對(duì)鄭州新鄭綜合保稅區(qū)管理問(wèn)題的思考

劉院麗

(鄭州華信學(xué)院 商學(xué)院，河南 鄭州 451100)

對(duì)鄭州新鄭綜合保稅區(qū)管理問(wèn)題的思考

劉院麗

(鄭州華信學(xué)院 商學(xué)院，河南 鄭州 451100)

中國(guó)保稅區(qū)作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)形式，在政府管理中存在的一些問(wèn)題，阻礙了保稅區(qū)功能效應(yīng)的積極發(fā)揮。因此，河南省政府應(yīng)通過(guò)健全保稅區(qū)法律體系、明確功能定位、與城市功能建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型等措施，為鄭州新鄭綜合保稅區(qū)更好地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的橋頭堡作用創(chuàng)造條件。

綜合保稅區(qū)；自由貿(mào)易區(qū)；管理

2011年11月4日，座落于河南省鄭州市的鄭州新鄭綜合保稅區(qū)(下文簡(jiǎn)稱“綜保區(qū)”)正式封關(guān)運(yùn)行，它的設(shè)立在我國(guó)的中部地區(qū)居于首位。它像一座橋梁一樣，從此將河南連接到了世界，意味著河南已經(jīng)有能力承接世界知名企業(yè)和跨國(guó)公司，這終將成為河南對(duì)外開(kāi)放史上的標(biāo)志性事件。如果鄭州新鄭綜保區(qū)能夠全部實(shí)現(xiàn)理論上的九大功能，那么它將對(duì)河南經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不可估量的促進(jìn)作用。

一、關(guān)于中國(guó)保稅區(qū)的性質(zhì)

我國(guó)保稅區(qū)是在吸取了世界上各自由區(qū)的成功管理經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)的國(guó)情又有所創(chuàng)新的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的。所以，它在性質(zhì)上既有世界上各自由區(qū)的特征，又是我國(guó)對(duì)外開(kāi)放、積聚投資、實(shí)行投資貿(mào)易便利的特殊區(qū)域。

首先，它是自由區(qū)。國(guó)際上的重要規(guī)則《京都公約》對(duì)自由區(qū)的定義是：“自由區(qū)系指締約方境內(nèi)的一部分進(jìn)入這一部分的任何貨物，就進(jìn)口稅費(fèi)而言，通常視為在關(guān)境之外。”[1]由此看來(lái)，保稅區(qū)作為我國(guó)境內(nèi)的一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)，其貨物及貨物的進(jìn)出仍處于海關(guān)的監(jiān)管之下，僅在進(jìn)口稅費(fèi)上視為“境內(nèi)關(guān)外”。

其次，中國(guó)保稅區(qū)與國(guó)外自由貿(mào)易區(qū)的性質(zhì)又完全不同。最早的1994年天津會(huì)議，定義了它的性質(zhì)——“保稅”。而有關(guān)稅務(wù)方面的管理實(shí)際上是屬于海關(guān)的管理范疇，所以，從這一點(diǎn)上來(lái)看，它既不是經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，更不是經(jīng)濟(jì)特區(qū)。之后的《保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管辦法》也明確規(guī)定了它與國(guó)外自由貿(mào)易區(qū)的根本區(qū)別。之后，隨著一個(gè)個(gè)保稅區(qū)的設(shè)立，區(qū)域的地方政府也希望保稅區(qū)作為一個(gè)吸引投資、聚集企業(yè)的開(kāi)放區(qū)，從而在帶動(dòng)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上發(fā)揮作用，但它實(shí)質(zhì)上和自由貿(mào)易區(qū)還是有本質(zhì)區(qū)別的。

二、我國(guó)保稅區(qū)管理中存在的一些問(wèn)題

近年來(lái)，盡管我國(guó)保稅區(qū)在發(fā)展過(guò)程中已經(jīng)形成了一套完整的管理體制體系，還在一些探索性的嘗試上，如機(jī)構(gòu)設(shè)置、功能結(jié)構(gòu)以及管理模式等方面取得了積極的效果，但是，由于當(dāng)初的定位、設(shè)想和后來(lái)的實(shí)踐并非完全一致，部分阻礙了保稅區(qū)功能效應(yīng)的積極發(fā)揮，導(dǎo)致在管理中仍然面臨諸多問(wèn)題。

