論航空恐怖活動犯罪的刑事法預(yù)防

顏 寧

(中國民航大學(xué) 法學(xué)院，天津 300300)

一 犯罪現(xiàn)象的分析

1.恐怖活動犯罪的概述。

恐怖活動犯罪是恐怖主義在刑法領(lǐng)域的體現(xiàn)。恐怖活動、恐怖活動犯罪, 與恐怖主義具有直接的對應(yīng)關(guān)系, 甚至可以直接將其視為恐怖主義在刑事立法領(lǐng)域的一種表現(xiàn)。[1]國際恐怖主義是國際恐怖主義犯罪的犯罪思想階段，是國際社會的一個政治稱謂。國際恐怖主主義的活動區(qū)域由中東地區(qū)、亞非拉不發(fā)達地區(qū)逐步向西方國家擴展，而且美國成了其重點打擊的對象。20世紀60年代，恐怖事件在不斷增多的同時，恐怖活動的范圍超越了國界，逐步形成了國際恐怖主義網(wǎng)絡(luò)。80年代，隨著化學(xué)、生物核武器的不斷被使用，恐怖活動的科技、智能不斷提高，其造成的恐怖效果也明顯增大。在我國，20世紀末受泛伊斯蘭主義和泛突厥主義的影響，“東突”勢力在新疆實施了一系列的恐怖活動犯罪，促使了我國對恐怖活動犯罪的刑事立法。

2.民航領(lǐng)域內(nèi)的恐怖活動犯罪的特征。

航空恐怖活動犯罪在不同的歷史時期具有明顯的特點。以劫機犯罪為例，20世紀50年代后期到60年代, 政治性的劫機事件不斷發(fā)生，70年代以后, 因經(jīng)濟目的而劫機的事件不斷發(fā)生。到了70年代后期,以制造恐怖活動為目的而劫機的事件不斷發(fā)生。[2]在行為表現(xiàn)上，航空恐怖活動具有明顯的國際性和鮮明的政治色彩，其侵害的犯罪對象不確定，并且多為無辜公民，比如帶有報復(fù)美國霸權(quán)主義色彩的“9·11事件”。航空恐怖活動具有極大的危害性，比如北航5.7空難，張某縱火制造空難，飛機被摧毀，機上112人無一生還，造成了巨大的生命和財產(chǎn)損失。航空恐怖活動犯罪的行為主體是多樣的，不僅包括恐怖集團或恐怖分子，普通個人甚至國家(韓國858航班爆炸事件)也有可能實施此類行為。在被害人的構(gòu)成狀況上，恐怖分子往往選擇國際影響力大、危機人群廣、政治色彩鮮明的航空器或機場等民航設(shè)施作為犯罪對象，以恐怖襲擊民航機場為例，遭受恐怖襲擊的機場多為大型或國際民航機場，如2011年莫斯科機場恐怖襲擊事件。

二 犯罪形成的原因

1.社會、經(jīng)濟原因。

宏觀的社會因素方面，包括航空恐怖活動犯罪的形成與民族、宗教原因有直接關(guān)系。當(dāng)代恐怖主義犯罪雖然具有相關(guān)的歷史、政治、經(jīng)濟、文化的背景但大致可分為極端民族主義的恐怖主義犯罪和宗教極端恐怖主義犯罪。[3]比如，為劫持飛機出境進行所謂的“圣戰(zhàn)”而實施的“6.29新疆和田劫機事件”。但經(jīng)濟因素是主因，經(jīng)濟全球化的負面作用導(dǎo)致南北差距進一步加大，其內(nèi)在矛盾使民族、宗教問題以及各種極端思潮問題更加嚴重，在這種背景下恐怖主義得以出現(xiàn)。社會轉(zhuǎn)型時期利益分配的不均和個人利益受損等問題很有可能導(dǎo)致某些人用恐怖手段來報復(fù)社會，如1983年的卓長仁等人的劫機事件。航空器常被當(dāng)作政治斗爭、外交斗爭，恐怖分子向政府斗爭的一種手段?！笆锥紮C場7·20爆炸案”的犯罪人由于喪失勞動能力，迫于生計，通過爆炸機場來宣泄自己的不滿。再如改革開放后，市場經(jīng)濟發(fā)展帶來的各種問題以及社會轉(zhuǎn)型帶來的矛盾整合使受其影響下的各類犯罪都有所增加,劫機犯罪在 1993年達到高潮:劫機15例, 得逞10例, 未得逞5例, 還有4例屬于在預(yù)謀中被偵破的。[4]

