論法律體系形成后地方立法的功能——基于地方立法類(lèi)型的展開(kāi)

葛 群

(山東大學(xué)威海法學(xué)院，山東 威海 264209)

地方立法作為我國(guó)立法的一個(gè)重要組成部分，在中國(guó)社會(huì)變遷、和諧社會(huì)結(jié)構(gòu)塑造及權(quán)利義務(wù)調(diào)整模式上扮演著重要角色，為推動(dòng)和保障各地的發(fā)展起到了不可替代的作用。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，使地方立法站在了一個(gè)新的歷史起點(diǎn)上，面臨著更多的要求和挑戰(zhàn)。在這樣一種情形下，如何在新的起點(diǎn)上繼續(xù)加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，更好地發(fā)揮地方立法的功能就成為一個(gè)重要課題。

一、地方立法的內(nèi)涵

我國(guó)的憲法、法律均未對(duì)地方立法進(jìn)行明確的界定。通常意義上所認(rèn)為的地方立法是指，享有立法權(quán)的地方國(guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和法律的相關(guān)規(guī)定，根據(jù)本地區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，依照法定職權(quán)和程序，制定、修改和廢止地方性法規(guī)和地方規(guī)章的活動(dòng)［1］(P4)。據(jù)此，地方立法應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)要素:第一，地方立法的立法主體。地方立法的立法主體包括法律明確規(guī)定的有權(quán)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的地方國(guó)家機(jī)關(guān)以及依據(jù)授權(quán)進(jìn)行立法的其他地方國(guó)家機(jī)關(guān)。第二，地方立法權(quán)限。地方立法權(quán)限包括立法的內(nèi)容和立法的根基，也包括與中央或其他地方的權(quán)力界分。第三，地方立法的依據(jù)。地方立法主體必須依據(jù)憲法和法律的相關(guān)規(guī)定才可以享有地方立法權(quán)。主要包括憲法、法律、行政法規(guī)和特殊授權(quán)。

根據(jù)《立法法》第64條規(guī)定，地方性法規(guī)可以分成三種類(lèi)型:一是地方實(shí)施性立法。即依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，對(duì)已經(jīng)制定的法律和法規(guī)進(jìn)行具體規(guī)定的地方性法規(guī)。二是地方創(chuàng)制性立法。指除了國(guó)家保留的立法權(quán)事項(xiàng)以外的其他事項(xiàng)，在堅(jiān)持貫徹憲法和法律精神的前提下，根據(jù)本地方實(shí)際情況，先行制定地方性法規(guī)，解決當(dāng)?shù)貙?shí)際問(wèn)題。三是地方自主性立法。主要指的是制定地方特色法規(guī)。地方自主性立法體現(xiàn)的是不抵觸上位法，不是指以法律和行政法規(guī)為依據(jù)［2］(P10)。對(duì)于地方立法的功能，學(xué)界研究較為深入，有學(xué)者指出，地方立法的功能、作用如下:細(xì)化實(shí)施作用;溝通彌合作用;修補(bǔ)充實(shí)作用;生成創(chuàng)新作用;特殊調(diào)節(jié)作用;權(quán)力控制作用［3］。但是，隨著社會(huì)主義法律體系的逐步形成，地方立法的功能出現(xiàn)了弱化的趨勢(shì)，主要體現(xiàn)于地方立法在內(nèi)容、體制方面存在的問(wèn)題，為了完善社會(huì)主義法律體系，應(yīng)該注重發(fā)揮地方立法的功能.

二、地方實(shí)施性立法的功能

地方立法的數(shù)量相對(duì)較多，其功能發(fā)揮也體現(xiàn)得更加明顯。我們認(rèn)為地方立法一般具有以下幾個(gè)功能:細(xì)化實(shí)施功能、溝通彌合功能、修補(bǔ)充實(shí)功能、創(chuàng)新功能和調(diào)節(jié)地方事務(wù)功能。地方實(shí)施性立法在具有上述幾項(xiàng)功能的同時(shí)，又擁有自己獨(dú)特的功能。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:第一，主要依據(jù)法律、行政法規(guī)來(lái)細(xì)化、實(shí)施法律規(guī)定。例如大量地方立法以“實(shí)施細(xì)則”的形式出現(xiàn)在人們面前。第二，保障立法的合理性。通過(guò)制定地方實(shí)施性立法，在本地方實(shí)際的運(yùn)用中，可以得出中央立法能否做到有效實(shí)施，保障立法的合理性。實(shí)施性地方立法的功能在不同時(shí)期體現(xiàn)出不同的效果，隨著社會(huì)主義法律體系的形成，對(duì)實(shí)施性地方立法的功能提出了新的要求。

