我國非營利組織法律研究探析*

李 倩

(安徽財經大學 法學院，安徽 蚌埠 233030)

中國自1978年開啟了改革開放大門，對中國乃至世界的經濟產生了深遠的影響。改革開放35年中國的經濟正在高速發(fā)展，大多數民眾的生活水平得到了改善，在世界經濟總量的排名中，中國已經由改革開放前的第十三位提高至現在的第二位，在國際社會上的話語權也越來越大，甚至有人將中國經濟的這種發(fā)展態(tài)勢稱為“世界領導權的東移”。在這場改革進程中有一種被稱為“第三種力量”的組織也在逐漸的走入人們的視野，這便是中國的非營利組織。

為眾人所熟知的“郭美美”事件，將象征著愛心的紅十字會推上了公眾視野的檢閱臺，讓熱心于慈善的民眾對慈善組織失去了信賴，這也成為其所屬的大環(huán)境——非營利組織發(fā)展的瓶頸。造成這種信賴危機除了有人為的因素外，更重要的還是相關制度的缺失，而當今最行之有效的措施當屬具有強制約束力的法律。由此便可知對于非營利組織法律研究十分重要。

一、非營利組織的概念界定及自身定位

(一)非營利組織的概念界定

所有的社會組織可以分為政府組織和非政府組織，若再進行細分，則可進而將非政府組織分成營利性組織和非營利性組織。在以往的行政管理中，一向有“政府約束”與“市場機制”這兩種相互對峙的思維模式，夸大政府和市場的功效，忽略了公民參與的重要性。在20世紀70年代，在發(fā)達國家，如英國和美國以及第三世界的非營利性組織也在迅猛發(fā)展。

國際學術界對于非營利組織的定義可以大體分為：結構——運作定義、法律定義、收入來源定義、功能定義等，在各類定義中多以薩拉蒙提出的結構——運作定義為主流，它以組織的結構和運作為連接點，若具非官方性、非盈利性、非強迫性和自治性的組織都可稱之為非營利組織。

(二)我國非營利組織的自身定位

作為“第三種力量”的非營利組織實質上是介于市場和政府的中間介質，它的出現打破了原有的二元結構即政府——市場，它的出現彌補了政府與市場所無法能及的一面，既刺激了市場的活力又約束了政府的干涉力度。

若論及非營利組織的自身定位，可以從以下幾個方面進行探究。從法律制度方面，可以參閱我國現階段與非營利組織相關的一些法律制度，上至我國的根本大法即憲法，下至一些規(guī)范性文件。從社會關注度方面，剛剛結束的十八屆三中全會所發(fā)布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出要激發(fā)社會組織的活力，進一步推進社會組織自治力度、權責明確化、細節(jié)透明化、以期望社會組織能更大程度的發(fā)揮作用，其中特別強調了對于非營利組織的法制管理。僅這些就足以體現非營利組織的地位非同一般。從國際化方面，我國的非營利組織的出現也迎合了當前的國際大環(huán)境，在經濟快速發(fā)展的勢頭下，許多國家的市場結構和經濟體制都在不斷的進化，以期望能適應當前的發(fā)展進度，在市場競爭中謀得利益獲得理想的市場地位。中國也不例外，作為一個發(fā)展中的國家，中國擁有許多先天的競爭優(yōu)勢，要想在世界國家中謀求一席之地，經濟的發(fā)展也是至關重要的一步棋，只有走好這一步棋才能實現最大程度的與國際接軌，而我國非營利組織的發(fā)展便是走穩(wěn)這步棋的戰(zhàn)略之一，這也是國情所需，人心所向。

二、中國非營利組織的法律制度框架

總體來說，到目前為止，我國政府非營利組織已逐步建立起一套比較完善的法規(guī)體系，其中包括基本法、有關專門法、行政法和部門規(guī)章等。但是這套法律法規(guī)體系仍然存在問題，需要不斷改革創(chuàng)新加以完善。若論及我國當前已經建立的非營利組織法律制度框架，可以從縱向的法律位階加以歸納。

(一)我國非營利組織的現行法規(guī)——在基本法層面

公民的結社權也早已寫進我國的憲法。新中國成立以來，我國憲法已經經過4次重大的修改，可這一條一直沒有變過。這說明在基本法領域中，我國非營利組織的合法性是一直存在的。

(二)我國非營利組織的現行法規(guī)——在普通法律層面

雖然有關非營利組織的基本的法律在我國還沒有頒布，但是已經有許多部專門針對特殊非營利組織的法律，以及部分條款涉及非營利組織的法律。這使得政府認為最重要的非營利組織獲得了一定的法律制度保障。

(三)我國非營利組織的現行法規(guī)——在行政法層面

我國擁有比較完善的非營利組織系統(tǒng)的一些特殊規(guī)定?！渡鐖F登記暫行辦法》也早在1950年頒布?！痘饡芾磙k法》也在1988年頒布，1998年10月，國務院頒布了新的《社會團體管理登記條例》?！痘饡芾項l例》也在2004年頒布。至此，一個包括3種基本形式的非營利組織、統(tǒng)一實行歸口管理并納入雙重管理體制的非營利組織行政法規(guī)體系基本建成。