2.犯罪的個體原因。

20-40歲這個年齡段占到整個航空犯罪的88.5%，這是由航空犯罪的特殊性決定的，這個年齡段的航空犯罪者可能是航空業(yè)的從業(yè)人員，或者是生活不太穩(wěn)定的情緒激動者，它也是犯罪率最高的年齡段；性別上，男性實施航空犯罪遠高于女性，女性大都是由男性罪犯帶領(lǐng)指揮下參與的犯罪；另外一些實施航空恐怖犯罪的人具有疾病、醉酒、極端個人主義價值觀等消極因素的影響。[4]比如2004年國航的劫機事件，楊勁松就患有間歇性精神病并有精神病史。

3.民航自身的原因。

航空運輸發(fā)生事故時不容易受到援助,乘客和機組人員的生命安全和造價昂貴的航空器本身均極難有機會保全。恐怖襲擊航空器往往會產(chǎn)生諸多國際性糾紛形成國際問題，這更符合恐怖分子表達政治或宗教等觀點的要求。此外航空安保法律法規(guī)仍然需要完善，比如應(yīng)將《國際民航公約》附件17規(guī)定的航空安保的新標(biāo)準(zhǔn)盡快納入國內(nèi)法，空警與機場、民航公安行使職權(quán)的關(guān)系需要進一步協(xié)調(diào)等，帶著這些問題下文作具體分析。

三 我國航空恐怖活動犯罪刑事法預(yù)防

1.加強國際司法合作，促進國際反恐合作,借鑒國外先進經(jīng)驗。

首先，發(fā)揮聯(lián)合國及其安理會在反恐怖活動方面的作用，倡導(dǎo)將恐怖主義犯罪納入國際刑事法院的管轄范圍，加強國際反恐合作減少在國際恐怖主義認定標(biāo)準(zhǔn)上的分歧，通過相關(guān)法律法規(guī)從外交、金融、司法、情報、軍事等方面來預(yù)防恐怖活動犯罪。其次，加強區(qū)域合作，積極發(fā)揮區(qū)域性反恐法律文件在打擊、預(yù)防航空恐怖活動方面的作用。上海合作組織通過設(shè)立地區(qū)反恐怖機構(gòu)、聯(lián)合反恐軍事演習(xí)、制定法律文件等措施積極打擊威脅地區(qū)安全的恐怖主義，《上海合作組織成員國關(guān)于地區(qū)反恐怖機構(gòu)的協(xié)定》規(guī)定建立地區(qū)反恐怖機構(gòu)資料庫、打擊協(xié)助行為、反恐情報工作、反恐的立法合作、刑事司法等問題，《上海合作組織反恐怖主義公約》更是規(guī)定支持、煽動、參加等行為被視為恐怖主義，在處置航空恐怖活動犯罪時可參照上述規(guī)定，積極發(fā)揮區(qū)域組織的作用。再次，充分利用條約本身的規(guī)定, 以及互惠的原則、“或引渡或起訴”、不視為政治化的原則，發(fā)揮國際刑事法院的作用，尋求解決航空刑事管轄權(quán)競合的途徑，同時促進反恐普遍管轄、不可辯護、不適用時效等原則的實現(xiàn)，減少因各國政治、經(jīng)濟、文化的差異對刑事追訴的障礙。最后，借鑒他國先進經(jīng)驗，以完善民航反恐法律、法規(guī)，比如學(xué)習(xí)美國“9·11事件”后對恐怖活動嫌疑人采用游離式搭線竊聽手段、加強對使用非法收益罪的的打擊以彌補我國洗錢犯罪上游犯罪覆蓋面不夠的局面等。

