國民政府時(shí)期農(nóng)村合作金融述評(píng)

徐暢

(山東大學(xué)歷史文化學(xué)院，山東 濟(jì)南250100)

1923年成立的華洋義賑會(huì)為中國農(nóng)村合作金融奠定了第一塊基石，此后南京國民政府開展了大規(guī)模的農(nóng)村合作金融運(yùn)動(dòng)，并取得了一定成效。筆者擬在對(duì)國民政府時(shí)期農(nóng)村金融合作的發(fā)展成就進(jìn)行簡要梳理的基礎(chǔ)上，探討其社會(huì)動(dòng)因、內(nèi)部治理特征及其扶持政策。值得說明的是，中國共產(chǎn)黨所組織的農(nóng)村合作金融以及日據(jù)時(shí)期華北、東北、臺(tái)灣三地的農(nóng)村合作金融，不在言說范圍之內(nèi)。

一、農(nóng)村合作金融的成就與動(dòng)因

國民政府時(shí)期的農(nóng)村合作金融事業(yè)是民間自發(fā)組織的華洋義賑會(huì)的余緒和發(fā)展。1920年陜西、河南、山東、山西、河北五省大旱，災(zāi)黎2 000萬，死亡人數(shù)超過50余萬，災(zāi)區(qū)達(dá)300余縣，引起國際社會(huì)的廣泛關(guān)注，中外人士紛起救濟(jì)。救災(zāi)事務(wù)結(jié)束后，以救災(zāi)余款成立了“中國華洋義賑救災(zāi)總會(huì)”，1923年6月在河北香河設(shè)立了中國農(nóng)村第一個(gè)信用合作社，并由信用合作社入手，進(jìn)而提倡其他合作社及其聯(lián)合會(huì)，從而開啟了近代中國農(nóng)村合作金融之路。盡管華洋義賑會(huì)開展的農(nóng)村合作金融屬于社會(huì)改良范圍，但是它仍然不能見容于北洋政府，河北定縣、香河等地合作社均被取締營業(yè)[1]。國民政府時(shí)期開始大力發(fā)展農(nóng)村合作金融，農(nóng)村合作社獲得長足發(fā)展。1931年全國共有合作社2 796社，1936年達(dá)37 318社，1945年為172 053社，此后基本維持在16至17萬之間[2]98-99。合作社給農(nóng)民提供了一定數(shù)量的低息借貸，打擊了高利貸，在一定程度上改變了農(nóng)村借貸格局。它是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融在中國生根、發(fā)芽、成長的重要標(biāo)志，此前中國農(nóng)民借貸渠道只有私人、典當(dāng)、合會(huì)，合作社的出現(xiàn)使農(nóng)民借貸又多了一種選擇。隨著合作運(yùn)動(dòng)的開展，合作社的影響也與日俱增。據(jù) 1934年調(diào)查，全國 22省農(nóng)戶借貸來源中，合作社平均占 2.6%[3]345，絕大部分為私人借貸——基本上屬于高利貸。由于合作運(yùn)動(dòng)的開展，這種局面在抗戰(zhàn)時(shí)期發(fā)生了變化，1938－1946年國統(tǒng)區(qū)15省合作社借貸比例分別上升到17%、23%、26%、30%、34%、32%、27%、19%、19%，此外合作金庫借款還分別占2%、2%、2%、4%、6%、5%、4%、3%、2%[2]121?？箲?zhàn)時(shí)期國民政府退居大后方，西南地區(qū)人口迅速增多，隨著海外交通線逐漸縮小乃至被阻隔，糧食供應(yīng)成為國民政府的一個(gè)難題，通過農(nóng)村合作金融大后方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得了發(fā)展，基本上保證了軍民糧食供應(yīng)，對(duì)抗戰(zhàn)的最終勝利功不可沒。