(一)立法滯后，保稅區(qū)發(fā)展缺乏制度保障

世界自由貿(mào)易區(qū)成功運(yùn)作的通例在制度上體現(xiàn)為“先立法，后設(shè)區(qū)”[2]。但由于我國(guó)歷史背景條件的特殊性，我國(guó)保稅區(qū)的發(fā)展歷程沒(méi)有能夠按照世界常規(guī)的發(fā)展去實(shí)現(xiàn)，而只能是一邊實(shí)踐一邊根據(jù)實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題頒布一些規(guī)章和法規(guī)，還都只是地方性的，根本沒(méi)有統(tǒng)一的法律規(guī)范。正是在這種缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)的情況下，各部門只從本部門的利益出發(fā)，根據(jù)自己對(duì)保稅區(qū)的理解，自行制訂相應(yīng)的專業(yè)性單項(xiàng)法規(guī)。由此可見(jiàn)，缺乏統(tǒng)一法規(guī)的保稅區(qū)必然由于各種法規(guī)和管理細(xì)則的不統(tǒng)一而導(dǎo)致諸多問(wèn)題和矛盾，從而妨礙了它的健康發(fā)展，更阻礙了它促進(jìn)整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一積極作用的發(fā)揮。

(二)定位模糊，保稅區(qū)功能缺乏獨(dú)特性

“倉(cāng)儲(chǔ)、轉(zhuǎn)口貿(mào)易和簡(jiǎn)單的加工裝配”是我國(guó)保稅區(qū)初建時(shí)的功能定位，但是在實(shí)踐過(guò)程中，各區(qū)都不約而同地將其主要功能用來(lái)發(fā)展出口加工和進(jìn)出口貿(mào)易，導(dǎo)致它在很大程度上與經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和出口加工區(qū)等的功能重疊，沒(méi)有能夠凸顯出自身的獨(dú)特性。所以，我國(guó)的保稅區(qū)早已名不副實(shí)，它雖然名為“保稅”，但在實(shí)際上早已大大超出了“保稅”這一功能而發(fā)展為全方位的自由貿(mào)易。而同時(shí)各區(qū)又沒(méi)有形成一個(gè)明確的定位，一直以來(lái)，它的發(fā)展方向是紊亂的。

(三)政府職能部門對(duì)保稅區(qū)的多頭管理問(wèn)題

從世界各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，自由貿(mào)易區(qū)的管理通過(guò)國(guó)家中央機(jī)構(gòu)進(jìn)行專門管理，具有較高的權(quán)威性。而反觀我國(guó)的保稅區(qū)，長(zhǎng)期以來(lái)并沒(méi)有明確統(tǒng)一、自上而下的宏觀管轄機(jī)構(gòu)，在政府管理體制上一直存在著包括中央、地方、保稅區(qū)等多級(jí)管理系統(tǒng)[3]。在中央管理層面上，保稅區(qū)由原國(guó)務(wù)院特區(qū)辦負(fù)責(zé)，但實(shí)際上它對(duì)有關(guān)保稅區(qū)的許多問(wèn)題都沒(méi)有進(jìn)行明確的規(guī)定；在地方管理層面上，由于地方政府只著眼于地方的局部利益，而缺乏對(duì)保稅區(qū)進(jìn)行戰(zhàn)略性、整體性的規(guī)劃；在保稅區(qū)管委會(huì)層面上，其僅僅只是母城區(qū)政府的“派出機(jī)構(gòu)”。由此，保稅區(qū)在管理中一方面缺乏效率，另一方面上級(jí)在管理決策時(shí)脫離實(shí)際，這都制約了保稅區(qū)的發(fā)展。

