養(yǎng)成法治思維 推進(jìn)依法治國
——提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維應(yīng)用能力研究*

李勝平

(銅陵市委黨校，安徽 銅陵 244000)

黨的十八大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了法治在國家治理中的作用，明確指出法治是治國理政的基本方式，對我國法治建設(shè)做出了重大的戰(zhàn)略部署，要求全面推進(jìn)依法治國，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家。特別指出要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力”。 這一提法從價(jià)值觀和方法論上，對新時(shí)期各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部如何治國理政提出了新標(biāo)準(zhǔn)、新要求，是我們黨對法治認(rèn)識(shí)和法治自覺的進(jìn)一步深化，其意義十分深遠(yuǎn)。十八大之后，習(xí)近平同志在2012年12月4日《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布實(shí)施 30周年大會(huì)上的講話》中以及2013年2月23日中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中都再次強(qiáng)調(diào)了領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，這表明法治思維和法治方式已經(jīng)成為領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政水平的基本內(nèi)容，進(jìn)一步彰顯了養(yǎng)成法治思維對于領(lǐng)導(dǎo)干部的重要性、迫切性。深入貫徹十八大精神，建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法治國，就必須切實(shí)提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維的能力。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)具備現(xiàn)代法治思維

(一)法治思維含義及要求

法治思維，也叫法律思維，通常是指以合法性為出發(fā)點(diǎn)，以追求公平正義為目標(biāo)，按照法律邏輯和法律價(jià)值觀來思考問題的一種思維模式。思維模式?jīng)Q定行為及結(jié)果。人們觀察分析思考處理問題通常要考慮多種影響因素，會(huì)運(yùn)用多種不同的思維模式，如政治思維、經(jīng)濟(jì)思維、道德思維、法治思維等等，每一種思維模式都有其特點(diǎn)，政治思維側(cè)重于利弊權(quán)衡，經(jīng)濟(jì)思維注重于成本收益分析，道德思維更關(guān)注善惡評(píng)價(jià)，而法治思維則以合法性考察為核心。新形勢下，法治思維應(yīng)成為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部思考、決策、處理各種問題的基本思維方式。關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維具體包含的內(nèi)容和要求，學(xué)界看法不完全一致，目前并無權(quán)威定論。如姜明安教授認(rèn)為讓政府官員切實(shí)遵循和運(yùn)用“法治思維”，需要做到五個(gè)方面合法，即“目的合法”、“權(quán)限合法”、“內(nèi)容合法”“手段合法”及“程序合法”。羅志堅(jiān)教授認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維應(yīng)當(dāng)符合六個(gè)方面的要求：目的合法是前提，權(quán)限合法是依據(jù)，程序合法是路徑，內(nèi)容合法是基礎(chǔ)，手段合法是要求，結(jié)果合法是歸宿。還有學(xué)者認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維包括合法性思維、權(quán)利義務(wù)思維、公平正義思維、責(zé)任后果思維及治官治權(quán)思維五個(gè)方面的內(nèi)容等等。雖有所差異，但核心內(nèi)容都是要求領(lǐng)導(dǎo)干部要信仰法律、敬畏法律，樹立法律至上的理念，自覺地把法律作為處理各種問題的基本準(zhǔn)則，凡是做出決策、處理問題，都要嚴(yán)格按照法律規(guī)定辦，要根據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限，依據(jù)相應(yīng)的法定程序行使權(quán)力，處理問題，要始終把權(quán)力運(yùn)行置于法律的監(jiān)督約束之下，任何時(shí)候都不能讓權(quán)力游離于法律之外。