國民政府時(shí)期農(nóng)村合作金融之所以得到大力發(fā)展，其動(dòng)因主要有三方面。

首先，擺脫經(jīng)濟(jì)困境的需要。對(duì)于 1927年剛剛成立的國民政府來說，農(nóng)村危機(jī)是其必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。大約從 20年代中后期開始，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開始出現(xiàn)停滯甚至衰退的局面，30年代前期已經(jīng)到了崩潰的邊緣。20 ～30年代“救濟(jì)農(nóng)村”的呼聲充斥報(bào)刊雜志，蔣介石也說“復(fù)興農(nóng)村、發(fā)展農(nóng)業(yè)為當(dāng)前之急務(wù)，亦即救濟(jì)經(jīng)濟(jì)、國難唯一之要圖”[4]235。社會(huì)各界對(duì)復(fù)興農(nóng)村提出了種種方案，開展合作運(yùn)動(dòng)就是其中之一。特別需要說明的是，20 ～30年代金融枯竭、高利貸猖獗是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)危機(jī)最主要的表現(xiàn)之一，金融救濟(jì)是社會(huì)各界救濟(jì)農(nóng)村的最重要主張，無論是政要還是學(xué)者都一致認(rèn)為要利用合作金融救濟(jì)和復(fù)興農(nóng)村。

其次，鏟除中共革命根源的“需要”。國民黨政要認(rèn)為合作運(yùn)動(dòng)既能復(fù)興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，又是消除中共領(lǐng)導(dǎo)的土地革命根源的治國良方。例如陳果夫說“國民黨要實(shí)現(xiàn)階級(jí)協(xié)調(diào)，防止階級(jí)斗爭，就應(yīng)該采用合作社的方式”[5]173。蔣介石曾多次就合作運(yùn)動(dòng)對(duì)取消中共革命的作用進(jìn)行闡述。他說，“農(nóng)村合作制度，與農(nóng)村土地處理，如輔車相依，缺一即不能推行……此以合作社為富有彈性之土地分配工具”[4]237，并且“循是以行，……性質(zhì)雖似溫和，而手段仍趨積極，故利用合作社之組織，實(shí)避土地革命之慘禍”[6]。尤其是在幾次“剿共”失敗之后，蔣介石更是對(duì)合作運(yùn)動(dòng)寄予厚望，要“與匪爭民”，企圖通過經(jīng)濟(jì)上的合作社和政治上的保甲制度達(dá)到全面控制農(nóng)村、消滅中共的目標(biāo)。

最后，作為遺囑執(zhí)行人踐諾的需要。清末民初合作主義思潮開始傳入中國，孫中山、廖仲愷、戴季陶、胡漢民、葉楚傖等國民黨人對(duì)其早有注意，孫中山稱贊合作社是實(shí)現(xiàn)分配社會(huì)化和消滅商人剝削的好辦法，并于 1919年在《地方自治開始實(shí)行法》中說，“此后之要事，為地方自治團(tuán)體所應(yīng)辦者，則農(nóng)業(yè)合作、工業(yè)合作、交易合作、銀行合作、保險(xiǎn)合作等事”[7]492。這對(duì)南京國民政府開展合作運(yùn)動(dòng)起了重要作用，正如陳果夫所說，該文“后來成為國民政府訓(xùn)政時(shí)期根本法之一，其效力與約法等同”，“國民黨之重視合作運(yùn)動(dòng)，實(shí)以此為起點(diǎn)”[8]448。蔣介石一直自視為孫中山的繼承人，南京國民政府也一再聲稱三民主義是國民黨的建國綱領(lǐng)，而合作社又是實(shí)現(xiàn)三民主義的基本組織，所以國民政府不能不遵照“總理遺教”開展合作運(yùn)動(dòng)。

