專家制度與價(jià)值制度之間
——環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的困境與出路

胡幫達(dá)

（北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871）

【法壇論衡】

專家制度與價(jià)值制度之間
——環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的困境與出路

胡幫達(dá)

（北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871）

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論要求行政機(jī)關(guān)規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)時(shí)在專家制度和價(jià)值制度上作出選擇。其中，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的目標(biāo)確定應(yīng)當(dāng)選擇價(jià)值制度，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的手段選擇應(yīng)當(dāng)采用專家制度。然而，我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的制度在設(shè)計(jì)或?qū)嵤r(shí)對(duì)專家制度和價(jià)值制度的選擇或運(yùn)用上存在混亂和不完善之處，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行完善或重構(gòu)。

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；規(guī)制；價(jià)值

我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作一直以來(lái)都是由行政主導(dǎo)或者政府包辦的，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)①本文所稱的“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”是指因人類的開發(fā)利用活動(dòng)而導(dǎo)致的環(huán)境污染或生態(tài)破壞的可能性。規(guī)制也因此成為政府的“專利”。然而，30年的實(shí)踐表明，這種政府“壟斷”的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制并未取得其預(yù)設(shè)的消減環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的效果。我國(guó)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與日俱增，公眾對(duì)政府的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制日益不滿，中國(guó)環(huán)境保護(hù)的奠基人之一曲格平先生甚至警告：“不消除環(huán)境污染，不保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，也要亡黨亡國(guó)?！保?］為了打破政府環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的“壟斷”，完善當(dāng)前的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制制度，已有學(xué)者從不同的角度提出了對(duì)策和建議，其中一個(gè)已經(jīng)取得廣泛共識(shí)的觀點(diǎn)或提議就是將公眾價(jià)值引入到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程中，即建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的公眾參與制度。然而環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制又不能脫離科學(xué)理性，過(guò)度的或不適當(dāng)?shù)墓妳⑴c會(huì)對(duì)科學(xué)理性形成“干擾”。那么環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的制度天平在處理環(huán)境行政規(guī)制中的科學(xué)理性和公眾價(jià)值理性的關(guān)系時(shí)應(yīng)偏向哪邊？環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制應(yīng)當(dāng)在哪些方面、何種程度上融入公眾價(jià)值？環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中科學(xué)理性應(yīng)當(dāng)怎樣定位？

我國(guó)環(huán)境問題日益嚴(yán)峻的局面與上述問題在實(shí)踐中和理論上都沒有得到澄清有關(guān)。為此，筆者試圖從風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的一般理論分析在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程中如何處理專家理性與公眾價(jià)值的關(guān)系，進(jìn)而對(duì)我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的問題提出應(yīng)對(duì)之策。

一、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的制度模式分析

風(fēng)險(xiǎn)與不確定性相關(guān)，是由行動(dòng)或政策引發(fā)的可能性、機(jī)會(huì)或可能事件。［2］因此，風(fēng)險(xiǎn)與人類社會(huì)的發(fā)展總是如影隨形。我們事實(shí)上已經(jīng)進(jìn)入德國(guó)學(xué)者烏爾里?！へ惪怂Q的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。與傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)不同的是，“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”中的風(fēng)險(xiǎn)與科技的發(fā)展密切相關(guān)，是現(xiàn)代化的副產(chǎn)物。隨著環(huán)境污染、生態(tài)危機(jī)、食品安全等現(xiàn)代技術(shù)相伴的風(fēng)險(xiǎn)不斷發(fā)展并引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制已經(jīng)成為現(xiàn)代政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。［3］

然而，對(duì)威脅環(huán)境和公眾健康的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施規(guī)制，卻又是政府行為中最具爭(zhēng)議的領(lǐng)域之一。政府究竟如何做，才能在技術(shù)突飛猛進(jìn)的時(shí)代，有效地控制與技術(shù)相伴隨的各種風(fēng)險(xiǎn)，使其不至于對(duì)人們的身體健康造成危害，不至于對(duì)生態(tài)環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的污染和破壞，已經(jīng)成為政府風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制合法性與合理性的重大議題。主流的觀點(diǎn)認(rèn)為，政府必須在兩種風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制制度模式之間作出抉擇，要么是主要依據(jù)科學(xué)作出決策，要么是主要依據(jù)價(jià)值作出決策。［4］1對(duì)前者而言，政府主要是依靠專家的知識(shí)來(lái)作出判斷，對(duì)后者來(lái)說(shuō)，政府的決策應(yīng)當(dāng)通過(guò)民主程序來(lái)支配。換言之，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制需要在專家制度模式和價(jià)值制度模式之間作出選擇。

