株洲市流浪人口問(wèn)題及化解辦法初探

陳 雄，丁劍雨

(湖南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院， 湖南 株洲 412007)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府著力保障和改善民生，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)，取得了巨大成就。但隨著社會(huì)、城市建設(shè)的發(fā)展，也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，城市流浪人口就是其中之一。本文以對(duì)湖南省株洲市的社會(huì)調(diào)查為基礎(chǔ)，歸納株洲市流浪人口形成的原因，并提出相應(yīng)對(duì)策，為有關(guān)部門(mén)決策提供參考。

一 株洲市流浪人口的基本特征與生存保障現(xiàn)狀

(一)株洲市流浪人口的結(jié)構(gòu)和基本分類(lèi)

根據(jù)作者實(shí)地調(diào)查獲得的資料可知，株洲市的流浪人口在年齡結(jié)構(gòu)上，老年人占絕大多數(shù)，其中60歲以上的老年人約占流浪人口總數(shù)的90%，是流浪人口的主力軍；青少年和中年人較少，分別占總?cè)丝诘?%和5%；流浪兒童人數(shù)相對(duì)最少，約占總?cè)藬?shù)的2%。從性別來(lái)看，流浪人口中的男性明顯多于女性，男女比例約為4∶1。

根據(jù)對(duì)株洲流浪人口實(shí)地走訪調(diào)查，作者總結(jié)出流浪人口的基本類(lèi)型：(1)老年人。年齡偏大，無(wú)謀生手段，無(wú)子女贍養(yǎng)，不能通過(guò)勞動(dòng)獲得報(bào)酬來(lái)滿足基本生活需要。(2)殘疾者。身體殘疾，無(wú)基本勞動(dòng)能力。(3)精神障礙者。由于精神原因，與家人走失，因無(wú)法記憶家庭住址及身份信息而成為流浪人員。(4)職業(yè)流浪乞討者。以流浪為職業(yè)，具備一定的勞動(dòng)能力，但由于自身懶惰，想不勞而獲。(5)無(wú)家可歸者。沒(méi)有物業(yè)，無(wú)處可去而成為流浪人員；或者由于年輕時(shí)沒(méi)有置業(yè)，年紀(jì)大了失去勞動(dòng)力后被辭退而成為流浪人員。(6)行為藝術(shù)流浪者。體驗(yàn)生活的流浪者，大多為音樂(lè)愛(ài)好者，以在街頭賣(mài)藝、到處旅行為生活方式。(7)流浪兒童。這些兒童大都是因?yàn)橄忍鞖埣?、精神智力障礙，被父母遺棄后而成為流浪人口。智力正常的兒童流浪者則多為雙親不在人世、無(wú)人管問(wèn)而成為流浪人員。(8)祖孫共同乞討者。這些是子女在外打工，老人無(wú)勞動(dòng)能力，帶孫輩乞討的流浪人群。(9)部分流浪者不愿接受調(diào)查，多為13～14歲兒童，背著書(shū)包跪討，面前是粉筆字書(shū)寫(xiě)的境況簡(jiǎn)歷，根據(jù)媒體報(bào)道，大多為被人販控制的兒童乞討者。(10)被作為乞討工具者。父母離異或其他原因沒(méi)有照顧小孩，孩子年幼，爺爺奶奶無(wú)力撫養(yǎng)，被利用出來(lái)討生活，許多都是襁褓中的嬰兒。

(二)株洲市流浪人口的生存現(xiàn)狀

作者在實(shí)地走訪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，株洲市流浪人口的生存現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。他們的衣、食、住、行、健康等均面臨嚴(yán)峻問(wèn)題。首先，食。流浪人口的飲食面臨嚴(yán)重的健康問(wèn)題，大多數(shù)流浪人口的食物來(lái)源是飯店或者餐館的剩菜剩飯，有的甚至是垃圾桶里的食物。這些食物沒(méi)有任何衛(wèi)生保證，更談不上營(yíng)養(yǎng)價(jià)值。其次，衣。流浪人口大都衣衫襤褸，穿著破舊，一根竹棒，一個(gè)麻袋，一個(gè)瓷缸是他們的標(biāo)準(zhǔn)配備，美不美觀從來(lái)不屬于他們考慮的范疇，能蔽體、能保暖是最高要求。同時(shí)，由于衣服長(zhǎng)期不換洗，或是他們席地而坐而睡的習(xí)慣使人無(wú)法分辨其衣服本來(lái)的顏色。醫(yī)學(xué)研究表明，這樣的衣物特別容易滋生病菌，為病菌提供寄生場(chǎng)所。最后，住。流浪人員的長(zhǎng)期居住場(chǎng)所為地下通道、人行天橋、火車(chē)站購(gòu)票廳等公共場(chǎng)所，也有少數(shù)職業(yè)流浪乞討者幾人合租在廉價(jià)的民房里。席地而睡、和衣而睡對(duì)他們來(lái)說(shuō)是家常便飯。