二、農(nóng)村合作金融的內(nèi)部治理特征

華洋義賑會(huì)的信用合作模式，為國民政府時(shí)期農(nóng)村合作金融內(nèi)部治理特征的形成奠定了基礎(chǔ)。1923年華洋義賑會(huì)設(shè)立合作委員會(huì)，制定合作社《模范章程》，規(guī)定每社人數(shù)須在12人以上；社員須年滿20歲，品德良好；入社需2人以上介紹，四分之三社員同意才能被接納；社員須認(rèn)購2至10元的社股；經(jīng)三分之二社員同意，可以開除社員等等[4]463-471。很明顯，華洋義賑會(huì)舉辦的合作社是采用德國雷發(fā)巽式的信用合作模式，其特點(diǎn)是：社員共同負(fù)擔(dān)無限清償責(zé)任；每個(gè)社員都必須認(rèn)購基本股數(shù)；所有選舉事務(wù)一人一票，實(shí)行民主管理；贏余一部分作為公積金；可以吸收存款；合作社為經(jīng)營而非慈善性質(zhì)。華洋義賑會(huì)深知“善門難開”，為避免被人利用，考核相當(dāng)嚴(yán)格，通常要經(jīng)過1年以上的觀察，以確認(rèn)社員意圖正當(dāng)與否，考核合格，始得發(fā)放貸款，所以發(fā)展十分緩慢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1923到1931年，只有277家合作社被承認(rèn)是合格的，有資格貸款的社員不到9 000人[2]72。華洋義賑會(huì)開展的農(nóng)村合作金融實(shí)質(zhì)，是通過合作社把農(nóng)民集結(jié)為信用團(tuán)體單位，減少借貸的交易費(fèi)用，從而把現(xiàn)代銀行和國家金融機(jī)構(gòu)吸引到農(nóng)村的金融活動(dòng)中。國民政府時(shí)期發(fā)展農(nóng)村合作金融，即是通過信用合作社這個(gè)渠道來實(shí)現(xiàn)的，并最終形成其在治理結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)組織和產(chǎn)權(quán)（資金）構(gòu)成方面的內(nèi)部治理特征。

在治理結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)組織方面，農(nóng)村信用合作社雖有差異，但大致相同。一般而言，最高權(quán)力機(jī)關(guān)是全體社員大會(huì)，高級(jí)辦事員、理事等均由社員大會(huì)選舉產(chǎn)生。此外，還設(shè)有監(jiān)督組織，由社員大會(huì)授權(quán)監(jiān)事，負(fù)責(zé)監(jiān)督理事工作。盡管農(nóng)村信用合作社可以有多種業(yè)務(wù)(例如存款、兼營其它合作業(yè)務(wù))，但是其最重要的業(yè)務(wù)是對(duì)社員放款；放款種類繁多，但其宗旨一般是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)放款，例如購買耕畜、支付地租工資等等。放款期限一般1 ～4年，實(shí)際借款無超過3年者，以1年以內(nèi)者居多。例如1932年河北6個(gè)月至1年者占48.47%，江西全在1年以內(nèi)。合作社對(duì)社員放款數(shù)量較少，低于 50元者占80%以上[9]。信用合作社社員借款需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，但是程度不一?？梢允菬o限責(zé)任制，即社員負(fù)擔(dān)合作社的無限責(zé)任；可以是有限責(zé)任制，即社員負(fù)擔(dān)合作社的有限責(zé)任；可以是保證責(zé)任制，即在社員所認(rèn)定的股額外，再保證定額的責(zé)任。

信用合作社資金是社員借貸與合作社放款的主要來源，它由社內(nèi)資金和社外資金構(gòu)成。合作社的社內(nèi)資金，即社員的自集資金，包括社股、存款和公積金三部分。社股即社員繳納的股金，存款即社員或者非社員的儲(chǔ)蓄，公積金即合作社贏余提留。因?yàn)檗r(nóng)民極端缺乏現(xiàn)金，加上即使有錢也不愿意存款于合作社，所以合作社存款數(shù)量微乎其微，幾乎可以忽略不計(jì)。由于合作社不僅盈利比例低，而且盈利數(shù)量微小，所以公積金數(shù)量也極少。于是社員自集資金就僅剩下股金。據(jù) 1934年調(diào)查，全國3 087社股本在50元以內(nèi)者占25%，25元左右較為普遍，而每社人數(shù)在 15人左右，也即人均繳納股金僅 1元左右[10]31-33。此系有股本者，而且尚有未繳絲毫股金的合作社，資金完全依賴外借。社外資金指合作社由政府撥款或向金融機(jī)關(guān)借款，然后再轉(zhuǎn)貸給社員，信用合作社居中間地位，它要對(duì)金融機(jī)構(gòu)和社員負(fù)雙重責(zé)任。以華洋義賑會(huì)為例，從1923年到抗戰(zhàn)前，農(nóng)村合作資金除救災(zāi)余款外，主體是政府撥款和銀行搭款。例如 1931年長江大水泛濫，安徽、江西、湖南、湖北、江蘇五省受災(zāi)嚴(yán)重，國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)利用美麥借款4萬噸充作救災(zāi)基金，救災(zāi)會(huì)又就中劃撥2.38萬噸，合176萬元，委托華洋義賑會(huì)辦理皖贛農(nóng)賑及江西工賑。又如1931年3月上海銀行搭款2萬元，1932年6月搭款5萬元，1933年2月搭款10萬元，充作農(nóng)村合作貸款資金。