(二)領(lǐng)導(dǎo)干部具備現(xiàn)代法治思維的重要意義

1.順應(yīng)國際國內(nèi)社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果

法治是政治文明發(fā)展到一定歷史階段的標(biāo)志，具有客觀上的普適性、穩(wěn)定性和權(quán)威性，在現(xiàn)代國家治理中具有不可替代的功能和作用，已成為當(dāng)今世界大多數(shù)國家所推崇的治國理政的基本方式。我國實(shí)行依法治國是順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的必然選擇。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各方面的迅速發(fā)展，法治在國家治理中的重要作用日益凸顯。市場經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)，市場化程度越高，對法治的要求就越高。國際國內(nèi)出現(xiàn)的大量經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的問題都需要通過法律途徑、法律方法來解決。新形勢新任務(wù)對各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力提出了更高的要求。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部只有不斷增強(qiáng)法律意識(shí)，養(yǎng)成并運(yùn)用法治思維，才能更好地把握形勢，解決發(fā)展前進(jìn)中遇到的新問題、新矛盾，適應(yīng)國內(nèi)外社會(huì)不斷發(fā)展的要求。

2.推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的內(nèi)在要求

在我國建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法治國進(jìn)程中，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部所起的作用十分關(guān)鍵。依法治國的核心是依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依法行政，領(lǐng)導(dǎo)干部處理問題的思維及行為方式在推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府中無疑起著引領(lǐng)和示范作用。領(lǐng)導(dǎo)干部作為公權(quán)力的行使者，應(yīng)當(dāng)成為維護(hù)國家法制統(tǒng)一及保證行政行為合法有效的表率，這是新形勢新任務(wù)下的現(xiàn)實(shí)要求。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部只有牢固樹立社會(huì)主義法治理念，培養(yǎng)良好的法治思維習(xí)慣，掌握科學(xué)的法治思維方法，不斷增強(qiáng)法律素養(yǎng)，才能提高依法決策、依法行政、依法管理的能力和水平。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格遵守法律，嚴(yán)格依法辦事，善于運(yùn)用法治思維和法治方式來認(rèn)識(shí)、思考、解決當(dāng)前面臨的各種問題，是推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的內(nèi)在要求。

3.干部隊(duì)伍建設(shè)的重要內(nèi)容

政治路線確定以后，干部就是決定的因素。十八大報(bào)告中明確提出要建設(shè)高素質(zhì)執(zhí)政骨干隊(duì)伍，提高干部素質(zhì)和能力。而干部素質(zhì)和能力中顯然應(yīng)該包括法律素質(zhì)和法治能力。法治思維和法治方式是領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的重要內(nèi)容，因此新時(shí)期加強(qiáng)法治思維能力建設(shè)，就是提高干部隊(duì)伍素質(zhì)和能力的一個(gè)重要方面。此外，提高法治思維能力也是保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部自身的需要。領(lǐng)導(dǎo)干部只有養(yǎng)成法治思維，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，保持清醒的頭腦，才能時(shí)刻警醒自己權(quán)力的行使必須在法律允許的范圍之內(nèi)，權(quán)力行使的方式必須合法，做到依法決策、依法行政、依法管理，避免決策失誤、行為失范、權(quán)力失控，這顯然有利于加強(qiáng)廉政建設(shè)，確保國家干部勤勉敬業(yè)，維護(hù)政府權(quán)威，有利于防止行政權(quán)力的缺失和濫用，提高行政管理水平，有利于領(lǐng)導(dǎo)干部健康成長。