在株洲市，流浪人口主要分布在中心廣場(chǎng)、地下通道入口處、火車(chē)站附近以及一些人流量較大的商場(chǎng)附近，流浪者的健康難以得到保障?？梢哉f(shuō)，他們時(shí)刻受到來(lái)自疾病的威脅，而萬(wàn)一得病，他們的經(jīng)濟(jì)狀況又不足以支付昂貴的醫(yī)藥費(fèi)。大多數(shù)流浪者的食品來(lái)源是到飯店餐館乞討或者好心人施舍，來(lái)自于人們酒足飯飽后的殘羹冷炙。但不是所有流浪者都能有如此“待遇”，有的流浪者需要在垃圾箱里尋找食物，那樣的食物沒(méi)有任何安全可言，但為了生存，不被餓死，他們沒(méi)有別的選擇。還有少數(shù)流浪者，會(huì)通過(guò)撿拾垃圾如塑料瓶來(lái)獲得少量收入，從而購(gòu)買(mǎi)食物。也有部分以流浪乞討為職業(yè)的人會(huì)自己租房、煮飯，但通常一把掛面會(huì)吃好幾頓，節(jié)儉程度不可想象。白天流浪，而晚上的棲息之所在哪里呢？半數(shù)以上流浪者是沒(méi)有固定居所的。天橋下，地下通道里，銀行的自動(dòng)取款機(jī)旁邊，有屋檐的建筑，等等，總之，可以擋風(fēng)避雨的地方，稍微溫暖些的地方就是他們的去處。他們一般會(huì)有隨身攜帶的棉花，或者厚重棉衣之類(lèi)的御寒物品，也有少數(shù)人直接和衣而睡。部分租住的職業(yè)流浪者，主要租住的是株洲南大門(mén)附近的便宜板房，一小間幾個(gè)人住，非常擁擠，月租50到100元不等。他們的收入狀況，根據(jù)我們的實(shí)地走訪調(diào)查，以乞討為生的流浪人員一天20到40元不等，在周末的時(shí)候收入會(huì)高于平常。另一部分流浪者有一定勞動(dòng)收入，這里的勞動(dòng)指回收塑料瓶，或者會(huì)一點(diǎn)簡(jiǎn)單樂(lè)器(一個(gè)旋律，不停往復(fù))，他們的收入可以達(dá)到一天70到100元之間。至于一些媒體報(bào)道過(guò)的，在特定場(chǎng)所針對(duì)特定人群的乞討人員，其收入超過(guò)白領(lǐng)的情況，我們?cè)谧咴L和調(diào)查中并未發(fā)現(xiàn)。

(三)株洲市現(xiàn)有的保障制度和處理辦法

對(duì)于流浪人口權(quán)益的保障，株洲主要是落實(shí)國(guó)家層面的法律，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)本地的實(shí)際情況采取具體的保障措施。根據(jù)國(guó)務(wù)院2003年頒布的《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員管理辦法》，株洲市政府出臺(tái)了《株洲市加強(qiáng)城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理工作的意見(jiàn)》，闡明了救助對(duì)象、特殊受助人員的接送、流浪乞討人員危重病人、精神病人和智障人員的救治、受助人員死亡的處理、身份來(lái)源不清人員的安置、流浪未成年人的救助管理工作、設(shè)立禁止乞討區(qū)域等幾項(xiàng)具體處理措施。該文件明確了包括民政、公安、城管、衛(wèi)生、交通、新聞6個(gè)政府部門(mén)和工會(huì)、共青團(tuán)、教育、婦聯(lián)、殘聯(lián)的具體職責(zé)。株洲市還設(shè)立了救助管理站和兒童福利院，作者對(duì)其進(jìn)行了實(shí)地走訪，發(fā)現(xiàn)其設(shè)施、環(huán)境良好。對(duì)于流浪人口的健康問(wèn)題，株洲市民政部門(mén)還指定了6家定點(diǎn)醫(yī)院對(duì)其進(jìn)行處理，對(duì)那些無(wú)能力償付或身份來(lái)源不清，無(wú)法收取費(fèi)用的，由定點(diǎn)醫(yī)院出具費(fèi)用明細(xì)，救助管理站審核后負(fù)責(zé)支付。

