財政財力雄厚;而具有農(nóng)村水利建設義務的縣、鄉(xiāng)政府卻因為缺乏資金而陷入困境。

完善農(nóng)村水利建設投入分擔機制，必須首先理順中央和地方政府的財權與事權的關系。史玲［9］和王國敏［15］認為，各級政府都應該參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給之中。根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的不同性質(zhì)，采取以中央、省兩級政府為主導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政適當配套的方式建立起由中央、省、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)民四位一體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。對于如何劃分中央和各級地方的事權和財權關系，李煒光［7］指出，必須首先合理劃分中央政府和地方政府的事權范圍，應由中央負責的事(職責)就全部收歸中央，應由地方負責的事(職責)就全部下放地方，真正做到各行其是，各負其責。其次，根據(jù)各級政府的事權，劃分各自的財政支出，并以此確定各級政府的財政收入。于印輝［16］認為，地方政府應主要負責提供與本地區(qū)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民相關的區(qū)域性和地方性農(nóng)村公共產(chǎn)品。

此外，學者們也提出不同類型的農(nóng)村水利建設，其政府分擔方式不同，籌資方式也應有所區(qū)別。熊?。?］認為，有效率的公共產(chǎn)品既可以由政府負責供給，也可以在區(qū)域范圍內(nèi)由集體或私人供應。對于區(qū)域性特征明顯的公共產(chǎn)品，如小型水利灌溉等基礎設施，可按照受益人和受益程度，根據(jù)受益原則收取使用費，其他的一般性受益產(chǎn)品則通過征收規(guī)定比例范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)稅進行籌資。韋鳳年［17］提出要進一步加大“一事一議”財政獎補力度，指出一事一議是農(nóng)村稅費改革取消“兩工”和“村提留”后一項新的民主辦事制度，是引導農(nóng)民為改善生產(chǎn)和生活條件而興修水利，促進形成政府與農(nóng)民共同投入的良性機制。

三、農(nóng)村水利建設投入的增長機制

2011年中央一號文件和中央水利工作會議都對建立水利投入穩(wěn)定增長機制進行了全面部署，具體分為三個方面展開:加大公共財政對水利的投入、加強對水利建設的金融支持以及廣泛吸引社會資金投資水利。學者們對于公共財政投資水利都有普遍共識，一致認為應發(fā)揮政府在水利建設中的主導作用，將水利作為公共財政投入的重點領域。華堅等［18］通過實證研究發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)農(nóng)村水利基礎設施投入對該地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展有顯著的推動作用。對于運用金融支持和社會資本加大水利投入則在2011年之后得到較多關注。

1. 有關金融信貸支持的研究

2011年中央一號文件指出，加強對水利建設的金融支持，要綜合運用財政和貨幣政策，引導金融機構增加水利信貸資金。鼓勵國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲蓄銀行等銀行業(yè)金融機構增加農(nóng)田水利建設的信貸資金，在風險可控的前提下，支持農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行積極開展水利建設中長期政策性貸款業(yè)務。呂英明［19］指出，一是要通過搭建省、市級水利投融資平臺，鼓勵符合條件的地方政府融資平臺公司通過直接、間接融資方式增加水利建設信貸資金。二是鼓勵有條件的地方根據(jù)不同水利工程的建設特點和項目性質(zhì)，確定財政貼息的規(guī)模、期限和貼息率。

中國人民銀行綏化市中心支行課題組［20］從金融機構和金融產(chǎn)品兩方面探討了農(nóng)村水利投入穩(wěn)定增長機制的金融支持路徑。從金融機構角度而言，各級政府、水利管理、財稅及各金融部門要加強合作，協(xié)同建立一個“政府主導、管理部門協(xié)調(diào)、多方參與”的農(nóng)村水利融資框架體系。人民銀行應積極配合地方政府為農(nóng)村水利建設和金融機構的銜接搭建平臺，促進投融資雙方建立合作長效機制。保險部門應與金融機構建立“信貸+保險”合作方式，為項目建設的整個過程以及建后維護提供保障。從金融產(chǎn)品而言，各金融機構要根據(jù)農(nóng)村水利建設金融需求特點，在控制風險的前提下，加快產(chǎn)品創(chuàng)新步伐。例如，針對產(chǎn)權明晰、管理健全、未來直接或間接受益預期良好的水利設施，可采取經(jīng)營權、收費權抵押貸款或財政補貼資金抵押貸款;對由地方政府負責的水利工程項目建設，可通過發(fā)行地方債券彌補地方財力的不足。