二、當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力現(xiàn)狀及原因分析

(一)現(xiàn)狀分析

建國后，我國的法治建設(shè)發(fā)展過程可謂艱辛曲折，經(jīng)歷了一開始的高度重視，到文革中的粗暴踐踏，再到改革開放后的重新認(rèn)識(shí)和重視，直至依法治國方略被寫入憲法，時(shí)至今日，法治作為治國理政的基本方式已成為國人的共識(shí)，具有法律背景的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在增加。毋庸置疑，現(xiàn)階段我國領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識(shí)有了明顯提高，法治思維能力有所提高。一是通過總結(jié)建國以來正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)特別是“文化大革命”的慘痛教訓(xùn)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對法治的重要性和必要性有了較高的認(rèn)識(shí)。二是隨著改革開放的深化和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，領(lǐng)導(dǎo)干部了解法律、學(xué)習(xí)法律的主動(dòng)性、積極性有了較大的提高。市場經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)，在此過程中，許多領(lǐng)導(dǎo)干部深切感到自身法律知識(shí)的匱乏，從而主動(dòng)學(xué)習(xí)法律知識(shí)，訓(xùn)練依法辦事的能力，以適應(yīng)工作需要。同時(shí)經(jīng)過開展“六五普法”等一系列的法制宣傳舉措，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的法律知識(shí)、法律意識(shí)大大增強(qiáng)，而法律知識(shí)、法律意識(shí)是法治思維形成的基礎(chǔ)。三是隨著我國立法的快速發(fā)展，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系已經(jīng)形成，內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制作用逐步發(fā)揮，在多方面因素的共同作用下，領(lǐng)導(dǎo)干部從法律角度分析問題、解決問題，指導(dǎo)工作的自覺性有所增強(qiáng)。

雖然近年來我國法治建設(shè)方面取得了輝煌的成就，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力有所增強(qiáng)，但我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到這方面存在的問題依然不少。總的來說，在我國，法治思維作為一種獨(dú)立思維方式的地位并沒有真正確立，法律規(guī)則意識(shí)的樹立還有待進(jìn)一步發(fā)展，距離領(lǐng)導(dǎo)干部把法治思維作為分析、決策、處理問題的基本方式的要求還有較大差距，實(shí)踐中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部法律知識(shí)欠缺，法律意識(shí)仍然比較淡薄，不能正確理解法治本質(zhì)，嚴(yán)肅執(zhí)法、依法辦事的自覺性不高。 “權(quán)大于法”的人治思維仍在起作用，依然有較大的市場，以權(quán)壓法的現(xiàn)象仍然時(shí)有發(fā)生。一些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至置法律于不顧，以身試法，走上違法犯罪的道路，損害社會(huì)主義事業(yè)，給黨和國家造成不良影響。

(二)原因探析

這些現(xiàn)象背后有著深刻的歷史和現(xiàn)實(shí)原因：一是傳統(tǒng)觀念的影響。傳統(tǒng)禮俗社會(huì)的倫理精神，抵制和排斥現(xiàn)代社會(huì)的法理精神。從歷史上看，我國是個(gè)有著濃重儒法倫理傳統(tǒng)的國家，民主與法治精神先天不足，幾千年的封建傳統(tǒng)中，法律始終處于封建王權(quán)之下，形成了極端的權(quán)力意識(shí)。一方面當(dāng)權(quán)者以權(quán)代法，權(quán)力極度擴(kuò)張，不受制約，“朕即是法”；另一方面也造成了權(quán)利主體對自身自由和權(quán)利的疏忽，人治思想根深蒂固，權(quán)力壓制權(quán)利已成為一種慣性?？梢赃@樣說，法律一直被當(dāng)作維護(hù)統(tǒng)治秩序的工具而存在，從未內(nèi)化為人們的信仰和思維的慣性，其影響一直延續(xù)至今，乃至于今天一些領(lǐng)導(dǎo)干部潛意識(shí)里仍然只是把法律當(dāng)成制約百姓的工具。二是立法及制度建設(shè)方面的原因。健全完善的法律及制度體系是領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維形成的重要前提。當(dāng)前我國正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，新情況、新問題不斷出現(xiàn)，社會(huì)分層和利益分化產(chǎn)生的社會(huì)矛盾日益凸顯。傳統(tǒng)的行政管理體制難以有效解決這些問題，然而，由于立法的相對滯后性，現(xiàn)有法律及制度跟不上改革和發(fā)展需要，粗放型的立法體制往往容易導(dǎo)致法律沖突和滯后?，F(xiàn)有行政法規(guī)范中，相對人合法權(quán)利的保護(hù)和救濟(jì)機(jī)制還不健全。行政立法中部門利益、地方利益保護(hù)色彩濃厚。行政執(zhí)法體制不順，職責(zé)分工不清。造成現(xiàn)實(shí)中權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法及執(zhí)法缺位越位現(xiàn)象等等。這些前提上的缺陷客觀上阻礙了領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的形成和運(yùn)用。三是監(jiān)督約束不力。眾多的正反兩方面現(xiàn)實(shí)案例都證明，健全有效的監(jiān)督是保證領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策、依法行政、依法履職的重要途徑，顯然這也是促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維形成的重要因素。受諸多因素影響，我國現(xiàn)行監(jiān)督制度操作執(zhí)行難，實(shí)際效果不佳，威懾力不足。這也是影響領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)法治思維自覺性的一個(gè)重要方面。此外，司法不公、問責(zé)不嚴(yán)及法治文化缺失等因素都在不同方面或多或少影響了領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的養(yǎng)成及運(yùn)用。