整體說(shuō)來(lái)，株洲市已經(jīng)建立了比較完備的流浪人口救助制度，但是，也存在一些問(wèn)題。比如一部分救助對(duì)象不愿意接受救助，他們更習(xí)慣于流浪生活；還有一部分流浪人員認(rèn)為救助措施是臨時(shí)性的，解決不了根本問(wèn)題。這些問(wèn)題表明，解決流浪人口問(wèn)題，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不是臨時(shí)性的救助措施就可以解決的，還要依靠經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)保障制度的完善。

二 株洲市流浪人口產(chǎn)生的原因

根據(jù)對(duì)流浪人口的城市分布、來(lái)源地、年齡結(jié)構(gòu)、身體狀況等的分析，我國(guó)流浪人口的形成原因相當(dāng)復(fù)雜，涉及經(jīng)濟(jì)、教育、人口素質(zhì)、社會(huì)保障等諸多因素。株洲市流浪人口產(chǎn)生的原因與其他城市相比，具有共通性，主要有如下幾個(gè)方面:

經(jīng)濟(jì)貧困是形成流浪人口的最根本原因。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)總體已經(jīng)擺脫貧困狀況，進(jìn)入溫飽型小康社會(huì)。但在少數(shù)地區(qū)，尤其是偏僻山區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)小康，甚至有一部分人溫飽都難以維持。即使在發(fā)達(dá)省份，由于各種原因，也存在貧困縣和窮困人口。外出尋找生存機(jī)會(huì)、流浪乞討，這成為貧困人口產(chǎn)生的重要原因。

人口素質(zhì)相對(duì)低下、謀生手段不足是流浪人口產(chǎn)生的重要原因。人口因素包括了人口結(jié)構(gòu)和人口素質(zhì)兩個(gè)方面。據(jù)“國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)顯示，老齡化進(jìn)程逐步加快，60歲及以上人口占全國(guó)總?cè)丝诘?3.26%，其中65歲及以上人口占8.87%”。[1]中國(guó)人口總數(shù)居世界第一，可是，人口年齡結(jié)構(gòu)失調(diào)，老齡化嚴(yán)重，新增勞動(dòng)力數(shù)量下降。上世紀(jì)80年代以后出生的一代將會(huì)面臨前所未有的壓力，將成為“上有老人，下有小孩”的家庭頂梁柱。人口素質(zhì)在我國(guó)實(shí)行9年義務(wù)教育、加快高等教育發(fā)展以及掃除青壯年文盲等措施下，較以前有大幅度提升，但仍不容樂(lè)觀。人口普查數(shù)據(jù)顯示的文化水平表明：“大學(xué)教育程度占8.93%、高中占14.03%、初中占38.79%、小學(xué)占26.78%、文盲占4.08%。”這表明我國(guó)高文化人才不足，多數(shù)人受教育水平較低，這導(dǎo)致了許多人沒(méi)有掌握維持溫飽和小康生活水準(zhǔn)的技能，生存技能不足是導(dǎo)致流浪人員產(chǎn)生的一個(gè)重要原因。

收入分配和社會(huì)保障制度不完善也是流浪人口產(chǎn)生的重要原因。農(nóng)村和城市、農(nóng)業(yè)與其他行業(yè)的收入分配不合理，農(nóng)村是乞討主力軍的來(lái)源地。在實(shí)行承包制以后，中國(guó)農(nóng)業(yè)迅猛發(fā)展，但是農(nóng)村依然是貧困人口的主要聚居地。農(nóng)業(yè)仍然面臨著基礎(chǔ)設(shè)施落后、缺少對(duì)人力資源投入的問(wèn)題，這導(dǎo)致農(nóng)村人口素質(zhì)低下和技術(shù)缺乏、缺少可流動(dòng)資金、缺乏對(duì)自然因素不可抗力的抵御能力。一部分農(nóng)民是社會(huì)的最底層，仍然被貧困所擾。在社會(huì)保障制度方面，我國(guó)已有一些制度，比如最低生活保障制度和農(nóng)村的“五?！敝贫鹊?，但這些還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠問(wèn)題的解決。在當(dāng)今物價(jià)如此高昂的情況下，社會(huì)保障投入的資金顯得杯水車(chē)薪。同時(shí)，民間社會(huì)力量、慈善機(jī)構(gòu)和救助組織也遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)展起來(lái)，滿足不了窮困人口的實(shí)際需要。

