論法治是治國理政的基本方式

李龍

摘要：黨的十八大明確地提出和論證了法治是治國理政的基本方式的科學論斷。黨的十八屆三中全會提出：建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。法治的意義在于：法治是治國之道；法治是強國之路；法治是民生之本：法治是公平正義之魂。當前，提升領導干部運用法治思維和法治方式的能力是全面推進法治建設的關鍵。

關鍵詞：法治；治國理政；基本方式；法治思維

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2014）01-0061-04

一、法治是治國之道

法治是社會進步的重要標志，是現(xiàn)代文明的核心，正如黨的十八大所指出：“法治是治國理政的基本方式?！睂τ谶@一科學論斷，我們?nèi)绾谓庾x呢？我們認為，首先是因為法治是治國之道。

古往今來，治國的方式很多，大致可以概括為五種：一是“禮治”。禮是一種行為規(guī)范，屬于道德范疇，所謂“刑不上大夫，禮不下庶人”，禮治是對貴族、士大夫的約束機制。二是“德治”，即強調(diào)圣君賢人，道德教化，企圖用道德感化人。這種思想只強調(diào)個人品德，突出個人教化的作用，忽視制度的改革。三是“無為而治”，強調(diào)國家不要干預個人生產(chǎn)與生活，有利于人民修養(yǎng)生息。但它忽視政府的作用，否認人的主觀能動性。四是法家的“以法治國”，強調(diào)治國要以“法”為本，“法”、“術(shù)”、“勢”相結(jié)合。法家強調(diào)用重刑來治理國家，“以刑去刑”?？傊螄姆绞诫m然很多，但歸納起來主要有兩種：法治與人治。

為什么法治能夠成為治國之道呢？至少有如下原因：第一，法治要研究和實行治國之“理”、“力”和“術(shù)”?！袄怼?，是指治國的理念，概言之，就是指人治或法治。法治是眾人之治，人民之治，而人治是一人之治。毫無疑問，作為眾人之治的法治，顯然優(yōu)于作為一人之治的人治。同時，法治是規(guī)則之治，對事不對人，講究的是公平正義。而人治則是“一言堂”、“家長之治”，對人不對事，區(qū)別對待，顯失公允。因此，人治不及法治，而法治有理，以理服眾。再說，法治是良法之治。它能滿足治國的需要，具體包括：（1）治國的理念，即治國的基本理念、制度和范疇。（2）治國的方式、方略。（3）治國的政體，是共和制，還是君主制。（4）治國的價值取向，即維護社會秩序、保障人權(quán)，實現(xiàn)社會公平正義。法治理論在總結(jié)人類治國經(jīng)驗、教訓的基礎上，明確地告訴人們：主權(quán)在民，是眾人之治。正如我國憲法所規(guī)定的：中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民，人民當家作主是國家制度的根本準則。

第二，馬克思主義認為，人既不性善，也不性惡，人之本性由其物質(zhì)生活條件決定。因此，法治的實施既靠人民對法治的信仰，也靠國家的強制力，制裁各種違法犯罪行為。“法懲奸究，以保人民之權(quán)利。”當然，法治的實施主要是依靠教育、依靠人們自覺遵守法律，但必要時也需要國家執(zhí)行法律，以達到“令行禁止”，法治既要講“理”，而且在必要時也要使用“力”。但這種強制必須在法律嚴格監(jiān)督下實施，防止權(quán)力濫用。

第三，任何國家都必須具有國家結(jié)構(gòu)形式，即是單一制，還是聯(lián)邦制。這要各國根據(jù)實際情況，特別是各民族分布情況和他們的要求，通過憲法最后加以確認或明確規(guī)定。一般講，單一制國家只有一個中央政府和一部憲法，而聯(lián)邦制國家則是由幾個獨立的國家或有立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的政治實體共同組建而成，有的在憲法中寫明是自由組合，有的國家寫明也可以自由分離。我國是統(tǒng)一的多民族國家，每個華夏地區(qū)的土地都是中華人民共和國不可分割的一部分，因此我國實行的是單一制。

上述理由可以有力說明法治是一個國家尤其是現(xiàn)代國家的基本標志，是現(xiàn)代文明的重要象征，離開了法治，國家就治理不好，正如俗話所講：國無法而不治。民無法而不立。因此，我們說法治是治國之道，既是指治國的道路，也是指治國的道理。

二、法治是強國之路

任何國家的強大，任何民族的復興，都離不開改革開放。改革，史稱變法。當今30多年來的改革開放。促進了我國經(jīng)濟總量位居世界第二，為實現(xiàn)中華民族復興奠定了物質(zhì)基礎。為什么改革與法治有如此重大的力量呢？這是因為：