1.專家制度模式

根據(jù)行政法的原理，行政機(jī)關(guān)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為的合法性來(lái)自于代表民意的立法機(jī)關(guān)的指令，即所謂的“傳送帶”理論。但風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，與傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)相比，現(xiàn)代社會(huì)的技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)的顯著特點(diǎn)就是不確定性。立法機(jī)關(guān)不可能制定詳細(xì)的、嚴(yán)密的法律規(guī)范為行政機(jī)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為提供依據(jù)。它只能通過(guò)立法對(duì)行政機(jī)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為進(jìn)行寬泛和模糊的授權(quán)，具體的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的標(biāo)準(zhǔn)則交由行政機(jī)關(guān)自由裁量。［5］隨著行政規(guī)制范圍的擴(kuò)大及其規(guī)制事務(wù)的專業(yè)化和技術(shù)化，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的立法職能日益轉(zhuǎn)到行政機(jī)關(guān)，“法律之治”已經(jīng)變成了“規(guī)章的統(tǒng)治”。［6］在此背景之下，為了增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的合法性，行政機(jī)關(guān)通常將復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制事務(wù)交給受過(guò)專業(yè)訓(xùn)練的、有經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)的專家去處理，進(jìn)而形成風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的專家制度模式。

在專家制度模式下，風(fēng)險(xiǎn)的行政規(guī)制機(jī)關(guān)在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的決策中主要依賴專家理性或者科學(xué)理性。其理論預(yù)設(shè)是，風(fēng)險(xiǎn)是客觀的，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是一個(gè)科學(xué)概念，是一個(gè)事實(shí)問題，與價(jià)值無(wú)涉。正如貝克所言，現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)滋生了對(duì)知識(shí)的依賴，在任何情況下風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致的危險(xiǎn)都需要科學(xué)的“感受器”——理論、實(shí)驗(yàn)和測(cè)量工具——為的是使它最后變成可見和可解釋的危險(xiǎn)。［7］26尤其是對(duì)那些不為人的眼睛和感覺所認(rèn)識(shí)的損害人體健康、破壞生態(tài)環(huán)境的東西，比如核輻射、化學(xué)污染、轉(zhuǎn)基因作物等，一般人不具備判斷此等風(fēng)險(xiǎn)的專業(yè)知識(shí)，因而這個(gè)時(shí)候必須要借助專家知識(shí)。［8］與此同時(shí)，專家制度的擁護(hù)者還認(rèn)為，為了盡可能地保持風(fēng)險(xiǎn)決策的客觀性，進(jìn)入規(guī)制過(guò)程的科學(xué)必須同政治、政策、法律以及公眾非理性的恐懼和武斷的價(jià)值保持距離，以免科學(xué)分析受到“毒害”。在此，公眾的價(jià)值很難獲得專家的支持和認(rèn)同，或者公眾的價(jià)值只能作為風(fēng)險(xiǎn)決策的參考。

2.價(jià)值制度模式

當(dāng)立法機(jī)關(guān)不能給行政機(jī)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為提供充分的合法性資源時(shí)，另一種可選擇的替代方式就是模仿立法機(jī)關(guān)的立法程序，將公眾引入風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的過(guò)程中來(lái)，通過(guò)公眾參與增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的合法性。這是參與式民主理論的體現(xiàn)，即公民對(duì)公共事務(wù)的共同討論、共同協(xié)商、共同行動(dòng)解決共同體的公共問題。［9］在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域，相對(duì)專家制度而言，公眾參與就是將公眾的價(jià)值偏好融入風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的決策過(guò)程中，從而形成風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的價(jià)值制度模式。