但是近些年地方實(shí)施性立法的功能出現(xiàn)了一些弱化現(xiàn)象。改革開(kāi)放20多年來(lái)，我國(guó)立法取得了較大的成就。但是，隨著立法數(shù)量的日益增多，法律、法規(guī)和規(guī)章之間的重復(fù)和互相抄襲現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，特別是地方立法就更為嚴(yán)重。據(jù)從事立法工作的人估測(cè)，地方立法重復(fù)中央立法者，約占地方立法的70% －90%［4］。從實(shí)施性地方立法在各地發(fā)展的實(shí)際情況看，地方立法機(jī)關(guān)在制定地方實(shí)施性立法的過(guò)程中，只是機(jī)械地復(fù)制中央立法的內(nèi)容。也即我們所說(shuō)的“立法重復(fù)”，這種現(xiàn)象在地方實(shí)施性立法中體現(xiàn)明顯，這種簡(jiǎn)單地重復(fù)使得它的細(xì)化功能逐漸弱化。究其原因主要是一些地方只是盲目地追求立法數(shù)量，追求自成體系，從而忽視了立法的合理性、必要性與可行性［5］(P78)。這樣同時(shí)也造成了立法資源的浪費(fèi)，也使得法律體系變得混亂與臃腫，破壞了法律體系的邏輯性。

針對(duì)出現(xiàn)的這種弱化的趨勢(shì)，要積極地消除這種阻礙的因素，發(fā)揮地方實(shí)施性立法的功能。首先，要正確認(rèn)識(shí)地方實(shí)施性立法的性質(zhì)與功能。不能過(guò)多地追求立法數(shù)量而忽視立法質(zhì)量。其次，正確理解“不抵觸”這一原則。實(shí)施性地方立法的內(nèi)容不得與法律法規(guī)的原則相抵觸，堅(jiān)持這一原則關(guān)鍵性的一點(diǎn)是:不抵觸主要是要突出地方特色，針對(duì)地方實(shí)際問(wèn)題來(lái)對(duì)法律和行政法規(guī)作出具體而細(xì)化的規(guī)定。第三，要提高立法技術(shù)，降低立法成本，注重立法效益評(píng)估。加強(qiáng)對(duì)立法技術(shù)的研究，建立規(guī)范的地方性法規(guī)立法技術(shù)規(guī)范。

三、地方創(chuàng)制性立法的功能

創(chuàng)制性立法又稱(chēng)為先行性立法，也即除了國(guó)家保留的立法權(quán)事項(xiàng)以外的其他事項(xiàng)，在堅(jiān)持貫徹憲法和法律精神的前提下，根據(jù)本地方實(shí)際情況，先行制定地方性法規(guī)，解決當(dāng)?shù)貙?shí)際問(wèn)題。地方創(chuàng)制性立法首先具有對(duì)中央立法的補(bǔ)充和調(diào)節(jié)的功能。在不違背法律、行政法規(guī)規(guī)定的基礎(chǔ)之上，適當(dāng)?shù)貙⒕哂械胤教厣南冗M(jìn)管理措施和有效服務(wù)手段及時(shí)地寫(xiě)進(jìn)地方法規(guī)中，這樣一來(lái)，就從法律制度層面上充分確保了地方特色管理與服務(wù)在本地普遍實(shí)施的合法性與正當(dāng)性［6］。其次，地方創(chuàng)制性立法具有試驗(yàn)田的功能。地方創(chuàng)制性立法又稱(chēng)為先行性立法，由于地方立法機(jī)關(guān)在制定地方創(chuàng)制性立法的時(shí)候，主要解決的是地方事務(wù)，因此它的適用空間相對(duì)較小，這為后期中央立法提供更多的立法經(jīng)驗(yàn)。