三、農(nóng)村合作金融的扶持政策

國民政府將合作運(yùn)動(dòng)奉為國策，制定了一系列政策法令，為農(nóng)村合作金融的發(fā)展提供必要的組織和制度保障。

首先，制定政策法律。1928年2月，國民黨中央執(zhí)行委員蔣介石、張靜江、陳果夫等人在第 4次全體執(zhí)監(jiān)會(huì)議上，聯(lián)袂提出《組織合作運(yùn)動(dòng)委員會(huì)建議案》，表示“應(yīng)特別提倡合作運(yùn)動(dòng)！應(yīng)把合作運(yùn)動(dòng)的理論，切實(shí)研究起來、宣傳起來，然后實(shí)行起來”[11]159。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，1928－1930年國民黨要人和政府發(fā)布的與合作有關(guān)議案和通令達(dá)19項(xiàng)之多。1931年5月國民黨第三屆中央第一次臨時(shí)全會(huì)通過《中華民國訓(xùn)政時(shí)期約法》，其中第34條規(guī)定：“為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，改善農(nóng)民生活，增進(jìn)佃農(nóng)福利”，國家應(yīng)積極“設(shè)立農(nóng)業(yè)金融機(jī)關(guān)，獎(jiǎng)勵(lì)農(nóng)村合作事業(yè)”[12]271，農(nóng)村合作事業(yè)首次在國家“根本大法”中得以確認(rèn)。同年國民政府實(shí)業(yè)部公布“農(nóng)村合作社暫行規(guī)程”，是為國民政府關(guān)于合作社具體業(yè)務(wù)的最早法令。1932年中央政治會(huì)議規(guī)定“合作社法十大原則”，立法院據(jù)此起草了《合作社法草案》。1934年立法院通過《中華民國合作社法》，對(duì)合作社的性質(zhì)、設(shè)立、社員、股金、管理、組織、業(yè)務(wù)、分配等內(nèi)容作了具體規(guī)定。此后隨著形勢(shì)的變化和發(fā)展，國民政府又不斷地對(duì)各項(xiàng)法律進(jìn)行調(diào)整和完善?？傊?，一系列的政策、法律為合作社提供了保障，為其規(guī)范化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

其次，成立管理機(jī)構(gòu)。南京國民政府成立初期，全國的合作運(yùn)動(dòng)基本上處于無序狀態(tài)：有華洋義賑會(huì)舉辦的合作社，有江蘇、浙江等省舉辦的合作社，還有國民黨在鄂豫皖舉辦的合作社，彼此之間各自為政、互無聯(lián)系。為了改變這種局面，1935年國民政府在實(shí)業(yè)部設(shè)立合作司，專掌全國合作社的調(diào)查、促進(jìn)、視察與監(jiān)督之責(zé)，統(tǒng)一行使全國合作行政權(quán)，到 1936年底全國各地公私團(tuán)體組建的合作社全部納入該系統(tǒng)?？谷諔?zhàn)爭開始后，1939年國民政府在經(jīng)濟(jì)部設(shè)立合作事業(yè)管理局，掌管全國合作事業(yè)。1940年8月國民政府行政院頒布《縣各級(jí)合作社組織大綱》，規(guī)定合作社是國民經(jīng)濟(jì)的基層單位，與“地方自治”相配合，合作社設(shè)置與行政區(qū)域一致，每保一社，每戶一社員；每保合作社加入鄉(xiāng)(鎮(zhèn))合作社，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))合作社加入縣聯(lián)社；保、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))合作社一般兼營其他業(yè)務(wù)，專業(yè)合作社另行組織，形成系統(tǒng)。1942年各省成立合作事業(yè)管理處，各縣設(shè)立合作指導(dǎo)室，形成從中央到地方的各級(jí)合作行政管理、指導(dǎo)體系，以便利合作運(yùn)動(dòng)的開展。