從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的角度解釋，價(jià)值制度模式源于科學(xué)理性與社會(huì)理性的斷裂。一方面，面對(duì)現(xiàn)代文明的風(fēng)險(xiǎn)，專家的認(rèn)識(shí)和公眾的認(rèn)識(shí)迥異。比如對(duì)于健康的風(fēng)險(xiǎn)，公眾最關(guān)注的是放射性廢物、核事故產(chǎn)生的輻射，對(duì)水流的工業(yè)污染以及有害物質(zhì)的堆放點(diǎn)，但是環(huán)保署的專家認(rèn)為這些問題不值得如此關(guān)注，他們認(rèn)為不被公眾重視的室內(nèi)空氣污染和氡氣對(duì)健康的危害更大。［10］65另一方面，風(fēng)險(xiǎn)的客觀性理論遭到挑戰(zhàn)。正如上文所述，科學(xué)認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是可以通過(guò)實(shí)驗(yàn)、數(shù)學(xué)概率來(lái)客觀描述的，但風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)不完全是客觀性的，其中暗含了倫理與價(jià)值。風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)不在于它是什么的簡(jiǎn)單事實(shí)，而在于它是一系列的價(jià)值判斷。［10］67而即便風(fēng)險(xiǎn)客觀化之后，它遲早會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)可接受性的問題，并重新回到我們希望如何生活的問題。［7］27

價(jià)值制度模式的提倡者會(huì)認(rèn)為科學(xué)只是一個(gè)有限的決策工具，科學(xué)客觀性只是一個(gè)神話，因?yàn)椤翱茖W(xué)總是要放棄它們實(shí)驗(yàn)邏輯的根基，而與商業(yè)、政治和倫理建立一夫多妻制的聯(lián)系”。［7］29行政機(jī)關(guān)應(yīng)采取更為民主的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制進(jìn)路，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)決策的公眾參與，并保證對(duì)特定技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)引起的價(jià)值沖突進(jìn)行充分的討論。［4］15在一個(gè)民主的國(guó)家里，政府應(yīng)該遵循全體公民的意愿，而不是受自以為是的技術(shù)精英們的控制。

二、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的制度選擇

從行政規(guī)則制定的角度來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制包括風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制目標(biāo)的確定和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制手段的選擇。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制目標(biāo)的確定是指行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)哪一些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制以及這些風(fēng)險(xiǎn)分別位于行政機(jī)關(guān)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制議程的何種位置。［5］一般情況下，這屬于價(jià)值選擇的問題，關(guān)涉人們?cè)敢庠诤畏N狀態(tài)下生活。而專家相對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，在價(jià)值知識(shí)方面并不具有優(yōu)勢(shì)。［6］專家雖然也有自己的價(jià)值，但專家不能把自己的價(jià)值強(qiáng)加于公眾，因?yàn)閮r(jià)值問題并不像事實(shí)問題一樣在大多數(shù)情況下有真?zhèn)螌?duì)錯(cuò)之分，而更多的是個(gè)體的偏好或取向問題。在一個(gè)民主社會(huì)，行政機(jī)關(guān)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制目標(biāo)的選擇不應(yīng)與公眾價(jià)值偏離太遠(yuǎn)，否則其風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為的正當(dāng)性與合法性將會(huì)受到質(zhì)疑。為此，在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制目標(biāo)的選定上，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)考慮大部分社會(huì)成員（至少要包括可能受其規(guī)制行為影響的公眾）的價(jià)值傾向。其中最好的途徑就是引入公眾參與，發(fā)揮價(jià)值制度的作用。

風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制手段的選定是指行政機(jī)關(guān)為達(dá)到已確定的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制目標(biāo)而采取的措施。相對(duì)于價(jià)值判斷而言，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制手段的選擇通常情況下屬于事實(shí)范疇，行政機(jī)關(guān)規(guī)制手段的選擇應(yīng)當(dāng)符合工具理性，即采用能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益最大化的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的方式方法。換言之，行政機(jī)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制手段應(yīng)當(dāng)經(jīng)得起成本收益的分析。［10］132－134其一般的步驟是：首先，確定所有能實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制目標(biāo)的手段；其次，評(píng)估每種手段實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的有效程度；第三，在成本收益的比較上從中選擇能最大程度實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段。［6］而對(duì)于可供選擇的手段、成本收益的分析，相對(duì)于未經(jīng)過(guò)系統(tǒng)訓(xùn)練的只能從經(jīng)驗(yàn)上來(lái)對(duì)規(guī)制手段能否達(dá)致其目標(biāo)進(jìn)行判斷的公眾，專家有著明顯的知識(shí)優(yōu)勢(shì)。此時(shí)的公眾參與反而有可能影響專家的理性分析并導(dǎo)致選擇的手段偏離公共利益最大化的目標(biāo)，理性的做法是發(fā)揮專家制度的優(yōu)勢(shì)。

