城鎮(zhèn)化背景下我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)與完善

龔丹

城鎮(zhèn)化背景下我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)與完善

龔丹

近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村人口老齡化情況日益嚴(yán)重，農(nóng)村人口的養(yǎng)老保障成為了備受關(guān)注的焦點(diǎn)。本文對(duì)我國農(nóng)村人口養(yǎng)老保障制度現(xiàn)狀進(jìn)行分析，找出當(dāng)前我國農(nóng)村養(yǎng)老需求中存在的供需缺口，提出完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的政策建議。

城鎮(zhèn)化；新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；養(yǎng)老需求；養(yǎng)老保障

據(jù)國際慣例，60歲以上的人口占總?cè)丝诒壤_(dá)到10%，或65歲以上的人口占總?cè)丝诒壤_(dá)到7%，則意味著一個(gè)國家或地區(qū)進(jìn)入老齡化社會(huì)。據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，截至2010年11月，我國大陸人口總量為13.40億，60歲及以上老年人口數(shù)量為1.776億，比例高達(dá)13.26%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了老齡化社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)線，而且我國人口的老齡化趨勢(shì)還在加劇。

同發(fā)達(dá)國家相比，我國人口的老齡化是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的情況下就開始出現(xiàn)的，呈現(xiàn)出“未富先老”的特點(diǎn)，隨著我國人口老齡化速度不斷加快和老年人口絕對(duì)數(shù)量的增加，我國養(yǎng)老問題受到越來越多的關(guān)注，尤其是對(duì)于勞動(dòng)力流失嚴(yán)重的、經(jīng)濟(jì)發(fā)展上處于劣勢(shì)地位的農(nóng)村地區(qū)來說，這一問題更加突出。

隨著社會(huì)環(huán)境的發(fā)展變遷，農(nóng)村土地制度改革的發(fā)生和越來越多的勞動(dòng)力由鄉(xiāng)村向城市流動(dòng)，農(nóng)村人口來自家庭和土地的養(yǎng)老保障呈現(xiàn)出雙重弱化，這使得農(nóng)村人口養(yǎng)老壓力倍增，而我國目前正在大力發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)更加劇了這種情況，使得農(nóng)村養(yǎng)老供需平衡缺口進(jìn)一步加大，如何更好的滿足農(nóng)村人口養(yǎng)老需求，完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)，對(duì)于促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、建設(shè)我國社會(huì)主義新農(nóng)村具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、城鎮(zhèn)化背景下我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)現(xiàn)狀

我國農(nóng)村人口是一個(gè)數(shù)量眾多、不容忽視的特殊社會(huì)弱勢(shì)群體，隨著我國人口老齡化情況的加劇和城鎮(zhèn)化工作的推進(jìn)，我國農(nóng)村養(yǎng)老問題顯得更為突出。在我國廣大農(nóng)村，由于社會(huì)化養(yǎng)老支持的不足以及“養(yǎng)兒防老”思想根深蒂固，在現(xiàn)有家庭養(yǎng)老、自我養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老三種典型養(yǎng)老方式中，家庭養(yǎng)老方式仍是多數(shù)農(nóng)村人口養(yǎng)老的主要選擇。隨著城鎮(zhèn)化工作進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村青壯年涌入城市，空巢家庭越來越多，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)趨于小型化，對(duì)第五次和第六次全國人口普查數(shù)據(jù)結(jié)果進(jìn)行比較，我國農(nóng)村家庭人口平均數(shù)量從4.3下降到3.2，這意味著家庭養(yǎng)老功能的弱化，傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”的家庭保障很難滿足新時(shí)期農(nóng)村人口養(yǎng)老保障的需求。

在自我養(yǎng)老方面，由于我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)一直落后于城市，農(nóng)村老年人積蓄較少，自養(yǎng)能力較低。農(nóng)村人口的財(cái)產(chǎn)收入多數(shù)來源于土地資源，隨著城鎮(zhèn)化工作的推進(jìn)，土地日益減少，再加上農(nóng)村老年人口勞動(dòng)能力的減弱甚至喪失，來源于土地資源的自我養(yǎng)老功能也越來越弱化，同樣不能有效滿足農(nóng)村人口養(yǎng)老需求。

在社會(huì)養(yǎng)老方面，2009年《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2009]32號(hào)，以下簡稱《國務(wù)院指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2009]32號(hào)））正式頒布，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的基本原則，逐步解決農(nóng)村居民老有所養(yǎng)問題?！秶窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》進(jìn)一步指出，健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，未來五年實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋。從目前的實(shí)施情況來看，由個(gè)人、集體和國家三方籌資的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)效果明顯。但我國農(nóng)村人口群體龐大，地區(qū)之間差異明顯，新農(nóng)保還不能獨(dú)立承擔(dān)起所有老年人的養(yǎng)老所需，所以農(nóng)村養(yǎng)老保障問題依然突出。

二、當(dāng)前我國農(nóng)村養(yǎng)老需求得不到滿足

當(dāng)前我國農(nóng)村人口養(yǎng)老需求包括以下三個(gè)方面：生活需求、醫(yī)療保健需求和精神需求。從目前情況看，三個(gè)方面均存在不同程度的不足。