實(shí)踐中，地方創(chuàng)制性立法的功能逐漸出現(xiàn)弱化現(xiàn)象，表現(xiàn)在首先地方立法抄襲現(xiàn)象嚴(yán)重。地方立法抄襲這一現(xiàn)象嚴(yán)重影響法制建設(shè)，也使得創(chuàng)制性立法無(wú)法發(fā)揮社會(huì)關(guān)系調(diào)節(jié)器的功能。其次出現(xiàn)了一些過(guò)度創(chuàng)新、越界創(chuàng)新等。具體表現(xiàn)為一些與國(guó)家法律原則和精神相沖突、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律相背離的所謂的立法創(chuàng)新:對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行政干預(yù)過(guò)多;濫用立法實(shí)行地方保護(hù);部門(mén)利益嚴(yán)重膨脹等［7］。這些形式造成的后果使得地方創(chuàng)制性立法的功能不能更好地發(fā)揮，也降低了法律的權(quán)威，浪費(fèi)了立法成本，偏離了制定創(chuàng)制性立法制定之初的立法目的和精神。

要想進(jìn)一步發(fā)揮地方創(chuàng)制性立法的功能，根據(jù)目前階段出現(xiàn)問(wèn)題的原因來(lái)看，應(yīng)著重做好下列幾方面的工作:首先，要堅(jiān)持地方立法原則。地方創(chuàng)制性立法應(yīng)該是在同憲法、法律和行政法規(guī)不相抵觸的前提下，根據(jù)本地方的實(shí)際情況和需求，把重點(diǎn)放在有關(guān)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和完善法制建設(shè)上面來(lái)。其次，不能超越地方立法權(quán)限。地方立法既不能與中央立法相抵觸，同樣也不能越權(quán)制定地方性法規(guī)。地方立法機(jī)關(guān)必須依據(jù)自己的職權(quán)來(lái)制定地方性法規(guī)，既貫徹落實(shí)我國(guó)法律、行政法規(guī)的精神，又體現(xiàn)地方特色，在進(jìn)行創(chuàng)新時(shí)強(qiáng)化自身的職責(zé)，避免出現(xiàn)只注重權(quán)力而輕視責(zé)任的現(xiàn)象。

四、地方立法功能的創(chuàng)新

社會(huì)主義法律體系形成之后，意味著地方立法的重要性提高了。地方立法雖在我國(guó)法律體系中處于附屬地位，但是其特有的功能又決定了其在處理地方事務(wù)管理的獨(dú)立價(jià)值。地方立法存在各種形態(tài)，但是一般說(shuō)來(lái)，地方立法的功能主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是細(xì)化實(shí)施功能。地方立法能夠具體細(xì)化法律和行政法規(guī)的原則性規(guī)定。二是溝通彌合功能。地方立法使得法律的理論與實(shí)踐結(jié)合起來(lái)。三是修補(bǔ)充實(shí)功能。地方立法能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行立法的不足之處，及時(shí)修補(bǔ)和充實(shí)。四是創(chuàng)新功能。地方立法可以在解決地方事務(wù)時(shí)創(chuàng)立新的規(guī)則，地方立法能夠?yàn)橹醒肓⒎ㄟM(jìn)行探索與嘗試。

全國(guó)各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期間急需法律來(lái)規(guī)范各種社會(huì)關(guān)系。但近些年來(lái)卻出現(xiàn)了地方立法功能的弱化現(xiàn)象。地方實(shí)施性立法出現(xiàn)了立法重復(fù)和立法抄襲現(xiàn)象，使得地方實(shí)施性立法不能夠發(fā)揮其細(xì)化功能，也降低了中央立法的可操作性;地方創(chuàng)制性立法強(qiáng)調(diào)的是地方創(chuàng)新，但是如果過(guò)度創(chuàng)新或是越界創(chuàng)新，則失去了地方創(chuàng)制性立法作為中央立法試驗(yàn)田的效能，這樣會(huì)導(dǎo)致反差擴(kuò)大。廣東、上海等地區(qū)在進(jìn)行創(chuàng)制性立法時(shí)則在獨(dú)創(chuàng)性方面立法有明顯突破。內(nèi)陸省份嚴(yán)格遵守中央立法的精神，缺乏獨(dú)創(chuàng)性立法。沿海發(fā)達(dá)省份有可能出現(xiàn)越權(quán)創(chuàng)新，反觀內(nèi)陸省份，則立法創(chuàng)新不突出。諸如此類(lèi)的弊端，都是要在完善法制的過(guò)程中盡量避免的。在新形勢(shì)下，地方立法要進(jìn)一步發(fā)揮其功能，擯棄消極的部分，就必須加強(qiáng)地方立法功能的創(chuàng)新。而地方立法功能的發(fā)揮的程度，主要取決于地方立法創(chuàng)新的程度和水平。