綜上，在一般情況下或者理想狀況下，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的目標(biāo)選擇屬于價(jià)值判斷，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的手段選擇則是一個(gè)事實(shí)問題。前者應(yīng)當(dāng)側(cè)重價(jià)值制度的運(yùn)用，后者應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)專家制度的作用。然而，現(xiàn)實(shí)世界的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制往往比理論上的分析要復(fù)雜得多，尤其是事實(shí)和價(jià)值并非涇渭分明。在此情境下，上文提供了一個(gè)基本的分析進(jìn)路，其使用則需要具體情況具體分析。

三、我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制問題

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的重要組成部分，正如臺(tái)灣學(xué)者葉俊榮教授所言，“理想的環(huán)境品質(zhì)的設(shè)定、環(huán)境影響的評(píng)估、環(huán)境改善的認(rèn)定，設(shè)計(jì)科技水準(zhǔn)的考量，而這種高度的科技背景，使得環(huán)境決策的風(fēng)險(xiǎn)濃厚”。［11］對(duì)環(huán)境問題的法律應(yīng)對(duì)實(shí)質(zhì)上經(jīng)常轉(zhuǎn)化為如何通過(guò)法律規(guī)則的制定和實(shí)施來(lái)規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。［12］環(huán)境法的立法理念和目的、立法原則以及基本制度的設(shè)計(jì)都體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的理論。然而正如上文所述，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中代表民意的立法機(jī)關(guān)不可能通過(guò)制定完善的法律來(lái)指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)的具體風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制不能完全寄希望于立法的完善，而應(yīng)將重點(diǎn)放在增強(qiáng)行政規(guī)制制度的實(shí)效上。三十年來(lái)中國(guó)制定了近三十部環(huán)境、資源、能源清潔生產(chǎn)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)方面的法律，但中國(guó)的環(huán)保法律沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，各項(xiàng)制度都沒有完全實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。［13］352我們的方針是領(lǐng)先的，但實(shí)踐是脫節(jié)的。［1］因此，我們應(yīng)當(dāng)從行政機(jī)關(guān)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程進(jìn)行反思，探求完善之策。

以上文風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的制度模式為分析進(jìn)路反觀我國(guó)的環(huán)境規(guī)制現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制制度的設(shè)計(jì)沒有區(qū)分事實(shí)與價(jià)值，從而沒有發(fā)揮價(jià)值制度和專家制度應(yīng)有的功效，典型的問題就是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制目標(biāo)的確定中價(jià)值制度的缺位或不完善，以及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制手段的選定中專家制度的不完善。

1.環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制目標(biāo)確定中價(jià)值判斷的缺位

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制目標(biāo)的確定過(guò)程是指規(guī)制機(jī)關(guān)確定應(yīng)當(dāng)對(duì)哪些環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制以及對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制到何種程度，即劃定需要規(guī)制的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與剩余的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)之間的界限的過(guò)程。這是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)可接受性的價(jià)值判斷過(guò)程，應(yīng)當(dāng)由公眾參與來(lái)實(shí)現(xiàn)，而不應(yīng)當(dāng)由環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)關(guān)交由科學(xué)或?qū)＜覜Q定。因?yàn)榄h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制更多地不是要“評(píng)估和減少風(fēng)險(xiǎn)，而是要逐漸形成對(duì)理想的生態(tài)系統(tǒng)條件的共識(shí)”，即形成對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)可接受性的共識(shí)。［4］9雖然在環(huán)境規(guī)制決策中，科學(xué)的適當(dāng)作用至關(guān)重要，而環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)關(guān)也確實(shí)需要發(fā)展可靠且具有相關(guān)性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)科學(xué)分析，但是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)為了回答那些本應(yīng)不是科學(xué)要回答的問題而求助于科學(xué)就不合理。這種制度就是價(jià)值的缺位。

