上海市政與公用事業(yè)領(lǐng)域市場化運(yùn)作的現(xiàn)狀及問題分析*

包 焱

(上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院,上海 200438)

*收稿日期：2013-10-16

市政公用事業(yè)的市場化改革及運(yùn)作是指在某些可以發(fā)揮市場力量的市政領(lǐng)域發(fā)揮市場對公共資源配置的基礎(chǔ)性作用，放松或放開政府對市政公用事業(yè)的管制，分散投資決策權(quán)、下放生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，允許私人資本的產(chǎn)生和發(fā)展，使市政公用企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展及自我約束的市場主體，開展市場經(jīng)濟(jì)活動，最終實(shí)現(xiàn)市政公共物品的供給更加充足、質(zhì)量不斷改進(jìn)、政府的財政壓力大大減輕，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷上新臺階的目的。

一、上海市政與公用領(lǐng)域市場化運(yùn)作的基本認(rèn)知

城市市政公用領(lǐng)域所提供的服務(wù)大多具有公共物品的性質(zhì)，即“非排他性”和“非競爭性”。這是與純私人產(chǎn)品截然相反的兩個屬性。通常同時具有“非排他性”和“非競爭性”，稱為純公共物品，但大多數(shù)的市政公用物品和服務(wù)介于此兩個性質(zhì)之間，不完全具備二者，所以，被稱為“準(zhǔn)公共物品”。非經(jīng)營性項(xiàng)目是市場失效而政府有效的部分，即市政公用物品的提供無收費(fèi)機(jī)制、無資金流入，其目的是為了獲取社會效益和環(huán)境效益，市場調(diào)節(jié)難以對此起作用，這類投資只能由代表公共利益的政府財政來承擔(dān)；無疑，燃?xì)狻⒐┡潘?、市政道路等均不屬此類。與非經(jīng)營性項(xiàng)目相對比的是可經(jīng)營性項(xiàng)目，又可根據(jù)投資項(xiàng)目公共服務(wù)責(zé)任的程度以及有無收益分為純經(jīng)營性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目。

1.純經(jīng)營性項(xiàng)目指可通過市場進(jìn)行有效配置，即可通過全社會投資加以實(shí)現(xiàn)，社會主體參與投資的動機(jī)與目的是利潤最大化，其投資形成是價值增值過程。如天然氣的生產(chǎn)及供排水行業(yè)中的部分項(xiàng)目就可被視為此類。

2.準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目即為有收費(fèi)機(jī)制和資金流入，具有潛在的利潤，但因其政策及收費(fèi)價格沒有到位等客觀因素，無法收回成本的項(xiàng)目，附帶部分公益性，是市場失效或低效的部分，因其具有不夠明顯的經(jīng)濟(jì)效益，市場運(yùn)行的結(jié)果將不可避免地形成資金供給的諸多缺口，要通過政府適當(dāng)補(bǔ)貼及政策優(yōu)惠維持營運(yùn)，待其價格逐步到位及條件成熟時，即可轉(zhuǎn)變?yōu)榧兘?jīng)營性項(xiàng)目。供排水管道、市政道路等分屬于此類。

可見，上海市政道路、燃?xì)饧肮┡潘袠I(yè)的運(yùn)營均可視為經(jīng)營性或準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，不同程度地進(jìn)行市場化運(yùn)作。當(dāng)然上述分類只是一種參考標(biāo)準(zhǔn)，事實(shí)上，世界各國在市政公用領(lǐng)域的市場化改革都是在尊重本國國情的基礎(chǔ)上結(jié)合市政公用事業(yè)的特點(diǎn)運(yùn)作的，上海市政公用領(lǐng)域的市場化運(yùn)作亦應(yīng)如此。

二、上海市政與公用領(lǐng)域市場化運(yùn)作的成功實(shí)踐

自20世紀(jì)90年代開始的市政公用行業(yè)市場化改革啟動以來，上海市政公用事業(yè)取得了長足的發(fā)展，改變了投資主體單一的模式，引入新的投融資模式，加快國企股份制改革。尤其是近十年來，上海以籌辦世博會為契機(jī)進(jìn)行了大規(guī)模的市政設(shè)施建設(shè)，中心城區(qū)及相關(guān)重點(diǎn)區(qū)域樞紐型、功能性、風(fēng)格化的城市基礎(chǔ)設(shè)施體系基本建成，上海的城市功能得到了迅速提升，市民的生活質(zhì)量有了大幅度的提高。

