二元困境中的社區(qū)居委會(huì)角色分析
——以NJ市D街道為例

楊文健,韋凱瑩,仇鳳仙

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇南京 210098)

二元困境中的社區(qū)居委會(huì)角色分析
——以NJ市D街道為例

楊文健,韋凱瑩,仇鳳仙

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇南京 210098)

在我國(guó)由單位制社會(huì)向社區(qū)制社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中,社區(qū)逐漸成為社會(huì)成員生活的重心所在,因此,對(duì)社區(qū)管理體制也提出了新的現(xiàn)實(shí)要求和管理機(jī)制創(chuàng)新的歷史要求。社區(qū)居委會(huì)作為社區(qū)管理體制的核心部門其在角色認(rèn)同上還存在二元分離的張力傾向,即在傳統(tǒng)角色定位和現(xiàn)代角色要求中間存在角色斷裂,本研究基于“國(guó)家——社會(huì)”二元性研究視角,探討當(dāng)前社區(qū)建設(shè)中社區(qū)居委會(huì)的角色定位。從研究居委會(huì)的傳統(tǒng)角色入手,通過(guò)對(duì)角色困惑的分析,對(duì)居委會(huì)的角色重構(gòu)進(jìn)行研究,以期對(duì)提升社區(qū)居委會(huì)的功能,完善城市基層治理提供裨益,以實(shí)現(xiàn)社區(qū)社會(huì)的良治。

社區(qū)居委會(huì);角色定位;角色重構(gòu);二元分離

一、問(wèn)題的提出及個(gè)案選擇

1.問(wèn)題的提出

隨著時(shí)代變遷和發(fā)展,我國(guó)改革和發(fā)展環(huán)境正在發(fā)生重要變化,社會(huì)進(jìn)入了利益的集中調(diào)整期,矛盾集中爆發(fā)期,社會(huì)矛盾出現(xiàn)了基層化和集聚化等諸多特征,這些矛盾如果在基層得不到有效及時(shí)的處理,往往會(huì)向外層社會(huì)擴(kuò)散,形成集聚性,從而引致群體性事件的爆發(fā),對(duì)社會(huì)造成嚴(yán)重影響。而在現(xiàn)代社會(huì)中,伴隨著我國(guó)城市基層社會(huì)管理體制逐漸從單位制、街居制走向社區(qū)制,傳統(tǒng)的基層社會(huì)治理方式和治理手段也在逐漸面臨著消散和解體,緊跟著個(gè)體的原子化發(fā)展趨勢(shì)的是,傳統(tǒng)基層控制單元的功能分化行動(dòng)弱化,社會(huì)生活的無(wú)序性與無(wú)根性相伴而生。作為社區(qū)制社會(huì)基層治理核心的社區(qū)在今天多元和多變的社會(huì)生活中無(wú)疑要承擔(dān)起更多的政治責(zé)任與現(xiàn)實(shí)使命[1]。故社區(qū)作為加強(qiáng)社會(huì)管理和提供基本公共服務(wù)的新平臺(tái),其重要性日益彰顯,而居委會(huì)作為社區(qū)工作任務(wù)的主要承擔(dān)者,社區(qū)管理機(jī)制的核心部門,其角色定位愈加重要,其對(duì)于自身角色的定位成功與否甚而直接關(guān)聯(lián)著整個(gè)社區(qū)制制度的成敗與否,也直接影響了城市基層治理的效果和相關(guān)預(yù)期。這些都是對(duì)居委會(huì)的傳統(tǒng)角色提出新的挑戰(zhàn),社區(qū)居委會(huì)在面對(duì)這些新的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題中,要找準(zhǔn)自身的角色定位,祛除二元角色張力,才能有效應(yīng)對(duì)當(dāng)前社區(qū)管理要求。

2.案例地簡(jiǎn)介

D街道總面積40.21 km2,常駐人口4.7萬(wàn)人?？倯魯?shù)為1.5萬(wàn)戶?，F(xiàn)下轄8個(gè)社區(qū),其中純城市社區(qū)4個(gè),涉農(nóng)社區(qū)4個(gè),共有社區(qū)專職工作者95人。其中耕地312 hm2,水域面積近700 hm2,該街道目前正面臨著拆遷改造等中國(guó)基層社區(qū)常見的問(wèn)題。原有的4個(gè)涉農(nóng)社區(qū)全面改造轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū),社區(qū)居委會(huì)權(quán)威系統(tǒng)出現(xiàn)離散,社區(qū)管理基本處于癱瘓狀態(tài),社區(qū)內(nèi)部物業(yè)公司退出,社區(qū)居民離心力大,凝聚力較差。社區(qū)內(nèi)部差異性較大,有著諸多的困境。故,該街道具有較強(qiáng)的代表性。