三、我國現行非營利組織法規(guī)體系的缺陷

法律是一個非營利組織發(fā)展和發(fā)揮其作用的條件，是一個必要的基本條件，必須給予其足夠的重視。因此，如何提高非營利組織的法律和政策環(huán)境是值得去探索的。 探索的前提是發(fā)現問題，當前我國非營利組織的相關法律制度還存在很多漏洞，也正是因為這些漏洞導致非營利組織僅僅因為“郭美美”事件便深陷輿論泥潭難以全身而退，也正是因為這些導致非營利組織總是不能沿著預定的軌跡發(fā)展。所以及時發(fā)現法律制度漏洞并加以填補已經迫在眉睫。

針對這些法規(guī)體系的缺陷，可以從以下幾個方面進行分析。首先，我國有關非營利組織的法律并不完備，由于我國還沒有違憲審查這一相關法律制度，導致憲法中所規(guī)定的公民的結社自由權無法得到切實的保障，中國是一個典型的法治社會，任何事物的存在都必須要有法律依據可循，若要健康發(fā)展就更離不開法律作為其堅實的后盾，既無真正的保障又何談其發(fā)展。其次，我國對于非營利組織所發(fā)揮的作用在認識上有欠缺，使得非營利組織登記注冊難，正常運營難，長此以往便會阻礙非營利組織發(fā)展的積極性，無法確保非營利組織的健康發(fā)展。再次，由于我國在這個領域的立法技術還不成熟，導致一些規(guī)范非營利組織的相關法規(guī)制度流于形式，很難發(fā)揮應有效用。最后，我國對于非營利性組織在市場運行中的地位定位還很模糊，并未給其足夠的重視，導致非營利組織常常處于一個十分尷尬的地位。綜上所述，我國必須要加快構建非營利組織法律制度框架的腳步。

四、改善中國非營利組織法律政策環(huán)境的政策建議

(一)構建更加完善的非營利組織法律體系

我國應引入“非營利組織法”作為非營利組織穩(wěn)步發(fā)展的保障?！斗菭I利組織法》可以推動非營利組織更好的發(fā)展，同時也可以限制政府的權力。當然，構建非營利組織法律制度體系是一個系統(tǒng)工程。該系統(tǒng)包括一個縱向匹配各相關職能部門法之間的非營利組織的一系列地方、行政性法規(guī)、政府的政策措施，也包括對非營利組織大的法律規(guī)定與現行法律制度之間的橫向配套，配套措施還應包括稅收優(yōu)惠政策，監(jiān)督和管理、人事制度、社會保障等方面。

(二)降低非營利組織的準入門檻，加強法律制度的監(jiān)督

由于中國擔心如果降低登記注冊的限制，將會有許多公民組織跨過登記的門檻，泛濫而無法控制；故而采取比較保守的制度，導致了現今非營利組織的準入門檻過高，審批流程過于嚴格。這正是計劃經濟時期所遺留的思維模式。我們應該逐步消除雙重管理制度和嚴格的審批制度。到時當非營利組織的各項條件符合相關規(guī)定，到相關部門審批注冊便可，如此一來政府將以法制化的方式對非營利組織進行有效的監(jiān)管。若非營利組織違反法律規(guī)定，必將接受監(jiān)管部門的處罰。完善非營利組織的監(jiān)管體制是有效的前提和基礎。

(三)盡快落實有關公益捐贈減免稅方面的法規(guī)政策

在非營利組織領域我國目前還沒有成體系、全面、適行的稅收相關政策。在一般情況下，非營利組織的稅收優(yōu)惠主要集中在是對非營利組織本身的優(yōu)惠和對捐贈一方的優(yōu)惠。非營利組織融資的發(fā)展依賴于經濟的水平，大體上還是要由企業(yè)、公民的志愿性和社會經濟發(fā)展水平來決定。只有經濟和文化發(fā)展到一定程度，企業(yè)、市民才會心甘情愿的捐贈給非營利組織，因此，我國若要加快非營利組織的發(fā)展，歸根結底還是要以經濟的發(fā)展和公民意識的提高作為著力點。非營利部門是不以營利為目的，不等于不能盈利，在醫(yī)療和教育領域是可以有適當的盈利，但其盈余應歸“公”而不能歸“私”，使其成為組織運營基金的一部分。此外，應對非營利組織的商業(yè)活動政府可以適當予以免稅，促進發(fā)展。

近年來，關于行業(yè)協(xié)會立法的和慈善立法的問題都已正式納入國家相關部門的立法程序。通過一系列的努力，我們相信，在不久的將來，會形成一個使非營利組織健康發(fā)展的法律制度框架。應當說，這在我國非營利組織的發(fā)展特別是制度環(huán)境的建設方面，是一個重要的歷史工程。

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