第一，法治調(diào)整生產(chǎn)關系。解放了生產(chǎn)力。正如鄧小平同志指出：“改革是中國發(fā)展生產(chǎn)力的必由之路?！鄙a(chǎn)力是最活躍、最革命的要素，它在生產(chǎn)關系與其相適應的條件下，才能得到發(fā)展。法治通過其引導和促進作用，使我國生產(chǎn)關系中的某些薄弱環(huán)節(jié)得以改革，特別是打破了“干與不干一個樣”、“干多干少一個樣”的分配制度，大大激發(fā)了勞動者的生產(chǎn)積極性。

第二，法治維護社會秩序，確保社會穩(wěn)定。鄧小平同志指出：“中國的問題。壓倒一切的是需要穩(wěn)定。沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成。已經(jīng)取得的成果也會失掉?！狈ㄖ尉褪蔷S持穩(wěn)定的法寶，給人們提供了三種行為模式，告訴人們哪些行為可以做，哪些行為禁止做，哪些行為必須做，這樣使人們行為有了明確的標準。依照這個標準，社會秩序必然安定有序。

第三，法治保護國家、集體、公民個人和參與市場活動的國家、集體、私有財產(chǎn)。不僅在憲法中明確規(guī)定國家保護各種合法財產(chǎn)，而且在市場經(jīng)濟運行中，國家制裁各種侵犯公私財產(chǎn)的犯罪。因為財產(chǎn)是國家強大的物質(zhì)基礎，也是市場的核心問題。所以法治必須保護公私財產(chǎn)，法治的“每項工作都對經(jīng)濟建設事業(yè)順利進行有密切關系。做的好，就可以對經(jīng)濟建設事業(yè)發(fā)生巨大的推進和保護作用?！币驗樯唐方?jīng)濟是“天生的平等派”，國家實行法治就是平等地保護各種主體所有的合法財產(chǎn)。

第四，法治對市場經(jīng)濟具有制約作用。市場經(jīng)濟有兩重性，一方面它具有競爭機制，鼓勵人們重視和提高效益，另一方面，它又有盲目性、自發(fā)性等無序化傾向，這又容易引起混亂，甚至破壞經(jīng)濟的發(fā)展。因此法治規(guī)制市場經(jīng)濟，如制定《市場管理法》，促使市場向有序化發(fā)展；頒布《競爭法》，取締不正當競爭活動；制定《物價法》，防止哄抬物價或囤積居奇。

最后，法治能協(xié)調(diào)社會關系。法律本身就具有平衡、協(xié)調(diào)、妥協(xié)的功能。博登海默說過：“法律的真正益處在于它確保有序的平衡。而這種平衡能成功地預防糾紛?！眹腋鶕?jù)經(jīng)濟發(fā)展的動態(tài)，及時頒布法律調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資源配置，化消極因素為積極因素。同時，還可以通過立法活動，協(xié)調(diào)各種利益集團的關系，及時通過調(diào)解或訴訟手段調(diào)整各主體之間的矛盾與糾紛，保護合法權(quán)利。

法治作為強國之路，實際上是一個共同法則。不僅在我國發(fā)展的過程中得到了證實，而且在世界上也有些實例。盡管這里有性質(zhì)上的差別，也有目的的不同，我國實行法治完全是為了振興中華。為了實現(xiàn)中國夢，但實行法治可以促使國家的強盛這一點是一樣的。如英國自1640年資產(chǎn)階級革命以來，通過實行資本主義性質(zhì)的法治，即法律的法治（rule of law），一度躍居世界經(jīng)濟的前列。當然，它也因資本主義國家固有的矛盾而日落西山，但過去那段歷史確實證明了法治對經(jīng)濟的作用。

三、法治是民生之本

（一）民生的含義與意義

民生，是現(xiàn)代國家的重要基礎。民生是個廣泛而不斷發(fā)展的概念，通俗意義上是指人的衣、食、住、行。在當今社會，民生概念內(nèi)涵極為廣泛，涉及到就業(yè)、教育、醫(yī)療和社會保障等問題。新中國成立，特別是改革開放以來，黨和國家把民生視為現(xiàn)代文明的重要內(nèi)容，越來越關注民生問題，并把它作為頭等大事來抓。因為民生直接涉及民心，而民心的向背直接關系到國家的興衰。正因為如此，管仲“以人為本”的名言，便千古流傳。

