環(huán)境執(zhí)法工作中的制約因素及對策分析

蘇 麗

（河北政法職業(yè)學(xué)院，河北 石家莊 050064）

環(huán)境執(zhí)法指的是依法享有環(huán)境管理權(quán)力的行政主體，依據(jù)職權(quán)適用法律來監(jiān)督管理環(huán)境違法行為的活動。環(huán)境行政執(zhí)法的內(nèi)容豐富，包括環(huán)境行政許可、環(huán)境行政處罰、排污收費、現(xiàn)場檢查等。環(huán)境執(zhí)法對于實現(xiàn)環(huán)境權(quán)利和履行環(huán)境義務(wù)意義重大。英國哲學(xué)家培根曾說過：制度如果不執(zhí)行，比無制度的危害更大。環(huán)境執(zhí)法的地位由此可見一斑，環(huán)境執(zhí)法是比環(huán)境立法更艱巨的工程。我國目前的環(huán)境執(zhí)法形勢不容樂觀，環(huán)境行政執(zhí)法已成為目前環(huán)保工作的薄弱環(huán)節(jié)。

一、我國環(huán)境執(zhí)法中存在的問題

1.環(huán)保法律位階低，法律操作性不強

環(huán)保法律法規(guī)在整個中國特色社會主義法律體系中的位階較低，不能使領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)主和廣大公眾意識到環(huán)保法律的嚴肅性和權(quán)威性，且環(huán)境法的價值理念大多停留在理論層面，沒有為環(huán)境執(zhí)法實踐起到應(yīng)有的指導(dǎo)作用，而環(huán)境法制常被架空。且環(huán)保法律法規(guī)有些規(guī)定過于原則，缺乏具體的實施細則。環(huán)境執(zhí)法配套的法律法規(guī)出臺有些滯后，執(zhí)法人員面對不同的情況有時無所適從，甚至爭權(quán)推責(zé)。另外，我國環(huán)保法律存在漏洞，有些規(guī)定處于空白，例如目前就沒有規(guī)范轉(zhuǎn)基因生物安全的規(guī)定。

2.環(huán)保行政主管部門執(zhí)法力度較弱，缺乏必要的強制執(zhí)行權(quán)

由于體制機制上的原因，地方環(huán)保部門隸屬于地方政府，很多時候地方政府既是違法主體又是執(zhí)法主體。這種既是運動員又是裁判員的狀況，使環(huán)境執(zhí)法面臨困境。環(huán)境行政主管部門申請法院強制執(zhí)行時，法院由于受結(jié)案率、工作量等因素的制約，不愿意處理環(huán)保部門的申請，造成環(huán)保部門付出很大成本開出的罰單到最后卻無法實現(xiàn)，這在一定程度上打擊了環(huán)境執(zhí)法的積極性。

3.基層環(huán)境執(zhí)法面臨困境

具體表現(xiàn)在：第一，基層環(huán)境執(zhí)法缺少資金。由于地方政府對環(huán)保工作的重視程度不夠，地方財政對環(huán)保部門的支持力度不夠，導(dǎo)致在基層環(huán)境執(zhí)法隊伍中資金缺口達一半以上［1］，環(huán)保車輛和裝備不能專職用于環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法，公車私用現(xiàn)象明顯。且自動化監(jiān)控設(shè)備，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的科技含量很低。受環(huán)保機構(gòu)自身建設(shè)能力所限，由于缺乏檢測手段，因此只能降低檢測標準，導(dǎo)致常出現(xiàn)環(huán)保監(jiān)測不到位的現(xiàn)象。第二，基層環(huán)境執(zhí)法人員素質(zhì)不高。現(xiàn)有的執(zhí)法人員缺乏正規(guī)的專業(yè)培訓(xùn)，對企業(yè)的污染防治原理和機制缺乏必要的認識。

二、我國環(huán)境執(zhí)法難的原因分析

1.地方行政干預(yù)環(huán)境執(zhí)法

（1）環(huán)保部門受同級政府領(lǐng)導(dǎo)，政府為了經(jīng)濟利益犧牲環(huán)境。長期以來中國實行以GDP論英雄的政績考核標準，地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟不惜以犧牲環(huán)境為代價。環(huán)保部門在全國范圍內(nèi)還未完全實現(xiàn)垂直管理，最終要受同級政府的領(lǐng)導(dǎo)，并對其負責(zé)，這導(dǎo)致了環(huán)保機關(guān)的行政執(zhí)法受各級政府的制約。環(huán)保部門職務(wù)的升遷變動往往由地方領(lǐng)導(dǎo)來決定，環(huán)保的工作經(jīng)費和工資由同級政府的財政供給。環(huán)保部門面臨如何處理經(jīng)濟利益與環(huán)境利益沖突的難題，在環(huán)境執(zhí)法時很難實現(xiàn)公正。（2）環(huán)境監(jiān)管體制存在弊端，未建立起環(huán)境監(jiān)管部門聯(lián)動長效機制。目前我國的監(jiān)管體制是以行政區(qū)域為單位，各區(qū)域環(huán)境保護行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)管和各部門分工負責(zé)的環(huán)保監(jiān)管體制［2］。這一體制在實踐中存在兩方面缺陷：一個是各自為政的環(huán)保監(jiān)管體制不利于解決跨區(qū)域的環(huán)境糾紛問題；另一個是該體制容易造成環(huán)境執(zhí)法部門協(xié)調(diào)難，并給行政相對人造成很大的不便。