二、“國(guó)家——社會(huì)”二元視域中的社區(qū)居委會(huì)的角色困境

1.“國(guó)家——社會(huì)”的二元性的再厘清

國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系是社區(qū)研究中最具影響力的研究范式,社區(qū)建設(shè)和社區(qū)研究在實(shí)踐上存在著是培育公民的民主自治還是加強(qiáng)政府行政管理的張力;在理論上存在著究竟是公民社會(huì)嶄露頭角還是國(guó)家威權(quán)得以維續(xù)再造的爭(zhēng)議。作為社區(qū)中最重要的組織——社區(qū)居委會(huì),這一組織本身存在“二元性”的特征下,其角色和功能上也存在諸多異議。它一方面代表國(guó)家,是國(guó)家在基層的“代理人”和行政權(quán)力的末梢;另一方面也代表居民利益,因而具有半國(guó)家半社會(huì)的性質(zhì)。居委會(huì)的過(guò)度行政化,使得它在很大程度上喪失了自治組織的法理性質(zhì),因而居委會(huì)的改革試點(diǎn)方案也在全國(guó)各地層出不窮地涌現(xiàn)。然而,在“議行分設(shè)”改革之下原來(lái)被視為具有雙重性質(zhì)的社區(qū)居委會(huì)由于既缺乏資源也缺乏權(quán)威變得更加邊緣化和虛化。甚至出現(xiàn)了居委會(huì)癱瘓現(xiàn)象。居委會(huì)在面臨著“國(guó)家——社會(huì)”的二元張力之下,居委會(huì)如何運(yùn)行,如何找準(zhǔn)其自身角色定位,已經(jīng)成為各地改革試驗(yàn)的重點(diǎn)探索方向,也是理論界關(guān)注的熱點(diǎn)。

2.社區(qū)居委會(huì)角色的二元困境分析

社區(qū)居委會(huì)在當(dāng)前的社區(qū)建設(shè)中面臨著雙重困境,承受二元張力,即國(guó)家威權(quán)體系的限制和公民社會(huì)的需求,這些張力使得社區(qū)居委會(huì)的角色紊亂,定位不準(zhǔn)。在其功能的發(fā)揮上都陷入了兩難境地。

社區(qū)是社會(huì)成員個(gè)體組成較小的單元組織,是社會(huì)的微細(xì)胞,同時(shí)它也是國(guó)家組織體系中最基層的組織單位之一。是國(guó)家威權(quán)觸角延伸的下組織。在社區(qū)中國(guó)家威權(quán)依然體現(xiàn)在不同的方面。國(guó)家威權(quán)在社區(qū)的具體執(zhí)行者是居民委員會(huì),故居民委員會(huì)所承擔(dān)的工作便是國(guó)家威權(quán)滲入基層的路徑。

(1)國(guó)家視角下的黨政末梢角色定位

一方面,居委會(huì)政社不分的狀況并沒(méi)有大的改觀,它仍然承擔(dān)著過(guò)多的行政管理職能,工作量過(guò)大,經(jīng)常處于疲于應(yīng)付狀態(tài)。其后果致使社區(qū)成員越來(lái)越高的物質(zhì)文化生活需求難以得到滿足,社區(qū)居委會(huì)出現(xiàn)“牌子多、任務(wù)多、會(huì)議多”的三多現(xiàn)象,據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),社區(qū)平均每月要開大大小小的會(huì)議15次左右。居委會(huì)的工作多達(dá)上百項(xiàng)之多,主要涉及包括黨建、衛(wèi)生、綜治、計(jì)生、民政、社保、宣教等在內(nèi)的固定工作和上級(jí)政府指派的各項(xiàng)臨時(shí)性的事務(wù)及各種檢查和創(chuàng)建工作。居委會(huì)成了政府行政代理人的角色,成為政府基層管理和控制的延伸,居委會(huì)本應(yīng)該有的自治特質(zhì)被行政所取代。

