對我國高校行政主體定位司法變遷之考察*

向 前

(四川民族學(xué)院 政法系,四川 康定 626001)

*收稿日期：2013-09-17

科研項(xiàng)目: 本文系四川民族學(xué)院校級項(xiàng)目“從高校侵權(quán)的司法實(shí)踐看高校法律地位的變遷”階段性成果之一。

司法實(shí)踐顯示，因高校教育侵權(quán)所引發(fā)的高等教育訴訟案件，均涉及到高校對學(xué)生受教育權(quán)的侵害，且在訴訟形態(tài)上多為行政訴訟，如以“田永案”和“劉燕文案”為例，就是因高校涉及對學(xué)生“學(xué)業(yè)證書、學(xué)位證書獲取權(quán)”的侵害而引發(fā)的行政訴訟。然而，根據(jù)行政訴訟“民告官”的基本特性，對“學(xué)生狀告高校”的行訴立案受理，首先必須證明：高校具有作為行政訴訟被告的主體資格。為此，對高校行政主體資格的確認(rèn)，就成為該類案件行訴立案的關(guān)鍵。在此筆者僅以歷年來高等教育糾紛的相關(guān)處理情形為視角，考察我國法院系統(tǒng)對當(dāng)前高校行政主體的司法定位，以期為我國高等教育立法的完善提供司法實(shí)務(wù)上的參考。

一、對高校行政主體資格的感性認(rèn)定：行政授權(quán)機(jī)關(guān)

1998年的“田永案”作為高等教育行政訴訟的第一案，也開啟了對高校行政主體資格證明的司法歷程。然而，就該案的司法判決分析，其對高校行訴被告主體資格的認(rèn)定不僅顯得過于粗糙，甚至有學(xué)者笑稱似乎該案是出于“行俠仗義”的原因而受理。 判決中，北京海淀區(qū)法院對高校行訴被告主體資格證明如下：首先其承認(rèn)高校的事業(yè)單位性質(zhì)，并不具有行政機(jī)關(guān)的主體資格，“但是法律賦予它行使一定的行政管理職權(quán)”，而由于“這些單位、團(tuán)體與管理相對人間不存在平等的民事關(guān)系”，“……為了維護(hù)管理相對人的合法權(quán)益，監(jiān)督事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體依法行使國家賦予的行政管理職權(quán)，將其列為行政訴訟的被告，適用行政訴訟法來解決他們與管理相對人之間的行政爭議……” 正如海淀法院的一位法官所說,“本案在確定被告時(shí)運(yùn)用了一個(gè)“授權(quán)機(jī)關(guān)”的技術(shù),這是法官為了使自己的判決具有合法性,獲得社會(huì)的認(rèn)可,而運(yùn)用的一種技術(shù)。 為此，這給我們帶來的啟示是：無論什么機(jī)構(gòu),只要它擁有一種權(quán)力,而這種權(quán)力是單方面的,就必須受到監(jiān)督。 為此，有人批評法院的這種做法是“法官對法律的執(zhí)意的歪曲和對判決極端草率而成為一個(gè)反面的典型?！?/p>

雖然在本案結(jié)束的五個(gè)月后，北京海淀區(qū)法院又迎來了一個(gè)糾正此前略顯感性和粗糙的高校行政主體資格論證方法的機(jī)會(huì)——“劉燕文案”。但對于本案中高校行政主體資格的此種“毫無法律根據(jù)”的推理論證所帶來的消極影響，卻在此后的高等教育侵權(quán)糾紛中得到了充分的體現(xiàn)，尤其是在該案為《最高人民法院公報(bào)》收錄后，由這樣一個(gè)“無根據(jù)的論證過程”所確認(rèn)的“高校行政主體資格”，給各地方法院帶去的不是普遍的清晰，反而“使得各地法院在面對高等教育行政訴訟案件時(shí)仍然顯得謹(jǐn)小慎微”。 從而出現(xiàn)了在隨后的高校涉訟案件中，對學(xué)生受教育權(quán)的保護(hù)嚴(yán)重失衡的局面?！案鞯胤ㄔ簩κ欠袷芾泶祟惏讣恢背植煌膽B(tài)度, 發(fā)生截然相反裁判的情況已不是個(gè)別現(xiàn)象……” ，究其原因其根本乃于各地法院對高校行政主體資格定位的不同?？傮w而言，主要有三種態(tài)度：