2.環(huán)境執(zhí)法的公眾參與不足

（1）公眾參與環(huán)境執(zhí)法程度低、方式單一。國家環(huán)?？偩衷?006年和2007年分別出臺了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》和《環(huán)境信息公開辦法（試行）》。但近幾年這兩部法的實施效果并不理想，公眾實際參與環(huán)境執(zhí)法的程度較低，參與途徑單一，其方式以環(huán)境信訪投訴為主，信訪投訴集中在直接影響群眾正常生產(chǎn)生活，可以聽得到、聞得到的噪聲污染和大氣污染，而水污染和固體廢棄物污染的信訪投訴相對少［3］。環(huán)境信訪投訴主要通過來信、來電和來訪。近年網(wǎng)上信訪投訴案件呈逐年上升趨勢。參與環(huán)境執(zhí)法的多是單個人或幾個人的小團體，很少有民間團體。（2）信息公開范圍小、程度低，無法滿足公眾的知情權(quán)。地方政府因為把握不好環(huán)境信息公開的內(nèi)容、范圍和形式，所以常用牽強的理由拒絕公開環(huán)境信息，雖然公開了一些信息，但卻不能及時更新信息。（3）聽證制度的實施范圍不夠明確，公眾表達意見的平臺不暢通。聽證制度作為保障公眾參與權(quán)的另一個關(guān)鍵制度，在環(huán)保部門環(huán)境執(zhí)法中變相地縮小了范圍或者以其他簡單方式取代。由于聽證制度本身巨大的成本和繁瑣的程序，再加上政府未能從觀念上給予足夠的重視，導(dǎo)致實踐中通過個別走訪等簡縮程序來變相剝奪公眾的聽證權(quán)利。

3.環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度的執(zhí)行率低

（1）環(huán)境影響評價制度指的是對可能影響環(huán)境的重大工程建設(shè)、規(guī)劃，事先進行調(diào)查和評估來防止環(huán)境損害。環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度是我國最重要的兩項環(huán)境法律制度，它們執(zhí)行率的高低直接決定著我國環(huán)保工作的實際效果。我國法律規(guī)定超過90%的具體建設(shè)項目應(yīng)進行環(huán)境影響評價，但據(jù)實際統(tǒng)計，目前全國大部分省級建設(shè)項目環(huán)評執(zhí)行率僅有約70%，地市級僅有約40%，縣級環(huán)保部門審批的建設(shè)項目評價執(zhí)行率僅剛超過30%［4］。如此低的環(huán)評執(zhí)行率使我國環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)狀堪憂。（2）“三同時”法律制度要求新建、改建項目的污染防治設(shè)施必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)。該制度的實行將有效地控制項目的施工建設(shè)中所產(chǎn)生的環(huán)境安全隱患。但有些企業(yè)為了節(jié)約成本，而逃避安裝污染防治設(shè)施，或者在防污設(shè)施存在故障和安全隱患時，不去修理和排除故障，使“三同時”制度被架空。

三、當前解決我國環(huán)境執(zhí)法困境的對策

1.在理論根源上完善立法，鞏固執(zhí)法根基

首先，提高環(huán)境立法位階，使其與我國環(huán)境保護的基本國策相適應(yīng)。完善我國環(huán)保法律體系，借鑒國外環(huán)境保護制度發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，對惡性排污等嚴重污染環(huán)境的行為從嚴處罰，加大違法成本，必要時納入刑法規(guī)制。其次，賦予環(huán)保部門查封、扣押、凍結(jié)、沒收等必要的強制執(zhí)行權(quán)［5］，這樣環(huán)保執(zhí)法才能硬起來。最后，完善建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度。使得環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度相結(jié)合，能夠有效地預(yù)防可能產(chǎn)生的環(huán)境問題。

2.擴展多種渠道，提高公眾參與環(huán)境執(zhí)法的積極性

首先，徹底踐行政府環(huán)境信息公開制度，保障公眾知情權(quán)。知情權(quán)乃參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的前提，而知情權(quán)又依賴環(huán)保部門的信息公開才會實現(xiàn)。公眾只有獲得全面準確的環(huán)境信息，才能有效行使環(huán)境權(quán)。其次，健全環(huán)境聽證制度，保障公眾聽證權(quán)。作為最正式公眾參與形式的聽證制度，我國在《環(huán)境影響評價法》《環(huán)境保護行政許可聽證暫行辦法》中都對聽證制度作了明確規(guī)定，即有重大環(huán)境影響的建設(shè)項目都應(yīng)舉行聽證會。最后，要廣泛拓展渠道，保證公眾參與成為常態(tài)。環(huán)保部門可在實踐中考慮運用非正式聽證方式，提供多種渠道讓公眾以口頭或書面的方式來發(fā)布意見和建議。