另一方面,社區(qū)居委會(huì)作為黨的垂直領(lǐng)導(dǎo)末梢。仍然要接受社區(qū)黨支部的領(lǐng)導(dǎo),而社區(qū)黨支部又要受街道黨委的領(lǐng)導(dǎo),這種黨的領(lǐng)導(dǎo)垂直性使得社區(qū)工作人員的任命受到上級(jí)黨組織較多干涉,很難真正從民間和社區(qū)內(nèi)部吸收社區(qū)精英參與社區(qū)管理,這種狀況導(dǎo)致了體制內(nèi)部的排斥性循環(huán)。

(2)社會(huì)視角下的角色需求

隨著改革開放的進(jìn)一步深入,政治環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了深刻的變化,中國(guó)的各類社會(huì)組織迅速增長(zhǎng)。我國(guó)民間組織的發(fā)展已初具規(guī)模,公民社會(huì)正在逐步興起。公民社會(huì)的興起,將會(huì)要求國(guó)家更有效地保障公民的權(quán)利,公民有充分的自由通過(guò)自愿參加各類社會(huì)組織來(lái)表達(dá)自己的訴求。公民社會(huì)將會(huì)成為公民與國(guó)家間重要的信息傳遞和溝通的重要渠道。公民社會(huì)實(shí)質(zhì)上是國(guó)家放權(quán)、社會(huì)自治、國(guó)家與社會(huì)共同參與的合作共治的過(guò)程。尤其是草根社區(qū)的涌現(xiàn),追求自治的公民行動(dòng)和政治參與,社區(qū)中公民社會(huì)的興起,居民社區(qū)歸屬感增強(qiáng),社區(qū)意識(shí)與公民權(quán)利增強(qiáng)以及自治組織發(fā)展迅速,這些都對(duì)現(xiàn)有的政治和管理體制形成強(qiáng)有力的沖擊。從下向上倒逼居委會(huì)進(jìn)行改革,以適應(yīng)公民社會(huì)的需求。

第一,自治角色需求。社區(qū)自治的法律基礎(chǔ)主要體現(xiàn)在《憲法》第111條的明確規(guī)定:“我國(guó)城市的居民委員會(huì)和農(nóng)村的村民委員會(huì),是基層群眾性自治組織”?！吨腥A人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》根據(jù)《憲法》的規(guī)定,進(jìn)一步明確居委會(huì)的性質(zhì)與任務(wù)、組織與功能。在性質(zhì)上,它是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織;在其成員產(chǎn)生上,居民委員會(huì)主任、副主任和委員,由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生;根據(jù)居民意見,也可以由每個(gè)居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生;在其權(quán)力來(lái)源上,依據(jù)居民委員會(huì)由居民直接選舉產(chǎn)生原則,居民委員會(huì)的成員是本地區(qū)的全體居民。

改革開放的進(jìn)一步深入,政治環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了深刻的變化,中國(guó)的各類社會(huì)組織迅速增長(zhǎng)。我國(guó)民間組織的發(fā)展已初具規(guī)模,公民社會(huì)正在逐步興起。公民社會(huì)的興起,將會(huì)要求國(guó)家更有效地保障公民的權(quán)利,公民有充分的自由通過(guò)自愿參加各類社會(huì)組織來(lái)表達(dá)自己的訴求。公民社會(huì)將會(huì)成為公民與國(guó)家間重要的信息傳遞和溝通的重要渠道。

第二,服務(wù)角色需求。社區(qū)管理是與社區(qū)的服務(wù)功能密不可分的,要堅(jiān)持管理和服務(wù)相結(jié)合的原則,居委會(huì)的服務(wù)功能就是要以社區(qū)群眾需求為導(dǎo)向,以社區(qū)群眾參與為動(dòng)力,以社區(qū)群眾滿意為標(biāo)準(zhǔn),大力提升社區(qū)服務(wù)居民的水平。民間組織的蓬勃興起,尤其需要社區(qū)提供更加豐富的服務(wù)內(nèi)容,先進(jìn)的服務(wù)方式。社區(qū)服務(wù)的商業(yè)化色彩已經(jīng)成為引起社區(qū)居民與社區(qū)居委會(huì)之間矛盾的重要因素[2]。這些都需要社區(qū)居委會(huì)回歸福利性服務(wù)的角色定位。