我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定就是價(jià)值缺位的典型例子。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為各國(guó)環(huán)境法的一項(xiàng)基本制度，［14］旨在通過(guò)以量化方法來(lái)預(yù)測(cè)、判斷和說(shuō)明環(huán)境承載能力，約束人類的環(huán)境利用行為，間接地實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為的“事前控制”。［13］74環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的其他制度，如“三同時(shí)”制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等的實(shí)施都依賴于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行。在某種程度上，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)可以作為可接受風(fēng)險(xiǎn)與不可接受風(fēng)險(xiǎn)的分界線，即環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)背后體現(xiàn)的是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)被限制在什么程度上。這是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制價(jià)值目標(biāo)的選定，其決定應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公眾的價(jià)值。因?yàn)榭茖W(xué)本身并不能發(fā)出環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)設(shè)定在哪里的指令，［15］“聽從科學(xué)”的辯解并不能證明特定數(shù)值選擇的正當(dāng)性。［16］

然而，我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定不是這樣。環(huán)保部制定的《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》（1999年）和《國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作管理辦法》（2006年）雖然規(guī)定了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)草案要征求公眾意見，但是對(duì)征求意見的內(nèi)容、對(duì)象、具體程序以及公眾意見對(duì)標(biāo)準(zhǔn)制定的效力等關(guān)鍵內(nèi)容沒有作出具體規(guī)定。這導(dǎo)致環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定的過(guò)程中公眾參與的不足或不能，進(jìn)而出現(xiàn)了公眾認(rèn)為需要制定標(biāo)準(zhǔn)的事項(xiàng)沒有被環(huán)境保護(hù)部門納入規(guī)制議程，而環(huán)境保護(hù)部門制定的標(biāo)準(zhǔn)不以人體健康為依據(jù)的不合理現(xiàn)象。［17］以PM2.5為例，它在2009年征求意見時(shí)被要求納入空氣質(zhì)量指標(biāo)，沒有被環(huán)保部門采納，而2012年的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中PM2.5年平均和24小時(shí)平均濃度分別為0.035毫克／立方米和0.075毫克／立法米的確定過(guò)程并沒有公眾參與，環(huán)保部門也沒有給出相應(yīng)的解釋。

我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制目標(biāo)確定過(guò)程中價(jià)值缺位的另一個(gè)典型例子就是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。該制度是指決策者在作出可能帶來(lái)環(huán)境影響的意思決定之前，對(duì)環(huán)境的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，在此基礎(chǔ)上提出各種不同的可供選擇的方案，并就各種方案可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)和比較，從而選擇最適合于環(huán)境保護(hù)的意思決定。［18］其中環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象、范圍作為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的目標(biāo)，從風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的制度選擇來(lái)看，應(yīng)充分體現(xiàn)公眾的價(jià)值取向，在制度設(shè)計(jì)層面應(yīng)當(dāng)有公眾參與。

我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2003年）也確實(shí)規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與權(quán)（第5條），但是環(huán)保部制定的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》（2006年）將公眾的參與限于需編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目和可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的專項(xiàng)規(guī)劃，沒有涉及需要編制環(huán)境影響報(bào)告表或者填報(bào)環(huán)境影響登記表的建設(shè)項(xiàng)目。

從風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制目標(biāo)選擇的程序方面來(lái)看，那些需要編制環(huán)境影響報(bào)告表或者填報(bào)環(huán)境影響登記表的建設(shè)項(xiàng)目，公眾參與的豁免其實(shí)就是行政機(jī)關(guān)自以為是地“代表”公眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制目標(biāo)進(jìn)行確定。公眾的價(jià)值因此被忽略了。

2.環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制手段選定中專家理性不足

在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制目標(biāo)確立以后，則需要決定采取實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的規(guī)制手段。如上文所述，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制手段的選擇在一般情況下相對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制目標(biāo)的確定來(lái)說(shuō)更偏向于事實(shí)判斷，在制度設(shè)計(jì)層面應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮專家的科學(xué)理性。從專家制度模式來(lái)分析，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的手段選擇應(yīng)當(dāng)充分利用科學(xué)知識(shí)的優(yōu)勢(shì)，確保專家的獨(dú)立性，使其能夠提供最佳的規(guī)制方案。

由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制需要耗費(fèi)大量的資源或費(fèi)用，不同的規(guī)制手段耗費(fèi)的成本和產(chǎn)生的收益是不一樣的。以最小的成本實(shí)現(xiàn)效益最大化的手段應(yīng)當(dāng)是最佳的手段或方案。這是考慮各方面的因素，綜合利用不同學(xué)科的專業(yè)知識(shí)并通過(guò)科學(xué)的方法從不同的方案中挑選得來(lái)的。以此觀之，我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制手段的選擇中沒有充分體現(xiàn)專家理性。換言之，我國(guó)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制選擇的手段或方案不是最佳的。其中最主要的就是缺乏對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施的成本－收益分析，沒有考慮風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施帶來(lái)的附加風(fēng)險(xiǎn)。