2. 有關社會資本的研究

農(nóng)村水利建設作為農(nóng)村公共產(chǎn)品，除政府投入，更需要社會資金的參與。李志娥［21］認為應廣泛開辟多元化、市場化的投入渠道，實行以工補農(nóng)、以財扶農(nóng)、項目帶農(nóng)等多種激勵和補貼農(nóng)民投入的辦法，充分調(diào)動農(nóng)民和社會對農(nóng)田水利基本建設投入的積極性。于印輝［16］指出，對部分準公共產(chǎn)品可以采用政府和市場相結合的方式，按照“誰引進、誰收費”，“誰投資、誰受益”的原則，積極引進市場資金。通過出讓公共產(chǎn)品的使用權、經(jīng)營權、冠名權，吸引各種經(jīng)濟組織或個人以獨資、合資或合作的方式直接參與投資農(nóng)村公共產(chǎn)品。玉言潭［22］提出，要充分利用資本市場，鼓勵有實力的水利企業(yè)發(fā)行股票、債券和組建基金，鼓勵非公有制經(jīng)濟通過特許經(jīng)營、投資補助等方式進入農(nóng)村水電開發(fā)等基礎設施的建設與運營。

在市場經(jīng)濟條件下，甘琳等［23］認為不同規(guī)模的農(nóng)村水利基礎設施，可采取不同形式的融資模式。農(nóng)戶自用的微型工程采用承包或租賃的方式;跨村或跨鄉(xiāng)的小型工程可以按照PPP模式進行建設;對于經(jīng)營性的小型供水工程，可以采取BOT模式融資。于良等［10］提出，對于非公益型水利項目，應加快現(xiàn)有農(nóng)田水利工程產(chǎn)權制度改革，盤活水利資產(chǎn)，同時加強與當?shù)仄髽I(yè)聯(lián)手;而對于準公益型水利項目，應科學界定其社會公益性和競爭經(jīng)營性投資占比，分別側重于國家和企業(yè)進行投資。

四、農(nóng)村水利建設投入的管理機制

有關農(nóng)村水利建設投入管理機制的研究主要從資金的投向管理、資金投入的決策程序以及監(jiān)管機制三個方面展開。

1. 有關資金投向管理的研究

用于公共產(chǎn)品建設的轉(zhuǎn)移支付首先由中央分配到地方，在各地區(qū)間調(diào)配資金的過程中，資金的投向管理十分關鍵。一些學者基于公平性的視角，分別從城鄉(xiāng)差異和地區(qū)差異對公共產(chǎn)品資金投向問題進行探討。葉興慶［24］和熊?。?］認為由于城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟社會結構還沒有打破，城鄉(xiāng)相對獨立的公共產(chǎn)品供給體系依然存在，使得當前資金投向偏向城市，對農(nóng)村的投入明顯不足。農(nóng)村水利作為投資大、周期長、回報低的產(chǎn)業(yè)，在農(nóng)村基礎設施建設中更加處于弱勢地位。此外，由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，在農(nóng)村公共產(chǎn)品由中央政府、地方政府、村集體共同投入的分擔機制下，必然出現(xiàn)資金投入在地區(qū)間分配不均，東部經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)的地方政府有財力提供較多的公共產(chǎn)品，而西部地區(qū)地方政府無力供給的局面。

要從根本上實現(xiàn)公平，必須首先解決城鄉(xiāng)供給差異的問題。陶勇［25］和王國敏［15］建議我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給改革的整體目標是建立實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的供給制度，促進城鄉(xiāng)“二元”經(jīng)濟社會結構向“一元”轉(zhuǎn)換。這需要改變重城市輕農(nóng)村的支出政策，調(diào)整財政支農(nóng)結構。針對各地農(nóng)村間貧富差距較大的問題，熊?。?］認為國家應本著公平的原則，按貧窮程度通過轉(zhuǎn)移支付的形式對農(nóng)村地方性公共產(chǎn)品的供給予以支持，并進行嚴格預算及跟蹤監(jiān)督，以保證資金確實分配到位。