(一)市場機(jī)制作用初顯，行業(yè)發(fā)展活力增強(qiáng)

1.推動了政企分開、事企分離

上海市政公用事業(yè)市場化運(yùn)作過程中，首先對行業(yè)管理體制進(jìn)行了改革，市級管理部門基本實(shí)現(xiàn)了政企分開、事企分離。市水務(wù)局劃轉(zhuǎn)了18家直屬供排水企業(yè)；市市容環(huán)衛(wèi)局劃轉(zhuǎn)了環(huán)境集團(tuán)；市綠化局劃轉(zhuǎn)了園林集團(tuán)，剝離了上海動物園等4家公園勞務(wù)作業(yè)企業(yè)，市公路處、市管處也劃轉(zhuǎn)了所有養(yǎng)護(hù)作業(yè)企業(yè)。市政行業(yè)的管理體制改革，打破了原有的行業(yè)壟斷，初步形成了主體多元化的城市市政公用事業(yè)市場體系，大大提升了行業(yè)的發(fā)展活力。

2.促進(jìn)了市場競爭、機(jī)制優(yōu)化

為適應(yīng)新形勢，把傳統(tǒng)市政國有企業(yè)改造成合格的市場競爭主體，市政公用各行業(yè)實(shí)施了旨在促進(jìn)競爭、優(yōu)化機(jī)制的市場化改革。供水行業(yè)于2005年按照管資產(chǎn)、管人、管事相結(jié)合，責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則，基本上實(shí)現(xiàn)了政企分開，18家供排水企業(yè)及職工整建制劃歸市城投總公司。對于燃?xì)庑袠I(yè)，依據(jù)其行業(yè)特點(diǎn)，采用了產(chǎn)銷分離的“分割經(jīng)營”模式，把具有競爭性和潛在競爭性的制氣、售氣等燃?xì)鈽I(yè)務(wù)從原產(chǎn)業(yè)鏈上分離，引入競爭，組建企業(yè)，加快形成了投資主體多元化，建設(shè)、運(yùn)營市場化，政府監(jiān)管法制化的燃?xì)馐袌龈窬帧?/p>

(二)投融資渠道多元化，市政公用設(shè)施運(yùn)營效率有效改善

采用多渠道的投融資方式，改變了國有獨(dú)資的單一模式，打破了市政公用事業(yè)的壟斷局面，引入競爭機(jī)制，鼓勵社會資金、國際資本采取獨(dú)資、合資、合作等多種形式，參與市政公用設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營，有效改善了市政領(lǐng)域投資不足、效率低下的狀況。

(三)特許經(jīng)營制度建立，市場化進(jìn)程加快

上海市政公用行業(yè)實(shí)施特許經(jīng)營制度的領(lǐng)域集中于供水、管道燃?xì)夤?yīng)、市政道路經(jīng)營、公交線路經(jīng)營、污水處理、垃圾處理等方面，為上海市政公用事業(yè)領(lǐng)域籌集資金、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做出了顯著貢獻(xiàn)。

1.促進(jìn)了市政公用項(xiàng)目發(fā)展和供給能力的提高

自上世紀(jì)90年代引入特許經(jīng)營制度后，一大批項(xiàng)目的建設(shè)資金迅速籌措到位，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)入了前所未有的大跨越時期，基礎(chǔ)設(shè)施硬件水平成倍增長。據(jù)統(tǒng)計，“十五”期間，水務(wù)、燃?xì)狻⑹姓缆?、垃圾處理四個領(lǐng)域僅通過特許經(jīng)營方式籌集的資金就達(dá)500億左右，占上海市政公用設(shè)施建設(shè)資金中非財政資金的39%，極大地提升了上海市政設(shè)施的服務(wù)水平和供給能力。

2.促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變和公共管理水平的提升

特許經(jīng)營制度是政府激勵性監(jiān)管的一種方式，改變了傳統(tǒng)的政府對市政公用行業(yè)的監(jiān)管方式。當(dāng)市政公用企業(yè)實(shí)施特許經(jīng)營制度后，相關(guān)的行業(yè)主管部門對這些企業(yè)的管理方式發(fā)生了根本性的改變，即從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，從關(guān)注企業(yè)效益轉(zhuǎn)變到關(guān)注企業(yè)的服務(wù)和質(zhì)量水平，從微觀管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理。理論上切斷了行業(yè)主管部門與企業(yè)之間的利益鏈條，使行業(yè)主管部門回歸監(jiān)管職能，減少了政府對企業(yè)經(jīng)營的行政干預(yù)，促進(jìn)了企業(yè)的活力。