第一，承認(rèn)高校行政主體資格的法院則受理學(xué)生的起訴。如2000年的“天津某校輕工業(yè)專業(yè)學(xué)生劉兵訴學(xué)校勒令退學(xué)案”，以法院作出裁決，準(zhǔn)許其撤回起訴而結(jié)束。

第二，持否定態(tài)度的法院則裁定不予受理或駁回起訴。如2002年“重慶郵電學(xué)院女大學(xué)生懷孕案”以及2002年“北京某大學(xué)經(jīng)管學(xué)院女學(xué)生嚴(yán)某因考試作弊被學(xué)校勒令退學(xué)案”等均被法院裁定不予受理。

第三，而對此把握不準(zhǔn)的法院則裁定中止審理，等待最高人民法院的答復(fù)。如2004年的“擁吻案”，法官介紹說,“……因公辦院校作出的學(xué)校管理行政行為是否屬于具體行政行為的問題,最高人民法院至今尚未作出答復(fù),因此才裁定中止審理此案”。

二、對高校行政主體資格的理性確立：法律、法規(guī)授權(quán)的組織

在經(jīng)歷了對高校行政主體資格的感性認(rèn)定以后，我國司法實(shí)踐在“劉燕文案”中迎來了對高校法律地位第一次理性認(rèn)定的契機(jī)。從“劉燕文案”一審判決可知，盡管其一審行政訴訟所列被告為北京大學(xué)學(xué)位評定委員會(huì)，但其有關(guān)行訴被告主體資格的論證方法具有明顯的普遍性：其引入了我國《行政訴訟法》第25條第四款中的“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”的概念，即“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告?！?/p>

為此，其認(rèn)為“高等學(xué)校作為公共教育機(jī)構(gòu)雖然不是法律意義上的行政機(jī)關(guān)，但是，其對受教育者頒發(fā)學(xué)業(yè)證書與學(xué)位證書等的權(quán)力是國家法律所授予的”，“北京大學(xué)作為國家批準(zhǔn)成立的高等院校，在法律、法規(guī)授權(quán)的情況下，享有代表國家對受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)位證書的權(quán)力”?！氨本┐髮W(xué)根據(jù)《中華人民共和國學(xué)位條例》第九條的規(guī)定，設(shè)立北京大學(xué)學(xué)位評定委員會(huì)，北京大學(xué)學(xué)位評定委員會(huì)依據(jù)《中華人民共和國學(xué)位條例》第十條第二款的規(guī)定，依法行使對論文答辯委員會(huì)報(bào)請授予博士學(xué)位的決議作出是否批準(zhǔn)的決定權(quán)，這一權(quán)力專由該學(xué)位評定委員會(huì)享有，故該學(xué)位評定委員會(huì)是法律授權(quán)的組織，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四項(xiàng)規(guī)定，具有行政訴訟的被告主體資格”。 至此，我國司法實(shí)務(wù)以當(dāng)前立法為依據(jù)，確立了高校的“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”的行政主體地位，為高等教育行政訴訟的立案提供了法律解釋。

然而，讓人意外的是，在一審?fù)徶袛≡V的北京大學(xué)提起了二審上訴，而二審法院在發(fā)回重審后，一審法院竟意外的以“案件超過訴訟時(shí)效為由”而裁定“駁回起訴”。同一案件，同一個(gè)法院，竟先后做出了“出爾反爾”的判決。這一“驚天動(dòng)地”的反復(fù)，損害的不僅僅是法院的司法權(quán)威，更重要的是，它激起了人們對這一最終裁定“背后所隱藏故事”的可能猜疑——這是否代表了國家某些更高層面對高校教育侵權(quán)糾紛的一種否定性態(tài)度？畢竟在剛剛幾個(gè)月前為最高人民法院所收錄的同類案件“田永案”，就因法院判決“缺乏法律依據(jù)”稍顯感性，而引起了社會(huì)公眾的負(fù)面議論。隨后，各地方法院對于高校教育侵權(quán)糾紛在是否立案受理方面，各地的實(shí)踐在很長一段時(shí)間內(nèi)都沒有實(shí)現(xiàn)完全統(tǒng)一。