2. 有關決策程序的研究

資金分配到地方政府后，決策程序直接決定資金將投入到哪一類公共產(chǎn)品的建設中，也決定了該建設項目是否能夠切實滿足農(nóng)民需求。農(nóng)村水利建設屬于農(nóng)村公共產(chǎn)品的范疇，參考農(nóng)村公共產(chǎn)品的有關研究，一些學者對決策程序進行了分析。葉興慶［24］指出，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出范圍非常有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的部分公共事業(yè)和村范圍內(nèi)的全部公共事業(yè)并未納入公共收支范圍，因而鄉(xiāng)以下的大部分公共產(chǎn)品，包括水利基礎設施都屬于制度外供給。制度外公共產(chǎn)品的供給是由自上而下的決策程序決定的。這就意味著制度外公共產(chǎn)品的供給，主要不是由鄉(xiāng)、村社區(qū)內(nèi)部的需求決定，而是由社區(qū)外部的指令決定，容易導致供給脫離農(nóng)民的實際需求。要保障農(nóng)村水利基礎設施滿足農(nóng)民的真實需求，必須實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變，達到由社區(qū)內(nèi)部需求決定公共產(chǎn)品供給的目標。為此，首先要建立公共產(chǎn)品的需求表達機制，使一個村或一個鄉(xiāng)范圍內(nèi)多數(shù)人的需求意愿得以體現(xiàn);其次，要改革農(nóng)村社區(qū)領導人的產(chǎn)生辦法，應真正由村社居民民主選舉產(chǎn)生，而不是由上級組織部門安排。在此基礎上，熊?。?］提出完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策機制，應加強農(nóng)村基層民主制度建設，恢復村民委員會的自治性質(zhì)，使其成為村民公共產(chǎn)品偏好的真實代表者。

3. 有關監(jiān)管機制的研究

除需求表達機制要真實可靠外，貫穿農(nóng)村水利建設投入全過程的監(jiān)管機制同樣重要。由于預算的不完全和行政體制改革滯后等問題，農(nóng)村公共資源在使用過程中往往缺乏有效的監(jiān)督機制，導致資金使用效率低下，農(nóng)村水利建設資金投入也存在同樣的問題。華堅［26］等對農(nóng)村水利基礎建設投入產(chǎn)出效率進行分析后發(fā)現(xiàn)我國各地區(qū)農(nóng)村水利建設投入產(chǎn)出效率差異較大且整體偏低。陶勇［25］指出，政府在資金的籌措、管理和使用方面缺乏規(guī)范的監(jiān)督，資金經(jīng)常被挪作他用，而且較多的中間環(huán)節(jié)使公共資金被層層“過濾”，公共產(chǎn)品被層層加價，造成農(nóng)村水利建設供給成本增加，農(nóng)民負擔加重。

針對這一問題，一些學者給出了提高資金使用效率的建議。何菊芳［6］認為應加強供給資金的管理與監(jiān)督，建立績效考核制度和政府問責制度，建立公民對政府工作人員有效監(jiān)督的機制。羅偉卿［14］提出要提高考核體系中公共服務比重，而不是僅僅關注地方GDP的增長。王國敏［15］和熊?。?］認為在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上要實行決策權與執(zhí)行權、監(jiān)督權相分離，進一步提高農(nóng)村公共資源的利用率;而對于村集資，應實行村級財務公開制度，以便村民監(jiān)督。這些舉措運用到農(nóng)村水利建設的資金管理上同樣適用。

五、農(nóng)村水利建設投入的研究展望

從研究視角來看，大部分學者從全國視角展開對農(nóng)村水利建設投入機制的研究，這雖然具有普適性，但卻不能針對性地反映不同地區(qū)農(nóng)民的真實需求。未來的研究可以從區(qū)域差異化的視角展開，通過比較分析提出具有實踐意義的決策建議。

從研究方法來看，絕大多數(shù)學者采用的是文獻研究方法，通過現(xiàn)實情況分析和經(jīng)驗總結，來分析農(nóng)村水利建設投入機制的理論框架。除關于農(nóng)民投資意愿影響因素的研究，采用實證研究的文獻還不多見。就實證研究的范疇而言，在財政投入方面，對中央、省級和地方政府的農(nóng)村水利財政分擔比例進行研究具有很大的現(xiàn)實意義。

從研究內(nèi)容來看，目前有關農(nóng)村水利建設投入的研究主要集中在現(xiàn)狀分析和政策建議上，對于一些具體問題尚需進一步深入研究。例如，對于農(nóng)村水利建設投入績效考核指標的建立，農(nóng)村水利建設財權與事權的劃分及匹配，以及農(nóng)村水利建設新型籌資方式的探索等，這些研究對指導未來農(nóng)村水利建設投入具有重要的意義。

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