2.加強民航反恐立法。

國際上有保障航空安保的五個國際公約，同時國際民航組織在“9·11”事件后修訂了《國際民航公約》附件17，并要求各締約國將國際標(biāo)準(zhǔn)適用于國內(nèi)航空。我國第一個專門針對反恐工作的法律文件《全國人大常委會關(guān)于加強反恐怖工作有關(guān)問題的決定》規(guī)定了恐怖活動、恐怖活動組織、恐怖活動人員的定義,統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮全國反恐怖工作的工作機構(gòu)，軍警打擊恐怖活動的工作職責(zé)，恐怖活動組織及恐怖活動人員名單認定、調(diào)整辦法，為打擊恐怖活動、控制、凍結(jié)涉恐資產(chǎn)以及反恐國際合作等問題提供了法律支撐，這同時也反映了我國立法機關(guān)制定專門法的傾向；刑法有關(guān)于恐怖活動犯罪的規(guī)定，并專門將劫機、破壞飛機、破壞機場等行為規(guī)定為嚴重的刑事犯罪行為，我國刑事訴訟法有關(guān)于恐怖活動犯罪案件的級別管轄、辯護人會見許可、對證人的人身、住宅等方面的特殊保護規(guī)定、對恐怖活動犯罪嫌疑人的指定監(jiān)視居住、通過技術(shù)偵查擴大偵查權(quán)力等規(guī)定。但是《反恐怖工作有關(guān)問題的決定》并沒有相關(guān)細則來應(yīng)對其在理論與實踐中出現(xiàn)的諸如“其他協(xié)助行為的界定”、“社會恐慌”的界定，“財產(chǎn)凍結(jié)的范圍”等問題，反恐的相關(guān)實體法、程序法都需要進一步系統(tǒng)化，這也需要在立法時機成熟時制定統(tǒng)一、完整的《反恐怖法》來具體規(guī)范地指導(dǎo)民航反恐工作。同時隨著航空運輸?shù)难杆侔l(fā)展，受法律的客觀性與現(xiàn)實的變化性、民航法律關(guān)系的多樣性等因素的影響，航空安保法律仍然需要不斷完善，加強立法。例如，制定《民航樞紐機場安全保衛(wèi)規(guī)則》《民用樞紐機場消防安全保障條例》《民用支線機場消防安全保障條例》，制定《通用機場安全保衛(wèi)規(guī)則》《通用機場消防安全保障條例》《空警管理規(guī)定》等一系列規(guī)章，盡快制定相應(yīng)配套的機場安全保護設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、機場控制區(qū)安全管理規(guī)則、航空從業(yè)人員背景調(diào)查工作規(guī)則、航空保安審計規(guī)則以及針對民航保衛(wèi)(護衛(wèi))部門職責(zé)定位的航空安全保衛(wèi)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。[5]