三、關(guān)于鄭州新鄭綜合保稅區(qū)管理問(wèn)題的思考

(一)健全保稅區(qū)法律體系，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一立法

保稅區(qū)法律體系是否健全與外國(guó)投資者是否會(huì)投資于此有密切相關(guān)的聯(lián)系。因?yàn)槊恳粋€(gè)投資者考慮的經(jīng)營(yíng)條件首先是投資風(fēng)險(xiǎn)和投資環(huán)境，如政策是否穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)因素、基礎(chǔ)設(shè)施條件等，而這些都需要有健全而統(tǒng)一的法律法規(guī)的保障[4]。對(duì)比國(guó)外相對(duì)成熟的保稅區(qū)的立法體系，我國(guó)的立法層次偏低且缺乏全國(guó)統(tǒng)一的法律體系和規(guī)范，各地保稅區(qū)出臺(tái)的地方性法規(guī)又各自為政，在很大程度上阻礙了保稅區(qū)的整體發(fā)展。我國(guó)對(duì)保稅區(qū)的立法層次僅僅停留在部門規(guī)章或地方性法規(guī)，而沒(méi)有國(guó)家層次上的統(tǒng)一立法。因此，為了國(guó)家的全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，應(yīng)該盡快制定規(guī)范全國(guó)保稅區(qū)的法律法規(guī)，保證保稅區(qū)功能和作用的發(fā)揮。在立法原則上，應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)范與實(shí)用相結(jié)合，既能突出各區(qū)域特色，又能做到統(tǒng)一有序的管理。

(二)明確功能定位，突出特色產(chǎn)業(yè)和特色功能

我國(guó)幾個(gè)綜合優(yōu)勢(shì)比較顯著的保稅區(qū)，如上海外高橋、深圳福田和大連等，雖然四大功能比較齊全，但仍然各具特色。所以，鄭州綜保區(qū)要想成為拉動(dòng)河南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地的優(yōu)勢(shì)避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。與其他保稅區(qū)相比，鄭州綜保區(qū)最大的優(yōu)勢(shì)就是交通便利，使得物流成本能夠大大降低。

第一，鄭州鐵路樞紐。鄭州處于中原腹地，鐵路縱橫交錯(cuò)，客貨運(yùn)大小車站相連，是中國(guó)十大交通樞紐之一。此外，它是京廣鐵路、隴海鐵路兩大鐵路大動(dòng)脈和京港高鐵(世界最長(zhǎng)的高鐵線路)、徐蘭高鐵兩大時(shí)速350公里及以上高鐵交通大動(dòng)脈的交會(huì)點(diǎn)，是溝通南北、連貫東西的交通要沖，居于全國(guó)路網(wǎng)中心的重要位置上，素有中國(guó)鐵路心臟之稱，具有重要的戰(zhàn)略地位。同時(shí)，它地處新亞歐大陸橋干線，能夠進(jìn)行國(guó)際聯(lián)合運(yùn)輸。一般情況下，它比海上運(yùn)輸運(yùn)費(fèi)節(jié)省20～25%，而時(shí)間縮短一個(gè)月左右，綜合物流成本大幅下降。

第二，鄭州新鄭國(guó)際機(jī)場(chǎng)。就航空物流而言，內(nèi)陸和沿海成本差距不大。2008年，鄭州機(jī)場(chǎng)被國(guó)家民航局確定為全國(guó)八大區(qū)域性樞紐，是國(guó)內(nèi)干線運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)和國(guó)家一類航空口岸。2012年，全年貨運(yùn)量突破15萬(wàn)噸，貨運(yùn)增長(zhǎng)速度達(dá)到44.88%，在全國(guó)千萬(wàn)級(jí)機(jī)場(chǎng)中位居第一。2011年11月，國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)鄭州新鄭國(guó)際機(jī)場(chǎng)二期擴(kuò)建工程。本期工程按滿足2020年旅客吞吐量2 900萬(wàn)人次、貨郵吞吐量50萬(wàn)噸的目標(biāo)設(shè)計(jì)，擴(kuò)建完工后有望成為國(guó)內(nèi)一流的大型國(guó)際性門戶樞紐機(jī)場(chǎng)。