在黨的十八大報告中，專題談到了民生問題，明確指出：“提高人民物質(zhì)文化生活水平，是改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的根本目的。”并號召各級政府和干部，“要多謀民生之利，多解民主之憂，解決好人民最關心最直接的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展，要讓人民過上更好的生活”。黨的十八屆三中全會也提出要“實現(xiàn)發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。

（二）法治與民生的緊密關系

法治與民生的關系極為密切，以人為本是法治的價值取向。法治本身具有很多價值，如秩序、民主、自由、人權(quán)、平等等等。以人為本，這是整個人類的共同理想，更是社會主義法治所追求的重要價值目標。以人為本，內(nèi)涵豐富，它有廣義與狹義兩種解釋。廣義上的以人為本中的“人”是指人人，即社會成員。例如，我們要使改革開放的紅利惠及每一個中國人。狹義上的以人為本中的“人”是指人民，在我國它包括四部分人，即全體社會主義勞動者、社會主義建設者、擁護社會主義的愛國者、擁護祖國統(tǒng)一的愛國者。

（三）法治對民生的作用

法治對民生的作用至少表現(xiàn)為明顯的引導作用。例如，推動實現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)，這是法治國家本身的職責。當前，要貫徹勞動者自主就業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)和鼓勵創(chuàng)業(yè)的方針，實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和更加積極的就業(yè)政策，要認真做好高校畢業(yè)生就業(yè)這一重點工作。這不單純是一個人的就業(yè)問題，而涉及一家人甚至幾家人對政策的看法問題，涉及到讀書有用與無用的問題，應該通過立法來解決，用法律來引導就業(yè)。要“規(guī)范招人用人制度，消除城鄉(xiāng)、行業(yè)身份、性別等一切影響平等就業(yè)的制度障礙和就業(yè)歧視”。又例如，提高全民的健康水平，改革醫(yī)療體系是民生的必然要求。應該制定一個《人民健康法》，用法治方式來解決看病難問題。

四、法治是社會公平正義之魂

（一）社會公平正義的概念

以往，對公平、正義是公開闡述的，現(xiàn)在已把“公平正義”看成一個詞組。其樸素含義，包括懲惡揚言，是非分明、處事公道、利益平衡。簡單地說，就是“各得其份”。公平正義已成為中國特色社會主義法治的價值追求，也是社會主義和諧社會的重要內(nèi)容。我們認為社會公平正義應包括如下內(nèi)容：

第一，合理合法。任何法律、法規(guī)，從制定到實施，都必須合理合法。立法者在制定法律、法規(guī)時只規(guī)定權(quán)利的上限與下限，執(zhí)法者在法律規(guī)定的范圍內(nèi)正確行使自由裁量權(quán)。法官只有依照法律、法規(guī)才是正道，“能動司法”不是無限的。

第二，程序公正。這是司法權(quán)行使必須遵循的重要原則，離開了程序公平，法治必然走向邪路。過去之所以出現(xiàn)冤假錯案，絕大多數(shù)是程序不公正造成的，逼、供、信在公安機關還是存在的。事實上，在已查明的冤假錯案中60%以上是程序不公正造成的。逼、供、信不僅違反人道，侵犯人權(quán)，而且更嚴重的是破壞了現(xiàn)代文明法則，所得來的證據(jù)多數(shù)是不可靠的。要“健全錯案防止、糾正、責任追究機制，嚴禁刑訊逼供、體罰虐待，嚴格實行非法證據(jù)排除規(guī)則?！痹趫?zhí)法中，特別是法官在定案過程中，要貫徹“疑罪從無”原則。寧可錯放。不可錯殺。程序公正，不僅保障判案正確，而且也是黨和政府處理任何事務都必須遵循的普遍原則。

第三，平等對待。任何人沒有凌駕于法律之上的特權(quán)。如果不平等待人，勢必走向人治的邪道。這里講的平等待人是指：一是法律地位平等：二是平等地適用法律，任何人沒有特權(quán)：三是機會均等，每個人平等地享有社會發(fā)展提供的各種機會。

第四，禁止歧視。這一點很重要，往往被人所遺忘。如在招聘會上，有的單位拒絕女生。這顯然是男女不平等的表現(xiàn)，中央已反復強調(diào)，在招聘中不應有性別歧視。

（二）法治在維護社會公平正義中的特殊作用

法治本身就具有平等的基因，正如《說文解字》里對“法”字的解釋那樣：法，從水。意味著法像水一樣公平。因此，法的作用首先就在于從立法上確認人人在法律面前平等，促使人們有機會去爭取平等。在我國，二元結(jié)構(gòu)仍十分明顯，貧富差距逐漸拉大，國家想通過縮小差距，逐步實現(xiàn)平等。例如，確立了西部大開發(fā)政策，在各個領域采取向西部傾向的政策，連司法考試也加以分類，西部的司法考試不僅出題容易，而且總分也較低。這一措施，在一定程度上縮小了西部與中東部在法律上的差距。法治的作用就是通過法律擴大分類的辦法來減少差距。