最后，建立合作金融體系。資金是合作社的血液，由于農(nóng)民極度貧困，合作社股金微小，所以合作金融業(yè)務(wù)離不開外來資金支持。1931年以前江蘇、浙江分別建立農(nóng)民銀行，為合作社提供資金。1933年國民政府設(shè)立豫鄂皖贛四省農(nóng)民銀行，開始建設(shè)專業(yè)合作金融體系。1935年中國農(nóng)民銀行、1936年農(nóng)本局成立，以圖建立全國性合作金融體系。同時(shí)國民政府還極力動(dòng)員、組織商業(yè)銀行向農(nóng)村放款，為合作社提供資金。1936年實(shí)業(yè)部合作司開始籌辦中央與省市合作金庫?？箲?zhàn)爆發(fā)后，盡管國民政府沒有建立起完善的合作金融體系，但是合作金庫獲得一定程度發(fā)展。1941年國民政府已設(shè)立合作金庫417所，其中省庫7所、縣庫410所，在農(nóng)村合作金融中起到了一定作用。

國民政府時(shí)期農(nóng)村合作金融雖然取得一定成就，但也存在諸多弊端。首先，合作社為特權(quán)階級(jí)操縱利用，把真正急需資金的農(nóng)民排除在外，放款變成高利貸。合作社被農(nóng)村特權(quán)分子、“土紳”把持后，“上焉者低息從銀行貸出現(xiàn)金，或者擅自經(jīng)營，或者加息轉(zhuǎn)貸于社員；下焉者從銀行貸得款子后，或大膽挪用，或席卷潛逃”。其次，合作社放款數(shù)量少，期限過短，手續(xù)繁瑣，需要抵押品，真正小農(nóng)難沾實(shí)惠。第三，合作社地區(qū)分布不均，往往越是貧困的地方合作社越少。最后，農(nóng)業(yè)合作金融缺乏系統(tǒng)性，各自為政，互不相連，資金不能統(tǒng)一調(diào)度。合作指導(dǎo)機(jī)關(guān)政出多門，各自組織合作社互相攀比，合作社數(shù)量不少，但質(zhì)量難以保證。如此等等，不一而足。當(dāng)時(shí)農(nóng)村合作金融之所以弊端叢生，從中西對(duì)比可現(xiàn)端倪。西方合作金融體制經(jīng)過長期醞釀和發(fā)展；合作社是自發(fā)形成的，社員素質(zhì)較高，經(jīng)濟(jì)狀況較中國農(nóng)民好，且得到地方士紳的積極參與和支持，既有較多的股金又有可靠穩(wěn)定的銀行資金扶持。中國在如此短時(shí)間里模仿外國，合作社發(fā)展環(huán)境艱難，股金微小，缺乏自我造血能力；農(nóng)民知識(shí)淺薄，膽小怕事，使得合作社受到來自基層政權(quán)、社會(huì)破壞分子和地方利益集團(tuán)的多重打擊。既先天不足，又后天失養(yǎng)，不免發(fā)生橘逾淮為枳的情形，合作社焉能不出現(xiàn)問題？

雖然國民政府時(shí)期農(nóng)村金融合作存在種種問題，但它客觀上是一次有益的嘗試，并在中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程中留下了深深的印跡，一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并影響了 1949年后臺(tái)灣和大陸農(nóng)業(yè)建設(shè)的模式和道路。國民黨敗退臺(tái)灣后，吸收了在大陸開展合作運(yùn)動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從而在臺(tái)灣成功地開展了農(nóng)村金融合作。而國民政府農(nóng)村金融合作的成敗得失，無疑也為新中國農(nóng)業(yè)建設(shè)模式道路的形成提供了借鑒。

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