3.社區(qū)居委會(huì)角色困境形成要素解析

第一,國(guó)家威權(quán)的控制體系——?jiǎng)傂砸?。這種控制的核心體現(xiàn)是對(duì)社區(qū)居委會(huì)人員的職責(zé)安排和任命上?，F(xiàn)實(shí)中,居委會(huì)成員的候選人基本上由街道黨工委考察和選定,再交由居民選舉,而且多采取等額選舉的方式確定。如此,所謂選舉更多的是走一種程序。通過(guò)這樣一種制度性的政治活動(dòng)方式,使組織成員高度依附于其上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。在D街道,居委會(huì)成員的聘用是由區(qū)政府和街道黨工委共同決定的。除了居委會(huì)主任直接由街道下派外,其他委員會(huì)成員雖由居民委員會(huì)直接聘任,但也要交街道辦組織科備案。在這樣的選舉方式和人事安排下,居委會(huì)成員實(shí)際上成了街道辦聘用的“干部”(居民們習(xí)慣稱他們?yōu)楦刹?,一旦成為居委會(huì)的一員,這些干部們就要為他們的直接上級(jí)工作。形成了所謂的“對(duì)口管理”[3]。他們?cè)谛姓┥业膲毫χ?很難真正走出既有的體制安排。

第二,公民社會(huì)的半成熟狀態(tài)限制了社區(qū)居委會(huì)的社會(huì)屬性發(fā)展。作為居民自治組織的居委會(huì)在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中更多的承擔(dān)著社會(huì)控制的職能,而不是利益代表的功能。在動(dòng)員的過(guò)程中,居委會(huì)的動(dòng)員方式與策略同傳統(tǒng)的群眾動(dòng)員方式相比出現(xiàn)了一些新的特征,但主要還是利用國(guó)家賦予的行政權(quán)威與行政資源,其動(dòng)員的目的也主要是為了讓居民參與國(guó)家治理和社會(huì)控制的過(guò)程。這些策略與方式都直接影響了居民參與社區(qū)居委會(huì)自治工作的積極性。

第三,社區(qū)居委會(huì)工作人員成分復(fù)雜,自治難以形成合力[4]。根據(jù)訪談結(jié)果,目前D街道8個(gè)社區(qū)工作人員主要有以下幾方面人員構(gòu)成:一是由街道辦事處任命的社區(qū)主任、副主任和專職干事,是社區(qū)居委會(huì)的實(shí)際負(fù)責(zé)人,由社區(qū)居民投票等額選舉產(chǎn)生;二是由區(qū)委組織部任命的政治素質(zhì)較強(qiáng)、有一定黨務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)社區(qū)專職副書記,專門負(fù)責(zé)社區(qū)黨建工作;三是由勞動(dòng)部門面向社會(huì)招聘的社區(qū)公益崗位人員;四是由城管選派的專門負(fù)責(zé)綠化工作的人員;五是由區(qū)殘聯(lián)選派的殘疾人專干;六是由區(qū)安監(jiān)部門選派的安全生產(chǎn)監(jiān)督員;七是由區(qū)統(tǒng)計(jì)局選派的經(jīng)濟(jì)普查工作人員,專司對(duì)街域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)普查工作和各類經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的定點(diǎn)跟蹤服務(wù)。他們主要是針對(duì)自己的上一級(jí)(街道辦事處)相關(guān)部門負(fù)責(zé),即所謂的對(duì)口管理。而對(duì)橫向的社區(qū)內(nèi)部事務(wù)則多數(shù)是應(yīng)付狀態(tài)。這些來(lái)源復(fù)雜、文化水平和政治素質(zhì)參差不齊的人員組合到一起,很難準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)社區(qū)自治精髓,并且工作精力分散到不同的領(lǐng)域,在引導(dǎo)居民自治方面存在較大差距。

三、破解社區(qū)居委會(huì)二元角色困境的行動(dòng)邏輯

1.重塑國(guó)家視角下的社區(qū)居委會(huì)角色定位

約翰·密爾在論述“好政府”的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)認(rèn)為,一個(gè)好的政府應(yīng)該做好的最重要的事情是提倡公民的公民精神的發(fā)育,而不在于它管理多少具體的行政事務(wù)[1]。政府的行為直接影響著社區(qū)角色的定位。故而要重塑政府在社區(qū)管理中的角色定位。由直接的介入者角色轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的支持者和幫助者角色。為社區(qū)居委會(huì)轉(zhuǎn)變角色提供政策、財(cái)政和制度支持。讓政府手中的部分資源和權(quán)利,真正讓社區(qū)居委會(huì)有決策權(quán)和財(cái)政權(quán)去做自治和服務(wù)方面的相關(guān)事務(wù)[5]。