三、進(jìn)一步提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維能力的思考與對策

法治思維作為一種思維方式，其養(yǎng)成和提高是一個(gè)長期的過程，不可能一蹴而就。提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維能力，必須按照思維模式的形成規(guī)律，從影響領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的各方面因素入手，多管齊下，建立長效機(jī)制。我們認(rèn)為，應(yīng)從內(nèi)外兩方面入手，一方面應(yīng)增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部自身認(rèn)識(shí)與實(shí)踐；另一方面要加強(qiáng)外部法治大環(huán)境建設(shè)，內(nèi)外兼治，形成合力，共同推進(jìn)。

(一)從領(lǐng)導(dǎo)干部自身出發(fā)，充分發(fā)揮“內(nèi)因”積極作用，切實(shí)提高領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成和運(yùn)用法治思維的自覺性

1.提高思想認(rèn)識(shí)

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要從思想上真正認(rèn)識(shí)到依法治國、依法行政對于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要性，深刻認(rèn)識(shí)到作為領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中運(yùn)用法治思維去決策、處理、解決各種問題的必要性和重要性，增強(qiáng)緊迫感，消除傳統(tǒng)“人治”思想余孽，使法治思維成為領(lǐng)導(dǎo)干部自發(fā)的一種心理需求，養(yǎng)成依法履職、依規(guī)辦事的習(xí)慣，養(yǎng)成運(yùn)用法治思維的習(xí)慣，自覺提高自身法治思維能力。

2.加強(qiáng)法治學(xué)習(xí)

法治思維基于法律意識(shí)而產(chǎn)生，領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的形成離不開法律意識(shí)的正確引導(dǎo)。一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部如果平時(shí)沒有法律意識(shí)，遇到問題不可能突然形成法治思維。因此，政府官員要提高運(yùn)用法治思維處理各種問題的能力，首先要加強(qiáng)法治方面的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，增強(qiáng)法律意識(shí)，樹立社會(huì)主義法治理念。只有學(xué)習(xí)法律知識(shí)，掌握基本法理原則，增強(qiáng)法律意識(shí)，樹立法治理念，才能形成法治思維，才能成為學(xué)法守法用法的表率。

3.注重法治實(shí)踐

領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成法治思維的目的是為了實(shí)際運(yùn)用，解決工作中的問題。同時(shí)，通過實(shí)踐可以使法治思維得到檢驗(yàn)，得到鞏固。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部要在工作實(shí)踐中積極主動(dòng)運(yùn)用法治思維解決問題，做到心中有法，遇事用法，把法治思維作為觀察分析思考解決問題的基準(zhǔn)性思維，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，在實(shí)踐中學(xué)習(xí)，在實(shí)踐中提高。

(二)從外部因素人手，進(jìn)一步優(yōu)化法治大環(huán)境，營造良好的法治氛圍，積極推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成和運(yùn)用法治思維