地方立法功能的創(chuàng)新十分必要，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:首先，我國(guó)現(xiàn)階段的地方立法仍存在重?cái)?shù)量而輕質(zhì)量的現(xiàn)象，需要著眼于提高立法質(zhì)量。其次，地方立法功能的創(chuàng)新也是提高地方積極性、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的有效途徑。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)于出現(xiàn)的許多新問(wèn)題，國(guó)家法律不能夠及時(shí)有效地制定出法規(guī)來(lái)加以規(guī)范，需要由地方立法的方式來(lái)進(jìn)行解決。在地方實(shí)際進(jìn)行推行后，再由國(guó)家根據(jù)地方實(shí)際情況進(jìn)行審查，進(jìn)而由國(guó)家立法賦予其普遍性的意義。最后，地方立法功能的創(chuàng)新也是地方立法創(chuàng)新的重要推動(dòng)力量，是完善社會(huì)主義法律體系的需要。在我國(guó)法律體系中，地方立法處于附屬地位，但是地方立法中越來(lái)越多的問(wèn)題涉及到改革發(fā)展穩(wěn)定中的難點(diǎn)問(wèn)題。地方立法保證了國(guó)家法律的實(shí)施，為國(guó)家立法積累了經(jīng)驗(yàn)。如今，我國(guó)的法制建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)期，因此，更加應(yīng)該加強(qiáng)和完善地方立法的建設(shè)，發(fā)揮地方立法的功能。

根據(jù)我國(guó)目前法治發(fā)展的實(shí)際情況，地方立法功能的創(chuàng)新主要是通過(guò)地方立法創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面進(jìn)行突破與創(chuàng)新:首先，要明確地方專(zhuān)屬立法權(quán)。合理劃分中央與地方的立法權(quán)限，才能夠盡量避免立法越權(quán)以及立法重復(fù)的現(xiàn)象，發(fā)揮地方立法的功能。其次，堅(jiān)持以立法質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)要從公民基本權(quán)利以及公平正義出發(fā)，關(guān)注民生問(wèn)題。地方立法具有及時(shí)性，更應(yīng)該把握社會(huì)問(wèn)題與時(shí)代特征，因此地方立法創(chuàng)新要以圍繞維護(hù)社會(huì)公平正義，保障公民基本權(quán)利為主題，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量和權(quán)利保護(hù)范圍。最后，提高立法質(zhì)量和立法技術(shù)，擴(kuò)大創(chuàng)新的立法空間。在立法質(zhì)量與立法技術(shù)方面，想要提高立法技術(shù)，就離不開(kāi)理論研究與交流。應(yīng)該加強(qiáng)不同地區(qū)對(duì)地方性法規(guī)立法技術(shù)的研究與交流，地方立法者更應(yīng)該注重研究和借鑒國(guó)外關(guān)于提高立法技術(shù)的方法和措施，提高自身素質(zhì)，進(jìn)而提高立法技術(shù)水平。

［1］湯唯，畢可志.地方立法的民主化與科學(xué)化構(gòu)想［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2002.

［2］崔卓蘭，于立深.地方立法實(shí)證研究［M］.北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2007.

［3］沈關(guān)成.對(duì)地方立法權(quán)的再認(rèn)識(shí)［J］.中國(guó)法學(xué)，1996(1).

［4］孫波.試論地方立法的“抄襲”［J］.法商研究，2007(5).

［5］阮榮祥.地方立法的理論與實(shí)踐［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

［6］黃建華，王匯.關(guān)于地方人大創(chuàng)制性立法社會(huì)功能的多元化探析［J］.池州學(xué)院學(xué)報(bào)，2012(2).

［7］柳經(jīng)緯，黃洵.關(guān)于地方立法創(chuàng)新問(wèn)題的思考［J］.理論與改革，2004(4).