2.建構(gòu)社會(huì)視域下居委會(huì)的角色要求

社區(qū)居委會(huì)同時(shí)要從加強(qiáng)自身建設(shè)入手來(lái)實(shí)現(xiàn)其自治角色的定位,居委會(huì)要從思想上和政府實(shí)現(xiàn)“斷乳”。去除“等靠要”等被動(dòng)消極的行政作為,切實(shí)負(fù)擔(dān)起自治和服務(wù)的兩個(gè)核心任務(wù)。

要加強(qiáng)居委會(huì)工作人員的職業(yè)化與專業(yè)化,尤其加強(qiáng)社工隊(duì)伍建設(shè)。隨著我國(guó)城市化水平的提高,社區(qū)建設(shè)的快速推進(jìn),社區(qū)工作專業(yè)化、社會(huì)化的要求越來(lái)越高,因此,這就要求社區(qū)管理工作者除了具備一定的文化知識(shí),還應(yīng)具備社區(qū)管理專業(yè)知識(shí)以及良好的綜合素質(zhì)。

一方面,要從社區(qū)內(nèi)部積極引入離退休的高素質(zhì)人才充實(shí)居委會(huì)的管理層,實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治和服務(wù)的社區(qū)化,這些離退休的人員具有較高的人文素養(yǎng)和科學(xué)素養(yǎng),有利于接受新的服務(wù)理念和自治理念。同時(shí)他們?cè)谀硞€(gè)領(lǐng)域都有自己的長(zhǎng)處,在社區(qū)內(nèi)部具有一定的威望和人脈,便于他們開展相關(guān)工作。

另一方面,要加強(qiáng)現(xiàn)有居委會(huì)工作人員的培訓(xùn)和引導(dǎo)工作。建立“社區(qū)——高?！钡摹?+1”聯(lián)合模式,由高校里面從事的社會(huì)工作的專業(yè)人士進(jìn)入社區(qū)進(jìn)行實(shí)地培訓(xùn),既提升了他們的理論能力,也提升他們實(shí)際解決問(wèn)題的實(shí)踐能力。定期組織部分社區(qū)居委會(huì)人員進(jìn)入高校課堂系統(tǒng)學(xué)習(xí)社區(qū)治理的相關(guān)理論知識(shí),有助于他們從思想上認(rèn)識(shí)社區(qū)自治的真正內(nèi)涵。

對(duì)于社區(qū)而言,促進(jìn)政治參與,改革權(quán)威主義的治理方式,要緊緊圍繞公共政策的制定和實(shí)施過(guò)程來(lái)操作。公民參與的發(fā)展首先要改變政府和公民之間的關(guān)系。社區(qū)居委會(huì)應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注公民參與政府和社區(qū)的政策過(guò)程,從以服務(wù)和教育為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐詤f(xié)商和參與為中心。在現(xiàn)代社區(qū)管理中,社區(qū)是加強(qiáng)社會(huì)管理和提供基本公共服務(wù)的新平臺(tái),從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,居委會(huì)的角色如何準(zhǔn)確的定位對(duì)于社區(qū)的自我管理及構(gòu)建起著決定性的作用。從D街道的個(gè)案可以看出目前居委會(huì)的角色還是過(guò)于傳統(tǒng),這些缺陷也反映在中國(guó)越來(lái)越多的城市社區(qū)里。在轉(zhuǎn)型期的中國(guó),想要做到居委會(huì)角色的合理重構(gòu),政府的政策支持和居民的協(xié)作是分不開的。

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[4]董娟.過(guò)渡與轉(zhuǎn)型:管理哲學(xué)視野下的我國(guó)城市社區(qū)治理模式變遷:以我國(guó)街道辦事處為考察對(duì)象[J].社會(huì)科學(xué),2009(1):23-28.

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C912.81

A

1671 4970(2014)01 0048 03

2013 09 12

中央高校基本科研業(yè)務(wù)項(xiàng)目(2013/B13020232)

楊文健(1964—),男,安徽安慶人,教授,博士,從事人力資源與社會(huì)保障研究。