比如，為了使一項(xiàng)污染物的排放不超過(guò)規(guī)定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)保部門既可以采取直接的管制命令方式限制企業(yè)排放，也可以采用市場(chǎng)激勵(lì)的方法，如污染者付費(fèi)、排污權(quán)交易、環(huán)境稅、環(huán)境保險(xiǎn)、綠色市場(chǎng)等方式。但我國(guó)當(dāng)前的大多數(shù)環(huán)境規(guī)制手段仍然是管制命令式，并沒有在上述手段中通過(guò)成本收益的方法進(jìn)行權(quán)衡。又比如，我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)既沒有替代方案的要求，也沒有對(duì)擬議的項(xiàng)目進(jìn)行成本收益分析的要求，從而使環(huán)境影響報(bào)告書的審批機(jī)關(guān)無(wú)從選擇最佳方案。

四、我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制制度的完善

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)既有客觀性也有主觀性，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持主客觀相統(tǒng)一的立場(chǎng)。其中風(fēng)險(xiǎn)的客觀性要求風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持科學(xué)理性，發(fā)揮專家優(yōu)勢(shì)；風(fēng)險(xiǎn)的主觀性要求風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制要反映社會(huì)理性，融入公眾參與。前者強(qiáng)調(diào)事實(shí)判斷，后者強(qiáng)調(diào)價(jià)值判斷。本文分別稱在此基礎(chǔ)上形成的理想型的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制制度為專家制度和價(jià)值制度。一般情況下，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的過(guò)程包括規(guī)制目標(biāo)的確定和規(guī)制手段的選擇過(guò)程，而風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制目標(biāo)的確定主要屬于價(jià)值判斷，應(yīng)當(dāng)選擇價(jià)值制度模式；風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制手段的選擇主要屬于事實(shí)的判斷，應(yīng)當(dāng)選擇專家制度模式。雖然在很多情境下事實(shí)和價(jià)值難以區(qū)分，但筆者認(rèn)為上述理論框架可以為我們檢視中國(guó)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制制度的合理性提供一個(gè)分析進(jìn)路。

以此為視鏡，筆者發(fā)現(xiàn)我國(guó)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制制度在規(guī)制目標(biāo)的確定上價(jià)值判斷沒有得到充分合理的反映，在規(guī)制手段的選擇上沒有充分體現(xiàn)科學(xué)理性。對(duì)此，為了化解環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中科學(xué)與民主的沖突，我國(guó)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制制度應(yīng)當(dāng)在專家制度和價(jià)值制度之間進(jìn)行選擇和完善。首先，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)關(guān)在規(guī)則制定前應(yīng)當(dāng)對(duì)事實(shí)和價(jià)值作一個(gè)大致的區(qū)分，明確環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的目標(biāo)和手段。其次，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)關(guān)制定的規(guī)則中，針對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的目標(biāo)確定過(guò)程設(shè)置公眾參與的環(huán)節(jié)并明確公眾的意見或建議對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)關(guān)決定規(guī)制目標(biāo)產(chǎn)生的效力。再次，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的目標(biāo)，制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)關(guān)的規(guī)制手段選擇方面尊重科學(xué)理性，充分利用專家的知識(shí)，引入成本收益的分析方法，使得最終選定的規(guī)制手段或方案能夠以最小的成本實(shí)現(xiàn)公眾利益的最大化。

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The Expert System and the Value System：Problems and Solutions to Environmental Risk Regulation

HU Bang-da
（Law School，Peking University，Beijing 100871，China）

The theory of risk society requires the regulatory body tomake choices between the expert system and the value system in their risk regulation.It is believed that the value system should be adopted in the decision－making process of the goals of risk regulation，while the expert system should be applied in the choosing of the regulated measures.However，there aremany problems and confusions in the process of system designing or implementing in China’s environmental risk regulation，and this system should be improved or reconstructed.

environment risk；regulation；value

D922.6

：A

：1672－3910（2014）01－0098－05

2013－10－20

胡幫達(dá)（1986－），男，江西上饒人，博士生，主要從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)、核政策與法律研究。