三、上海市政公用領(lǐng)域城市管理市場化運(yùn)作中存在的問題及其分析

(一)上海市政公用領(lǐng)域市場化運(yùn)作中存在的問題

1.行業(yè)市場化改革重形式、簡單化

在上海市政公用行業(yè)市場化改革中，不少單位雖然形式上由事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)，成為了名義上獨(dú)立的市場主體，但在內(nèi)部經(jīng)營管理模式上卻沒有相應(yīng)改變，經(jīng)營機(jī)制難以真正轉(zhuǎn)變。如一些市政養(yǎng)護(hù)企業(yè)雖然名義上與管理部門脫鉤，但實(shí)際上仍保持著千絲萬縷的聯(lián)系，主要依靠原有管理部門才能生存，并不能真正意義上參與市場競爭。另外，供排水行業(yè)改革中，企業(yè)管理關(guān)系雖然多次調(diào)整，但企業(yè)內(nèi)部管理機(jī)制、經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)變相對較緩慢，大鍋飯現(xiàn)象沒有改變，管理成本仍居高不下，以致市場化改革流于形式，簡單化。

2.市政公用領(lǐng)域價格形成機(jī)制不完善

合理的價格形成機(jī)制尚未形成。一方面，價格并未包含全部成本，既無法完全體現(xiàn)企業(yè)的經(jīng)營成本，也沒有對資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)形成有效的約束機(jī)制；另一方面，價格沒有充分體現(xiàn)市場供求關(guān)系的影響。由于上海市對市政公用產(chǎn)品及服務(wù)仍采用政府統(tǒng)一定價的價格機(jī)制，在一些特許經(jīng)營項(xiàng)目中，對價格調(diào)整機(jī)制及政府的補(bǔ)貼政策規(guī)定得不全面，如供水項(xiàng)目和燃?xì)忭?xiàng)目出現(xiàn)了價格倒掛現(xiàn)象，即銷售價低于成本價，形成企業(yè)虧損局面。價格機(jī)制不完善，直接帶來企業(yè)缺乏再投資的動力，一些高速公路項(xiàng)目還出現(xiàn)了擠壓設(shè)施維護(hù)費(fèi)用的現(xiàn)象，影響到企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而影響到市政公用產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的提升。

3.政府對行業(yè)監(jiān)管體制建設(shè)相對滯后

目前，雖然上海市政公用管理的地方性法規(guī)都得到了修訂完善，但相應(yīng)的配套管理規(guī)定的辦法、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、操作細(xì)則等，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。管理工作中要么無章可循，要么繼續(xù)沿用過去的做法，不利于對市政公用企業(yè)的監(jiān)管。市政公用事業(yè)的監(jiān)管存在不少漏洞，包括：缺乏制度性協(xié)調(diào)機(jī)制，監(jiān)管方式單一，無法適應(yīng)市場化改革的需要，缺乏社會監(jiān)管機(jī)制，公眾、非營利組織等第三方機(jī)構(gòu)缺乏制度性的參與渠道等。

4.行業(yè)特許經(jīng)營制度有待進(jìn)一步完善

為籌集資金、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，上海市政公用領(lǐng)域于20世紀(jì)90年代推行了特許經(jīng)營制度。多年的實(shí)踐表明，特許經(jīng)營活動對上海市政基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的貢獻(xiàn)非常顯著，由此帶來了市政設(shè)施水平和服務(wù)能力的提升效果也十分明顯。但是，不容忽視的是，上海市政公用行業(yè)的特許經(jīng)營實(shí)踐活動中，仍存在很多問題，其中最重要的就是重特許經(jīng)營的形式，而對其中的細(xì)節(jié)考慮不周，帶來后續(xù)工作的隱患。

(二)上海市政公用領(lǐng)域市場化運(yùn)作的問題分析

根據(jù)前文可市場化程度的分類標(biāo)準(zhǔn)并結(jié)合上海市政公用事業(yè)的實(shí)際情況，市政公用領(lǐng)域中的問題主要源于市場化運(yùn)作過程中存在不同程度的偏差，即：市場化過度、市場化不足及市場化缺失。