(三)保稅區(qū)應(yīng)與城市功能建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城一體化

世界上保稅區(qū)建設(shè)的發(fā)展歷程告訴我們，綜保區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)必須和城市的發(fā)展高度結(jié)合。這一方面是保稅區(qū)加工的性質(zhì)所決定的，另一方面考慮到對(duì)地方稅收的影響。內(nèi)陸地區(qū)加工貿(mào)易發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)告訴我們，變“兩頭在外”為“一頭在內(nèi)，一頭在外”是內(nèi)陸地區(qū)開(kāi)展加工貿(mào)易的必然出路。由此，鄭州新鄭綜保區(qū)如果想達(dá)到發(fā)展加工貿(mào)易模式的目的，就必須在區(qū)外劃出一定的面積用來(lái)積聚配套產(chǎn)業(yè)和服務(wù)設(shè)施。另外，由于綜保區(qū)是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，其大部分稅收政策，如入?yún)^(qū)保稅、出口免稅、出區(qū)內(nèi)銷稅收上繳國(guó)庫(kù)等措施，雖然便利了國(guó)家和企業(yè)，但地方獲得的利益卻微乎其微。如果忽視這一點(diǎn)的話，綜保區(qū)的持續(xù)發(fā)展就會(huì)遇到很大問(wèn)題。而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城一體化能充分發(fā)揮綜保區(qū)的積聚效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)區(qū)外上下游產(chǎn)業(yè)配套、保稅和非保稅工業(yè)互補(bǔ)發(fā)展、國(guó)家和地方利益均享等，從而能夠有效地保證綜保區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

(四)進(jìn)一步加快國(guó)際、國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)

在保稅區(qū)內(nèi)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，就要營(yíng)造適宜它發(fā)展的環(huán)境，制定有利于它發(fā)展的政策，有選擇性地引進(jìn)盡可能多的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，最終的目標(biāo)是區(qū)內(nèi)引進(jìn)并留住高新技術(shù)及其企業(yè)，并使其得以成長(zhǎng)和發(fā)展。鄭州在設(shè)立綜保區(qū)的過(guò)程中，采用的是“引鳳筑巢”的做法，即先吸引國(guó)際電子信息產(chǎn)業(yè)代工巨頭富士康進(jìn)駐，然后再利用這一點(diǎn)積極爭(zhēng)取國(guó)家的政策支持，即設(shè)立中部首個(gè)綜保區(qū)服務(wù)于進(jìn)駐的產(chǎn)業(yè)巨頭。同時(shí)，保稅功能破除了關(guān)稅壁壘，使河南的人力成本優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮。如富士康集團(tuán)在綜保區(qū)投資建設(shè)富士康鄭州科技園，開(kāi)展包括IT產(chǎn)品及LED光電產(chǎn)品的生產(chǎn)及研發(fā)等業(yè)務(wù)。2011年，手機(jī)整機(jī)產(chǎn)量約2 100萬(wàn)部，出口額70億美元；2012年，手機(jī)整機(jī)產(chǎn)量超過(guò)9 200萬(wàn)部，出口額達(dá)200億美元。借助富士康科技園項(xiàng)目的龍頭帶動(dòng)作用，綜保區(qū)延伸和強(qiáng)化電子信息產(chǎn)業(yè)鏈，加快形成電子信息產(chǎn)業(yè)集群，打造中西部地區(qū)重要的消費(fèi)電子生產(chǎn)基地。隨著綜保區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展，相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)和上下游廠商的進(jìn)駐，還可招進(jìn)各類企業(yè)800～1 000家，以富士康項(xiàng)目及其配套產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，打造中西部電子信息產(chǎn)業(yè)基地。2009到2012年的3年內(nèi)，保稅區(qū)引進(jìn)重大項(xiàng)目220個(gè)，總投資786億元。這樣，在全面提升河南對(duì)外開(kāi)放的質(zhì)量和水平的同時(shí)，也吸引了國(guó)際上一些知名的物流企業(yè)如UPS、中外運(yùn)、空橋貨運(yùn)等。鄭州新鄭綜保區(qū)通過(guò)加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)和技術(shù)創(chuàng)新，大幅度擴(kuò)大了我省對(duì)外貿(mào)易規(guī)模，提升了鄭州對(duì)中部地區(qū)的輻射帶動(dòng)力。

(五)政府部門應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)保稅區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型