三 化解流浪人口問(wèn)題的措施

面對(duì)眾多的城市流浪人口，如何保障他們的基本權(quán)益，化解流浪人口面臨的現(xiàn)實(shí)難題，政府應(yīng)該針對(duì)流浪人口產(chǎn)生和存在的根源，采取相應(yīng)措施。流浪人口的形成有經(jīng)濟(jì)和教育方面的因素，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提升教育質(zhì)量，保障每一個(gè)人有機(jī)會(huì)受到良好的教育，這對(duì)于從根本上化解流浪人口面臨問(wèn)題具有重要意義。此外，下面幾個(gè)維度的措施也是化解流浪人口問(wèn)題的重要方面。

(一)政策層面建立向弱勢(shì)群體傾斜的公平分配機(jī)制

流浪人口的問(wèn)題說(shuō)到底是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而經(jīng)濟(jì)問(wèn)題主要不是總量不足，而是公平分配機(jī)制的問(wèn)題。流浪人口大多屬于弱勢(shì)群體，對(duì)他們?cè)谡吆头蓪用娼o予特別保護(hù)是必要的，也是世界通行慣例。當(dāng)下，要在政策層面建立向弱勢(shì)群體傾斜的公平分配機(jī)制，使得弱勢(shì)群體分享改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。流浪人口多數(shù)經(jīng)濟(jì)上處于困頓境地，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，努力幫助老百姓充分就業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)均衡發(fā)展，這是從根本上化解流浪人口問(wèn)題的舉措。同時(shí)，建立公正公平的分配機(jī)制，這對(duì)于流浪人口權(quán)益保障極端重要。在調(diào)查中，作者了解到，在乞討者中，很多老年人都享受了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在子女為他們繳納保險(xiǎn)金后，他們每個(gè)月可以領(lǐng)取至少50塊錢(qián)左右的養(yǎng)老金，在不同省份，政府還有不同的養(yǎng)老政策，但金額往往不多，不足以滿足基本生活需求。面對(duì)收入和分配不均，且流浪人口大多來(lái)源于農(nóng)村的事實(shí)，這就要求國(guó)家政策層面重視并制定公正公平的收入分配制度，建立更加公平的社會(huì)保障制度。財(cái)政投入應(yīng)逐年增加，使得老百姓衣食住行等最基本的生存需求得到普遍滿足，這樣流浪人口就會(huì)大大減少。

流浪人口大多文化素養(yǎng)不高，這也是他們流浪的一個(gè)內(nèi)在因素。我國(guó)應(yīng)提高人口質(zhì)量和素質(zhì)，國(guó)家財(cái)政應(yīng)對(duì)教育投入更多資金。在貧困地區(qū)、義務(wù)教育推行不理想的地區(qū)，要在財(cái)政上保障對(duì)教育設(shè)施的投入。高等教育應(yīng)采取對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)生源的特殊政策，并鼓勵(lì)受過(guò)高等教育的人才去幫助貧困地區(qū)，為當(dāng)?shù)匕l(fā)展提供知識(shí)和技術(shù)支持。全國(guó)各地在建設(shè)流浪人員救助站的基礎(chǔ)上，可以建設(shè)以技術(shù)技能知識(shí)培訓(xùn)為主的公益學(xué)校，對(duì)于社會(huì)無(wú)業(yè)人員、生理沒(méi)有缺陷的流浪人口進(jìn)行培訓(xùn)，幫助他們掌握一技之長(zhǎng)。對(duì)于流浪兒童，要?jiǎng)?chuàng)造條件，增加投入，讓他們有一個(gè)安心學(xué)習(xí)和生活的環(huán)境，這樣他們?cè)俅瘟骼似蛴懙母怕示蜁?huì)大大降低。

(二)推動(dòng)立法保障人人享有最基本生活保障的權(quán)利

通過(guò)了解西方國(guó)家處理流浪人口的歷史，即可發(fā)現(xiàn)，中世紀(jì)以前西方對(duì)流浪人口的態(tài)度是建立在宗教制度基礎(chǔ)上的關(guān)懷和濟(jì)貧思想。在中世紀(jì)以后，西方便開(kāi)始尋找法律之路解決流浪人口問(wèn)題。對(duì)有勞動(dòng)能力而拒絕勞動(dòng)的乞討者的懲罰性法律出現(xiàn)在14世紀(jì)，英國(guó)1601年頒布第一部濟(jì)貧法《伊麗莎白濟(jì)貧法》，將流浪者分為三類(lèi)：無(wú)工作能力的老病殘障者；失去依靠的兒童；有勞動(dòng)能力者。對(duì)于最后這類(lèi)人不予救助，強(qiáng)制其做工自給。在此基礎(chǔ)上，后來(lái)又有在指定區(qū)域內(nèi)行乞、貧困者只有在出生地注冊(cè)才能領(lǐng)取救濟(jì)的濟(jì)貧法修正案。到20世紀(jì)，隨著人權(quán)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展和社會(huì)保障制度的建立，濟(jì)貧法被廢止，取而代之的是更加人性的社會(huì)救濟(jì)制度。