3.建立民航反恐法律的新格局，促進國內(nèi)法與國際公約的銜接。

反恐立法應(yīng)建立以憲法為依據(jù)，以反恐怖法為主導(dǎo)，諸法配合的新格局。[6]恐怖主義需要綜合治理，標(biāo)本兼治，打防結(jié)合。國際社會上一直呼吁構(gòu)建包括文化、行政、刑事、金融、軍事、新聞等多方面結(jié)合反恐法律機制?！缎谭ā分卦诖驌粢呀?jīng)發(fā)生的恐怖犯罪，對清除恐怖犯罪的社會、經(jīng)濟、文化根源基本上沒什么作用。刑法的刑事制裁性決定不應(yīng)該成為反恐立法的中心。美國、俄羅斯等國反恐法都是民法、行政法、刑法并用，且多以行政法為主，刑法次之。[7]因此民航領(lǐng)域的反恐工作應(yīng)該以專門的反恐法律文件為中心，發(fā)揮行政法的嚴密刑事法網(wǎng)的作用，促進各執(zhí)法部門在反恐方面的配合，重視金融法律、法規(guī)，加大對洗錢罪的防控，發(fā)揮刑法對恐怖活動犯罪的刑事制裁作用。20世紀90年代劫機事件在我國達到了高峰，我國于1978年加入了《東京公約》,1980年同時加入了《海牙公約》和《蒙特利爾公約》,并于1988在《補充蒙特利爾公約的議定書》上簽了字。為了與上述國際公約相協(xié)調(diào)，我國現(xiàn)行刑法典規(guī)定的危害民用航空安全犯罪主要有劫持航空器罪、暴力危及飛行安全罪、破壞交通工具罪、破壞交通設(shè)施罪、重大飛行事故罪。但是，1997年《刑法》在經(jīng)歷數(shù)個刑法修正案后已經(jīng)發(fā)生變化，與《民用航空法》已不再銜接。我國刑法與相關(guān)公約存在一定的協(xié)調(diào)問題，暴力危及飛行安全罪的適用范圍是飛行中的航空器，范圍小于危害航空器飛行安全罪，暴力危及飛行安全罪的《蒙特利爾公約》的適用時限不僅包括飛行中的航空器,還包括使用中的航空器。雖然相關(guān)行政法律、法規(guī)對危及機場安全未觸犯《刑法》的行為作出了相關(guān)行政處罰的規(guī)定，但是我國刑法并沒有針對危害國際航空機場安全秩序的行為作出專門的罪名規(guī)定，只是對公約中涉及的危害行為進行了規(guī)定。2010年《北京公約》和《北京議定書》新增規(guī)定也需要進一步地與國內(nèi)法進行轉(zhuǎn)化，比如將威脅行為刑事化問題、利用航空器運輸危險物質(zhì)的處罰問題、使用航空器做武器問題、法人犯罪問題、共同犯罪的細化問題等等。

4.加大行政執(zhí)法力度，嚴密刑事法網(wǎng)。

刑事實體法、程序法以及行政執(zhí)法構(gòu)成了刑事法網(wǎng)，行政執(zhí)法的加強有利于刑法功能和作用的發(fā)揮。受民航運輸量的高速發(fā)展、民航行政執(zhí)法寬泛規(guī)定、民航行政執(zhí)法部門行業(yè)控制和社會服務(wù)雙重職能的影響，民航執(zhí)法需要一定的行政自由裁量權(quán)。其自由裁量權(quán)體現(xiàn)在立法的授予、權(quán)利與義務(wù)的配置以及立法技術(shù)等方面，這種能動的行政有利于民航安保的加強以及民航法律滯后性問題的一定程度上的解決，但是這種權(quán)力需要進行法律控制以防止權(quán)力的濫用。相關(guān)法律文件需要界定立法的權(quán)限與權(quán)利義務(wù)的配置，通過立法解釋，程序控制來加強救濟，同時也要加強司法監(jiān)督與審查，通過信息公開加強民航執(zhí)法主體的自我約束?！睹裼煤娇瞻踩Ｐl(wèi)條例》是航空安保法律的重要組成部分，但是其發(fā)揮安保作用的同時相關(guān)問題也要進行處理，比如在屬地化中應(yīng)明確航空安保主體在航空安全保衛(wèi)工作中的職責(zé)分工，增加空警與民航公安、與機長的執(zhí)法銜接問題的規(guī)定，在國際公約背景下規(guī)范機長權(quán)利規(guī)定，空中證據(jù)的收集規(guī)定，民航行政管理部門執(zhí)法權(quán)限規(guī)定等等。根據(jù)我國《治安管理處罰法》《行政處罰法》和《民用航空行政處罰實施辦法》的規(guī)定，對違反民用航空管理的行為的行政處罰的種類很多，從法理的角度，可概括為申誡罰、行為罰、財產(chǎn)罰、人身罰四種。[8]比如在財產(chǎn)罰上，如《民用航空安全保衛(wèi)條例》第35條規(guī)定，將未經(jīng)安全檢查或者采取其他安全措施的物品裝入航空器的由民航公安機關(guān)對其處以警告或者3000元以下的罰款，由于恐怖分子實施犯罪的工具經(jīng)常呈現(xiàn)出隱秘性、高科技性，所以對上述物品可規(guī)定相關(guān)暫扣或者沒收規(guī)定，這對研究其作案手段等問題具有相當(dāng)大的意義。但這些行政處罰措施一定程度上需要完善，比如在申誡罰上，如我國《民用航空保衛(wèi)安全條例》第35條規(guī)定，將未經(jīng)安全檢查或采取其他安全措施的物品裝入航空器，可處以警告，可以影響行為人的名譽、信譽等，但僅僅處以警告未免力度不夠，可增加一些諸如通知就業(yè)單位，在機場進行公告、公示等處罰措施。