三、對高校行政主體資格的最終落實(shí)：法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)的組織

或許是為了緩解我國司法系統(tǒng)在高校教育侵權(quán)案件處理中，司法保障嚴(yán)重失衡的尷尬。此后，在高等教育領(lǐng)域國家立法活動(dòng)開始逐漸活躍起來，至此，隨著相關(guān)教育法律、法規(guī)及規(guī)章的完善，對高校教育侵權(quán)糾紛的解決開始逐步走上了司法保障的正軌。尤其是在2011年最高人民法院啟動(dòng)再審程序提審“甘露不服暨南大學(xué)開除學(xué)籍決定案”后，其明確提出“學(xué)生對高等院校作出的開除學(xué)籍等嚴(yán)重影響其受教育權(quán)利的決定可以依法提起訴訟”， 其標(biāo)志著最高人民法院對高校行政主體資格的明確肯定。

首先是《行政復(fù)議法》(1999年4月29日發(fā)布——1999年10月1日施行)的頒布，將受教育權(quán)納入了行政保護(hù)的范疇。其第6 條明確規(guī)定，“申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒有依法履行的”可以依照本法申請行政復(fù)議，為受教育權(quán)的行政保護(hù)提供了法律依據(jù)，將行政訴訟受案的范圍擴(kuò)大到對“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及受教育權(quán)”等合法權(quán)益的保護(hù)。

其次，隨著最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(2001年3月8日發(fā)布——2001年3月10日施行)的出臺(tái)，再次擴(kuò)大行政訴訟的被告范圍，在原有“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織”基礎(chǔ)上增加了“規(guī)章授權(quán)的組織”，即其第20條第三款規(guī)定，“法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織，超出法定授權(quán)范圍實(shí)施行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以實(shí)施該行為的機(jī)構(gòu)或者組織為被告”。為此，將高校行政主體資格最終落實(shí)到“法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)的組織”。

此外，作為對上述行政訴訟被告范圍增加了“規(guī)章授權(quán)組織”的擴(kuò)大回應(yīng)，2005年3月29日教育部發(fā)布了《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》，并廢止了原國家教育委員會(huì)發(fā)布的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》(國家教育委員會(huì)令第7號)、《研究生學(xué)籍管理規(guī)定》(教學(xué)[1995]4號)。與此同期教育部還發(fā)布了《國家教育考試違規(guī)處理辦法》等重要教育規(guī)章，并廢止了此前教育部頒布的各有關(guān)國家教育考試的違規(guī)處理規(guī)定，后并與2012年1月5日再次對其作出重大修訂。另外，鑒于司法實(shí)踐中學(xué)歷、學(xué)位證書頒發(fā)類教育案件頻發(fā)，并且原有《學(xué)位條例》所存在的程序缺陷，2004年8月28日《中華人民共和國學(xué)位條例》也及時(shí)作出了修訂。

四、總結(jié)

目前為止，由我國高等教育侵權(quán)所引發(fā)的行政司法實(shí)踐活動(dòng)，已經(jīng)走過了將近十五個(gè)年頭，也正是藉由這一司法審判實(shí)踐的大膽突破，推動(dòng)了高等教育行政訴訟之勃興。然而，必須正視的是，目前我國有關(guān)高校法律地位的定位，均來自于對司法實(shí)踐活動(dòng)經(jīng)年累月的司法總結(jié)，屬于司法解釋的成果。但由于我國的大陸法系傳統(tǒng)，并不承認(rèn)法院判例的造法功能，即使是最高人民法院判決，也僅具有指導(dǎo)意義，不能成為地方法院判決的法律依據(jù)。同時(shí)，就當(dāng)前的教育立法來看，對高校法律地位的確立，也僅僅是為法院對高校的司法定位增強(qiáng)了解釋功能，并未有相關(guān)立法對高校法律定位作出直接表述。為此，筆者以為，為保證司法實(shí)務(wù)與國家立法間的一致性，我們應(yīng)當(dāng)在未來教育立法中，將當(dāng)前司法實(shí)踐對高校的司法定位作為未來高校立法的參考依據(jù)。

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