我國(guó)保稅區(qū)經(jīng)歷了將近20年的摸索，已經(jīng)形成了一定的規(guī)模，明確了目標(biāo)，走出了以天津會(huì)議為導(dǎo)向的全國(guó)統(tǒng)一模式，轉(zhuǎn)而向因地制宜的功能開(kāi)發(fā)模式發(fā)展[5]。國(guó)家設(shè)立保稅區(qū)的目的，是為了進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，促進(jìn)貨物流通，服務(wù)對(duì)外貿(mào)易，加強(qiáng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作，使之成為開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。然而，我國(guó)加入世貿(mào)組織后，保稅區(qū)原有的政策優(yōu)勢(shì)日益弱化，主要表現(xiàn)在：隨著外貿(mào)經(jīng)營(yíng)權(quán)的放開(kāi)，保稅區(qū)政策優(yōu)勢(shì)弱化；隨著關(guān)稅的逐步下調(diào)，保稅區(qū)保稅的優(yōu)勢(shì)弱化；出口加工區(qū)最近幾年得到迅速發(fā)展，使保稅區(qū)出口加工優(yōu)勢(shì)弱化。隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化的繼續(xù)深入，我國(guó)保稅區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放，自由貿(mào)易區(qū)也成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主流，保稅區(qū)向自由貿(mào)易轉(zhuǎn)型成為各保稅區(qū)走出困惑、解決問(wèn)題、發(fā)揮聚集擴(kuò)散功能、帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的唯一途徑。因此，鄭州新鄭綜合保稅區(qū)雖然設(shè)立時(shí)間不長(zhǎng)，但應(yīng)該注意到各地保稅區(qū)的轉(zhuǎn)型動(dòng)向，應(yīng)以規(guī)范和完善保稅功能為基礎(chǔ)，追求差異化發(fā)展為目標(biāo)，探索出一條具有鄭州特色的保稅區(qū)域發(fā)展道路，占據(jù)全國(guó)保稅區(qū)域體制創(chuàng)新和擴(kuò)大開(kāi)放的制高點(diǎn)。

[1] 厲力．保稅區(qū)政策研究發(fā)展綜述[J]．市場(chǎng)周刊，2013(3)．

[2] 趙韜．我國(guó)保稅區(qū)轉(zhuǎn)型管理體制與績(jī)效評(píng)價(jià)分析[J]．中國(guó)證券期貨，2011(8)．

[3] 詹其檉．充分發(fā)揮我國(guó)保稅區(qū)優(yōu)勢(shì)若干問(wèn)題探索[J]．港澳經(jīng)濟(jì)，1996(10)．

[4] 李友華．我國(guó)保稅區(qū)管理體制改革目標(biāo)模式分析[J]．煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2006(1)．

[5] 羅丙志．對(duì)我國(guó)保稅區(qū)政府管理的一些思考[J]．經(jīng)貿(mào)論壇，2001(2)．

(責(zé)任編輯：王菊芹)

ReflectionsonXinzhengComprehensiveTax-ExemptTradeZoneManagementIssues

LIU Yuan-li

(DepartmentofBusiness,ZhengzhouHuaxinCollege,Zhengzhou451100,China)

As an important economic form,China's Bonded Zone does play an important role in promoting economic development, but some of the problems existing in government management have hindered it to exert its full functional effects.Therefore,in order to make Zhengzhou Xinzheng Comprehensive Bonded Zone better play the role of economic development bridgehead,Henan provincial government should take a series of measures including to adopt a sound legal system, define functional positioning, coordinate with urban functions development, develop high-tech industries, the transition to a free trade zone and others, to create favorable conditions for Zhengzhou Xinzheng Comprehensive Bonded Zone development.

comprehensive tax-exempt trade zone; free trade zone; management issues

2014-03-21

2013年度河南省政府決策研究招標(biāo)課題《鄭州新鄭綜合保稅區(qū)管理模式研究》(2013B343)階段性研究成果

劉院麗(1980—)，女，河南新鄉(xiāng)人，鄭州華信學(xué)院商學(xué)院講師，經(jīng)濟(jì)師，碩士，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)管理。

F124

： A

： 1008—4444(2014)05—0029—03