總之，立法是公平正義的起點，司法是公平正義最后一道防線，要在法治中的各個環(huán)節(jié)都體現(xiàn)和保障公平正義，法治才能發(fā)揮其應有價值和功能，才能為人們所擁護和遵從。

五、提升領導干部運用法治思維和法治方式的能力

（一）何謂法治思維和法治方式

在全面推進法治建設中，提高領導干部運用法治思維和法治方式的能力是問題的關鍵，直接影響法治中國建設的質(zhì)量和進度。所謂法治思維，就是在弘揚社會主義法治精神的前提下，領導干部在認識和處理問題時，必須以合法性為邏輯起點，以社會公平正義為中心，以權(quán)利義務為內(nèi)容的思維過程。而法治方式則是法律思維的實施狀態(tài)。以上可以看出，法治思維是法律權(quán)威性思維、程序正當性思維、人權(quán)保障性思維、實踐合理性思維、公平正義性思維。法治方式則是運用法治理念與實踐相結(jié)合而使用的方法，它具有規(guī)范性、可預測性與合理性。

在法治建設過程中，我們應把法治思維同其它思維區(qū)分開來。一般講，政治思維關心的是利弊得失，核心是平衡；道德思維關心的是非善惡，核心是良心：經(jīng)濟思維關心的是投入與產(chǎn)出，核心是價值；人治思維關心的是個人威望，核心是專斷；法治思維關心的是規(guī)矩方圓，核心是公正。

（二）法治思維的要求和法治方式的原則

法治思維是實踐性的理性思維，而不是法哲學性的理性思維，因此，法治思維應包括如下具體思維內(nèi)容：

第一，目的合法。首先要看該事物或該行為的目的是否合法。如我國某省政府在其制定的規(guī)范性文件《采礦權(quán)證申辦》中，在全國人大常委會頒布的《礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定的由省級政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批和頒發(fā)采礦許可證外，又越權(quán)增加了市、縣兩級政府審批的前置程序，而且規(guī)定審批的條件和時限。這樣便擴大了市、縣的權(quán)限，有關領導干部便可以利用這一權(quán)限搞腐敗。很顯然，該省政府的規(guī)范性文件違反了《行政許可法》，因為后者明確規(guī)定，許可申請經(jīng)下級機關審查的程序只能由“法”規(guī)定，而不能由文件作出規(guī)定。省里的文件不合法，屬于目的不合法。這就是說，立法者首先要弄清目的是否合法。目的不合法則整個規(guī)范性文件不合法。

第二，權(quán)限合法。這是法治思維必須貫徹的原則，國家機關及其公務員的權(quán)力行使必須有法律規(guī)定，即公權(quán)力的行使無法律授權(quán)，則必須禁止。法律思維必須弄清權(quán)限是否合法。

第三，手段合法。這也是法治思維必須考慮的原則。手段不合法，是法治思維所否定的，造成嚴重后果也是要追究責任的。

第四，程序合法。正義不僅要實現(xiàn)，還應當以看得見的方式實現(xiàn)。不僅要實現(xiàn)實體結(jié)果上的公正，也要追求程序上的合法，確保程序上的公正。

（三）如何培養(yǎng)領導干部的法治思維與法治方式

培養(yǎng)領導干部的法律思維與法治方式，是全面推進依法治國的關鍵，也是歷史賦予領導干部的神圣職責。一般講，應營造下列氛圍：

第一，學習法律知識，建構(gòu)法律環(huán)境，在實踐中不斷提高領導干部的法律意識，樹立法律信仰。當然，這有一個過程，就是逐漸形成法律心理、法律習慣，最后導致法律自覺，從內(nèi)心形成法律信仰。這當然不是容易做到的，必須經(jīng)歷一個較長的過程和反復磨煉。

第二，學會并運用法律邏輯，對發(fā)生的事情學會進行法律分析，運用實體法和程序法作出判斷和決策。

第三，開展法律評價，領導干部在作決策、辦事情時，都要進行合法性評價，預測其法律后果，并引導向好的方向發(fā)展。

第四，注重法律責任感。在運用法律思維和采取法治方式時，必須關注該行為可能導致的法律后果，后果可能是合法的、非法的、違法的，就是說，要事先指出其法律后果，引導行為走向合法化。

（責任編輯 李濤）