1.生活需求

生活需求包括滿足基本生活需要的物質(zhì)需求和生活照顧需求兩個(gè)方面。

物質(zhì)需求指老人在衣食住行等基本生存資料方面的需求，該部分需求的滿足來源于老年人自我勞動(dòng)收入、自我儲(chǔ)蓄、子女供養(yǎng)、集體養(yǎng)老補(bǔ)助和國家提供的基本養(yǎng)老金。由于老年人隨著年齡增長勞動(dòng)能力日益下降，自我勞動(dòng)收入自然隨之下降，大多數(shù)農(nóng)村老年人儲(chǔ)蓄處于較低水平甚至沒有，來自自身的供養(yǎng)能力有限。集體養(yǎng)老補(bǔ)助和國家提供的基本養(yǎng)老金和地方財(cái)政能力密切相關(guān)，多數(shù)財(cái)政能力有限的農(nóng)村地區(qū)只能停留在最低標(biāo)準(zhǔn)線上，與老年人生活所需相去甚遠(yuǎn)。這些導(dǎo)致農(nóng)村老年人物質(zhì)需求的滿足最終落到子女供養(yǎng)上，但目前來看，并不理想。

生活照顧需求多指失去自我照顧能力的高齡老人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)資源尤其是人力資源上存在的需求。在傳統(tǒng)上該需求的滿足主要是由家庭子女來承擔(dān)，但隨著城鎮(zhèn)化工作的推進(jìn)，中青年勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移和家庭規(guī)模核心化弱化了家庭的生活照顧功能，使得農(nóng)村老年人的生活照顧需求難以得到滿足。

2.醫(yī)療保健需求

老年人的身體狀況與生活自理能力隨著年齡的增長而下降，同時(shí)伴隨著各種生理機(jī)能減退，對(duì)醫(yī)療保健的需求自然而然就會(huì)增加。目前在農(nóng)村實(shí)行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度在住院醫(yī)療方面補(bǔ)償效果明顯，但對(duì)于農(nóng)村老年人來說，除此之外，還有很大的需求缺口沒有得到補(bǔ)償。再加上由于自身經(jīng)濟(jì)條件有限參與商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)者寥寥無幾、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源不足而導(dǎo)致農(nóng)村老年人的醫(yī)療保健供給嚴(yán)重不足。

3.精神需求

由于勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村“空巢”家庭越來越多，農(nóng)村老年人來自家庭子女的精神慰藉需求得不到滿足。再加上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后，娛樂場所缺乏，鮮有群眾性的老年娛樂活動(dòng)，在各種壓力之下，絕大多數(shù)老人的精神世界處于被忽視狀態(tài)，無法實(shí)現(xiàn)“老有所樂”。

三、完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的政策建議

1.政府加大政策扶持力度

各級(jí)政府要充分認(rèn)識(shí)到完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的重要意義，將農(nóng)村養(yǎng)老保障問題納入到各地社會(huì)總體發(fā)展規(guī)劃中，根據(jù)本地區(qū)的人口和財(cái)政狀況，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村老年人口的養(yǎng)老問題。在新農(nóng)保的實(shí)施過程中，國家的財(cái)政政策重點(diǎn)向貧困地區(qū)傾斜，加大對(duì)貧困地區(qū)的扶持力度，提高貧困地區(qū)新農(nóng)保的保障水平。此外，新農(nóng)保制度還要與家庭養(yǎng)老、土地保障和社會(huì)救助等其他社會(huì)保障政策相配套。

政府應(yīng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)的民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)等提供稅收政策支持，并由政府牽頭，加大各級(jí)各類機(jī)構(gòu)之間的合作，增強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)能力，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量。在經(jīng)營模式選擇上積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)社會(huì)化，采取公辦民營、民辦公助、私營、股份合作制等多種經(jīng)營模式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)和管理運(yùn)行，形成多樣化的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

2.改進(jìn)醫(yī)療保障服務(wù)

進(jìn)一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度，擴(kuò)大慢性病醫(yī)保范圍，適度提高報(bào)銷比例，完善大病醫(yī)療救助制度。加強(qiáng)三級(jí)醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，改善基層醫(yī)療衛(wèi)生條件并提高基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平，政府定期組織衛(wèi)生宣傳隊(duì)下鄉(xiāng)活動(dòng)，提高農(nóng)村老年人自我保健意識(shí)。政府組織基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)為老年人定期提供免費(fèi)體檢，建立老年人健康信息庫，對(duì)農(nóng)村老年人在疾病預(yù)防方面加強(qiáng)指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)疾病的早發(fā)現(xiàn)早治療。

3.加強(qiáng)養(yǎng)老保障制度法制化建設(shè)

在新農(nóng)保的實(shí)施過程中，養(yǎng)老保障基金被擠占、挪用等情況時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了農(nóng)民對(duì)新農(nóng)保的信任，國家應(yīng)建立起統(tǒng)一的法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障基金管理進(jìn)行約束，降低風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)農(nóng)民的信心，更好地參與到新農(nóng)保中來。

對(duì)于因勞動(dòng)能力下降而返鄉(xiāng)養(yǎng)老的老年農(nóng)民工群體，政府應(yīng)在《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》的基礎(chǔ)上出臺(tái)新的政策法規(guī)，做好異地社保轉(zhuǎn)移的銜接工作，確保參保農(nóng)民工的利益不受損害。

綜上，在當(dāng)前我國實(shí)施城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，我國農(nóng)村“老齡化”現(xiàn)象日益嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)上處于弱勢(shì)的農(nóng)村地區(qū)未富先老的情況更為明顯，農(nóng)村老年人的養(yǎng)老保障制度建設(shè)越來越受到更多關(guān)注，更好地滿足農(nóng)村老年人的養(yǎng)老需求是養(yǎng)老保障制度建設(shè)的目標(biāo)。政府是養(yǎng)老保障制度建設(shè)的主體，需要從多個(gè)角度著手逐步完善，以實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所樂”的理想目標(biāo)。

[1]2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào).http://www. gov.cn/gzdt/2011-04/29/content_1854891.htm.

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（作者單位：遼寧醫(yī)學(xué)院）

四川省教育廳科研項(xiàng)目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下我國醫(yī)療保障體系研究”，項(xiàng)目編號(hào)：YF13-Y08。