1.進(jìn)一步加強(qiáng)法律和制度建設(shè)

一是完善法律體系，提高立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)立法過程的民主化，立法表達(dá)的規(guī)范化，立法體系的科學(xué)化。二是健全及完善相關(guān)制度建設(shè)，如保障行政公開、公平的制度，保障法律運(yùn)行、實(shí)施的各項(xiàng)制度等等，確保領(lǐng)導(dǎo)干部能依法行使職權(quán)，履行職責(zé)，真正做到把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

2.進(jìn)一步加強(qiáng)法制宣傳教育培訓(xùn)

法制宣傳教育培訓(xùn)無疑是促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部形成法治思維的有效手段。通過宣傳教育培訓(xùn)，可以豐富領(lǐng)導(dǎo)干部法律知識(shí)，強(qiáng)化法治觀念，從而促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成法治思維，自覺運(yùn)用法治方式。因此，要以完善領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法守法的制度建設(shè)為契機(jī)，加強(qiáng)法治思維的教育和培訓(xùn)力度，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素養(yǎng)。結(jié)合“六五”普法活動(dòng)，以全體公民為基礎(chǔ)，以黨員干部為關(guān)鍵，以各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為重點(diǎn)，加大宣傳力度，積極運(yùn)用多種方式，宣傳普及法律知識(shí)，提高全民法律意識(shí)，貫徹法治精神。關(guān)鍵是要真正樹立法律至上的思想，形成法治思維，樹立法治權(quán)威。各級(jí)黨校和行政學(xué)院等國家干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)建立干部法治教育的長效機(jī)制，將法律思維的培養(yǎng)作為干部培訓(xùn)的必備內(nèi)容。

3.進(jìn)一步完善監(jiān)督問責(zé)體系

強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督與責(zé)任追究，加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督和制約，是杜絕領(lǐng)導(dǎo)干部違法行政的保障。十八屆三中全會(huì)《決定》提出要強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策。必須建立健全保證行政執(zhí)法公正透明、監(jiān)督制約權(quán)力濫用的制度和程序規(guī)則，強(qiáng)化對違法行為的監(jiān)管與處罰，充分發(fā)揮法律監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督的作用，使得監(jiān)督體系和監(jiān)督制度能夠在監(jiān)督合力和實(shí)效上不斷增強(qiáng)。強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識(shí)，促使其養(yǎng)成并運(yùn)用法治思維依法決策、依法行政，依法管理。

4.進(jìn)一步完善干部政績考核和選拔任用機(jī)制

領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的形成和運(yùn)用狀況與當(dāng)前對領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制有密切的關(guān)系。目前的考核側(cè)重于經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)具體發(fā)展指標(biāo)，對領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力具備及實(shí)際運(yùn)用效果重視不夠，沒有建立相關(guān)衡量和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這在很大程度上影響了領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的積極性和主動(dòng)性。故應(yīng)當(dāng)建立更加科學(xué)的考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維解決問題的工作實(shí)績納入干部績效考核體系，作為政績考核的重要內(nèi)容以及選拔任用的重要條件，從而激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成和運(yùn)用法治思維的動(dòng)力，使之成為一種慣性工作思維。

5.進(jìn)一步加強(qiáng)法治文化建設(shè)

基于歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)原因，在我國，與現(xiàn)代法治精神相適應(yīng)的法治文化建設(shè)嚴(yán)重滯后，法治權(quán)威沒有真正樹立，不客氣的說，我們正處在一個(gè)政府權(quán)威失落，法律權(quán)威缺乏的階段，這也是影響領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維形成及運(yùn)用的重要原因之一。因此要大力推進(jìn)社會(huì)主義法治文化建設(shè)，構(gòu)建提高法治思維的制度保障，樹立全社會(huì)的法治信仰，營造良好的法治氛圍。特別要注重培育社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的法治文化精神，使法治、誠信、效率、公平成為引領(lǐng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的主流價(jià)值。

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