3.加強環(huán)境保護機構(gòu)的軟硬件建設(shè)，提高環(huán)境執(zhí)法能力

環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法能力依賴于軟硬件、主客觀的建設(shè)情況。軟件主要指法律法規(guī)等配套規(guī)定和公眾的環(huán)境法律意識等，而硬件主要指環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的裝備和設(shè)施。第一，學(xué)習(xí)環(huán)境法律法規(guī)，進一步規(guī)范執(zhí)法行為。加強環(huán)保人員專業(yè)化培訓(xùn)，尤其是對于高科技治污設(shè)備的使用技能培訓(xùn)，提高環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)的規(guī)范化、標準化。第二，加強財政對環(huán)保部門的傾斜支持力度，加大對基層尤其是縣級環(huán)保的財政投入，保證環(huán)保經(jīng)費充足。政府財政要開通環(huán)保專項資金科目，大力支持環(huán)境執(zhí)法。第三，提高公眾的環(huán)境法律意識，自覺參與環(huán)境執(zhí)法。尤其要加強各級領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護的價值理念，加強對領(lǐng)導(dǎo)和企業(yè)主的宣傳教育，對于帶動周圍群眾和企業(yè)員工環(huán)境意識的提高具有重要作用。探索環(huán)保執(zhí)法新形式。第四，在重點污染源安裝主要污染物在線監(jiān)控裝置，實施遠程在線定量化監(jiān)控。第五，以社會管理體制改革為契機，積極培育民間環(huán)保組織。

4.建立干部環(huán)保政績考核制度，實行環(huán)境責(zé)任追究制

首先，加大政績考核指標體系中環(huán)保指標的權(quán)重，把環(huán)保指標作為政績考評的硬指標。各級政府財政應(yīng)拿出專項資金用于環(huán)保執(zhí)法，把節(jié)能減排目標與政績考核掛鉤，把政府環(huán)保政績水平作為獎懲升遷的重要標準。在發(fā)展經(jīng)濟與保護環(huán)境之間發(fā)生沖突時，政府應(yīng)自覺地把環(huán)境保護放在第一位。其次，實行環(huán)境責(zé)任追究制，對重大環(huán)境問題的責(zé)任人絕不手軟。采取明查暗訪抓典型的方式，建立環(huán)境舉報制和違法企業(yè)黑名單制度，健全企業(yè)環(huán)保誠信檔案，揪出重大環(huán)境違法行為。對連續(xù)三年環(huán)保信用評價為紅牌的企業(yè)向社會公開道歉。每年都應(yīng)制定稽查方案，并在內(nèi)容上有不同側(cè)重點。開展經(jīng)常性的嚴打工作，增強執(zhí)法工作的主動性和實效性。對重點單位要進行重點管理和監(jiān)控，采取企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人約談制度和環(huán)境執(zhí)法情況新聞通報制度。最后，建立環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法制度和環(huán)保行政審批協(xié)調(diào)機制。實行聯(lián)席會議制度，邀請有關(guān)環(huán)保部門和民間環(huán)保組織共同出席環(huán)保會議，共同分析環(huán)境違法犯罪活動中出現(xiàn)的新情況、新問題，研究重大環(huán)境違法案件，部署打擊環(huán)境違法行為的聯(lián)合行動，形成環(huán)境執(zhí)法合力。要建立環(huán)保行政審批協(xié)調(diào)機制，對環(huán)保審批未獲通過的建設(shè)項目，工商部門應(yīng)不予登記，金融部門應(yīng)不予貸款，國土資源部門應(yīng)不予批準用地，供電部門應(yīng)不予供電，如此方能保證環(huán)保執(zhí)法的權(quán)威性和有效性。

［1］李瓊，張永寧.當前制約環(huán)境執(zhí)法的因素與提高環(huán)境執(zhí)法力度的調(diào)查思考［J］.北方環(huán)境，2013（8）：9-10.

［2］許嶺.對我國環(huán)境執(zhí)法問題的思考與建議［J］.安徽理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2010（2）：33-39.

［3］謝昕.公眾參與環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管的機制研究［J］.環(huán)境保護，2012（18）：53-54.

［4］許嶺.對我國環(huán)境執(zhí)法問題的思考與建議［J］.安徽理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2010（12）：77-79.

［5］張丹平，孫江河.環(huán)境執(zhí)法工作中存在問題、成因及對策分析［J］.資源節(jié)約與環(huán)保，2013（3）：18-19.