我國(guó)可以參考西方救助制度的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)國(guó)家層面的立法，完善對(duì)所有低收入者和窮困者的最低生活保障制度，并且這種保障水平要逐漸提高，使得所有人的溫飽和基本住房都有保障，也使得所有兒童就學(xué)不再是奢侈的事情，所有老年人的醫(yī)療都有基本保障。同時(shí)，救助和社會(huì)保障制度的建立需要堅(jiān)持農(nóng)村人口與城市人口享有同等權(quán)利的原則。[2]這里所描述的看起來(lái)是理想狀況，但是，值得國(guó)家在制度和法律層面考量，這是社會(huì)主義國(guó)家發(fā)展的內(nèi)在要求。

總體上保障人人有基本生活的權(quán)利，能夠最大限度減少流浪人口數(shù)量，但是還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能杜絕流浪現(xiàn)象。對(duì)于流浪人員，還要建立分類(lèi)救助制度，可以將流浪者分為兩類(lèi)：無(wú)工作能力的老弱病殘者和有勞動(dòng)能力者。對(duì)于前者，立法應(yīng)給與救助，通過(guò)立法建立社會(huì)福利體制、最低生活保障制度、政府專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、財(cái)政投入等整體系統(tǒng)，明確政府在法律上應(yīng)具有的義務(wù)，從而使救助工作有法可依、有法必依。對(duì)于后者，有人認(rèn)為乞討自由是憲法賦予的權(quán)利，人們有選擇成為乞丐的權(quán)利。但是，對(duì)于成年的身體正常的職業(yè)乞討者或者以流浪為生活方式者，政府對(duì)其沒(méi)有救助義務(wù)。對(duì)于兒童，政府應(yīng)該通過(guò)立法禁止其流浪乞討，發(fā)現(xiàn)兒童乞討現(xiàn)象，應(yīng)該追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。[3]

(三)鼓勵(lì)社會(huì)民間力量參與對(duì)流浪人口的援助事業(yè)

政府財(cái)政、公職人員數(shù)量都是非常有限的，難以解決流浪人口面臨的所有問(wèn)題。對(duì)流浪人員的救助還要積極發(fā)揮社會(huì)和民間團(tuán)體的力量，鼓勵(lì)它們共同參與到救助流浪人口的事業(yè)中來(lái),這方面，國(guó)外有相當(dāng)多的成功經(jīng)驗(yàn)可資參考。

總之，解決流浪人口問(wèn)題，要有強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感，它對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)、形成正能量，能夠發(fā)揮積極作用。[4]可以參照他國(guó)對(duì)流浪人口救助的成熟經(jīng)驗(yàn)，積極推動(dòng)有關(guān)部門(mén)制定和完善法律法規(guī)。鼓勵(lì)社會(huì)民間力量參與對(duì)流浪人口的援助事業(yè)，加強(qiáng)慈善意識(shí)的教育和宣傳，提倡有經(jīng)濟(jì)資源的企業(yè)、社會(huì)人士建立慈善組織。而慈善機(jī)構(gòu)可以通過(guò)各種信息傳播途徑進(jìn)行宣傳，通過(guò)科學(xué)管理、透明化工作流程獲取大眾信任，最大化減少流浪人口帶來(lái)的負(fù)面影響。

[1] 中國(guó)新聞網(wǎng).中國(guó)老齡化進(jìn)程逐步加快 60歲以上人口占13.26%[EB/OL].[2013-10-02]. http://news.ifeng.com/mainland/special/renkoupucha/content-2/detail_2011_04/28/6035616_0.shtml.

[2] 陳 勇.我國(guó)戶籍制度改革的法律問(wèn)題研究[J].湖南警察學(xué)院學(xué)報(bào),2013(2):65-69.

[3] 陳 雄.流浪兒童乞討權(quán)規(guī)制的法理思考[J].法學(xué)雜志，2012(4):17-22.

[4] 陳 雄,胡清梅.憲法學(xué)視野下的和諧社會(huì)建構(gòu)探析[J].湖南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2011(5):15-18.