1.上海市政公用領(lǐng)域城市管理的市場化過度

網(wǎng)絡(luò)型和單元型在項(xiàng)目的投資邊界、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和收入風(fēng)險的關(guān)系以及由此形成的政企關(guān)系是不同的。相比較污水廠等單元型項(xiàng)目，類似供排水、管理燃?xì)夤?yīng)等網(wǎng)絡(luò)型項(xiàng)目實(shí)施特許經(jīng)營時，因其影響面廣、經(jīng)營期長(一般25-30年)，投資邊界較模糊，資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和收入風(fēng)險的關(guān)系較復(fù)雜，涉及到經(jīng)營期中的管道建設(shè)、增量升級和普遍服務(wù)等變數(shù)較多的問題，政府相對比較難以掌控。而且，網(wǎng)絡(luò)型項(xiàng)目的特許經(jīng)營合同只能算是“開口合同”，在經(jīng)營期中政府需要不斷與特許經(jīng)營者進(jìn)行利益博弈，如果政府監(jiān)管水平不高的話，很可能被特許經(jīng)營者牽制，公共利益無法得到切實(shí)保障。另外，從國家戰(zhàn)略安全角度而言，國家要求管道的網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)必須由國有控股，網(wǎng)絡(luò)型項(xiàng)目不宜引入過多的社會資本。

因此，市政公用事業(yè)市場化運(yùn)作過程中，要充分考慮到市政公用各行業(yè)不同的行業(yè)特點(diǎn)及不盡相同的發(fā)展階段，尤其在引進(jìn)特許經(jīng)營等市場化模式時，不能搞“一刀切”和冒進(jìn)，特別要注意從特許經(jīng)營的可適性出發(fā)，選擇合適的領(lǐng)域，合適的時間，采用合適的模式加以實(shí)施。

2.上海市政公用領(lǐng)域城市管理的市場化不足

市政公用領(lǐng)域的市場化改革及運(yùn)營是一個長期的漸近的發(fā)展過程。對于供排水、燃?xì)獾仁姓袠I(yè)，在市場化改革以后的一定時間內(nèi)，獨(dú)立企業(yè)和生產(chǎn)、傳輸和分銷縱向一體化的企業(yè)可能同時并存。無疑，一體化企業(yè)在此競爭中將處于主導(dǎo)地位，這些企業(yè)具有憑借關(guān)鍵設(shè)施延伸壟斷范圍來排擠獨(dú)立企業(yè)，損害用戶和公眾利益的動機(jī)和能力?？梢?，帶有行政壟斷與自然壟斷色彩的市政公用事業(yè)，市場化不足是不可避免的一個階段。因此，完善關(guān)鍵設(shè)施準(zhǔn)入和使用制度，確保這兩類運(yùn)營者間的平等競爭，打破主體企業(yè)在公用事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和供給方面的壟斷地位，培植和扶持主導(dǎo)企業(yè)的競爭對手，形成公用事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和供給的競爭性結(jié)構(gòu)，是公用事業(yè)市場化改革成功的保障。

3.上海市政公用領(lǐng)域城市管理的市場化缺失

因市政公用事業(yè)基礎(chǔ)性、公益性及自然壟斷性等特征，其市場化運(yùn)作體現(xiàn)為多方利益的博弈，并具有多重目標(biāo)，需要構(gòu)建相關(guān)的綜合配套機(jī)制對此予以保障。多年來的市場化運(yùn)作實(shí)踐，提升了上海市政公用事業(yè)的整體水平，但不容置疑地是市場化運(yùn)作過程中因?yàn)榉ㄖ平ㄔO(shè)、補(bǔ)貼機(jī)制、價格機(jī)制、特許經(jīng)營合同的規(guī)制方面、質(zhì)量服務(wù)定期檢查機(jī)制、應(yīng)急機(jī)制、監(jiān)管、決策協(xié)調(diào)機(jī)制等方面或多或少的缺失和不足，成為市政公用領(lǐng)域市場化改革及運(yùn)作過程中的阻礙因素，因此，為保障市政公用行業(yè)市場化運(yùn)作的順利進(jìn)行，相關(guān)配套機(jī)制的建設(shè)亟待盡快完善。

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