5.發(fā)揮刑罰預(yù)防犯罪的作用。

刑罰在民航領(lǐng)域具有一般預(yù)防和特殊預(yù)防的作用。旨在打擊恐怖活動犯罪的《刑法修正案(三)》加重了對組織、領(lǐng)導(dǎo)恐怖組織罪的處罰；明確規(guī)定了資助恐怖活動罪、編造、故意傳播虛假恐怖信息罪，但是我國對直接實施恐怖活動的犯罪實行行為缺乏明確和專門的規(guī)定。同時鑒于恐怖組織的組織嚴密，為更好地瓦解和分化恐怖組織，進一步減少其造成的損失，還應(yīng)借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，對特殊情形下的減輕、加重情形加以規(guī)定。洗錢犯罪是恐怖主義融資的最主要形式，聯(lián)合國及其安理會制定了打擊恐怖主義經(jīng)濟基礎(chǔ)的《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》以及《金融反恐特別建議》，在金融領(lǐng)域制定反恐怖活動的法律是預(yù)防恐怖活動犯罪的重要手段。我國要發(fā)揮洗錢罪在預(yù)防恐怖活動中的作用，促進各部門相互配合打擊洗錢犯罪，明確中國人民銀行在反洗錢工作中的地位、權(quán)限，將使用非法收益納入上游犯罪涵蓋范圍，通過司法解釋等手段將賭場等場所納入金融機構(gòu)的涵蓋范圍。另外，虛假的恐怖信息，會嚴重影響民航領(lǐng)域的反恐工作，《關(guān)于審理編造、故意傳播虛假恐怖信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定：致使機場等人員密集場所秩序混亂，或者采取緊急疏散措施的，影響航空器等大型客運交通工具正常運行的應(yīng)認定為嚴重擾亂社會秩序，可定為編造、故意傳播虛假恐怖信息罪；同時規(guī)定：致使航班備降或返航在五年以下有期徒刑范圍內(nèi)酌情從重處罰，增加了“處五年以上有期徒刑”的條款，并明確了虛假恐怖信息的概念，這無疑有利于減少民航在應(yīng)對虛假恐怖活動的人力、物力、財力的投入。我國刑法中有關(guān)于玩忽職守罪、濫用職權(quán)罪、貪污受賄犯罪的規(guī)定，應(yīng)發(fā)揮刑罰的作用追究相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任，對預(yù)防和處置恐怖活動失職的國家工作人員適用瀆職、貪污受賄犯罪的規(guī)定以發(fā)揮刑罰預(yù)防航空恐怖活動犯罪的作用。

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