房價(jià)調(diào)控與制度結(jié)構(gòu)改革

付建華，李銀才

（1.江西省社會(huì)保險(xiǎn)管理中心，江西 南昌 330025；2.江西省寄生蟲病防治研究所，江西 南昌 330046）

一、引言與文獻(xiàn)綜述

從1998年住房分配制度改革以來，我國商品房市場發(fā)展迅速，但商品房價(jià)格市場形成機(jī)制尚未完善。面對(duì)不斷高企的房價(jià)和民眾抱怨，政府頻頻出手。從2003年政府將房地產(chǎn)確立為國民經(jīng)濟(jì)“支柱產(chǎn)業(yè)”開始，10年時(shí)間9次調(diào)控，結(jié)果房價(jià)越調(diào)越高。這表明房價(jià)調(diào)控措施未觸及決定房價(jià)的現(xiàn)行制度結(jié)構(gòu)。

高企的房價(jià)與頻頻失靈的調(diào)控，既引起潛在購買者焦慮，也吸引了學(xué)者目光。有的學(xué)者認(rèn)為我國住宅市場不符合有效市場假說，近年來住宅價(jià)格猛漲無法用經(jīng)濟(jì)的基本面和住宅價(jià)格的歷史信息來解釋，必須引起政府和行業(yè)的足夠重視[1]。有的學(xué)者認(rèn)為房地產(chǎn)業(yè)的壟斷特征以及房地產(chǎn)商的壟斷經(jīng)營是造成房地產(chǎn)價(jià)格堅(jiān)挺的重要根源，并提出將壟斷價(jià)格變?yōu)楣苤苾r(jià)格的政策建議[2]。有的學(xué)者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)適用房、緊縮地根、緊縮銀根、行政問責(zé)等宏觀調(diào)控措施都沒有取得預(yù)期效果，并提出宏觀調(diào)控措施應(yīng)從重規(guī)范市場行為向彌補(bǔ)市場失靈轉(zhuǎn)變，從重需求管理向重供給管理轉(zhuǎn)變[3]。還有的學(xué)者認(rèn)為理順政府與房地產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)和政治層面上的利益關(guān)系，是搞好監(jiān)管和調(diào)控的前提[4]。這些研究，或者說明了宏觀調(diào)控房價(jià)的必要性，或者分析了房價(jià)高企的部分原因，或者提出了具體的、綜合性調(diào)控措施，甚至觸及了監(jiān)管者利益與監(jiān)管效果的相關(guān)關(guān)系。但均未從制度結(jié)構(gòu)角度進(jìn)行深入分析。本文認(rèn)為，我國現(xiàn)行的制度結(jié)構(gòu)，是房價(jià)宏觀調(diào)控失靈的根源。

二、正式制度與商品房價(jià)格

由正式制度、非正式制度、實(shí)施機(jī)制構(gòu)成的制度框架，決定著組織效率和經(jīng)濟(jì)效率[5]。商品房價(jià)格同樣是正式制度、非正式制度、實(shí)施機(jī)制綜合作用結(jié)果。要達(dá)成房價(jià)調(diào)控目標(biāo)，必須從影響房價(jià)正式制度、非正式制度、實(shí)施機(jī)制入手分析，采取綜合性調(diào)控策略。

據(jù)中華全國工商業(yè)聯(lián)合會(huì)調(diào)查，81個(gè)房地產(chǎn)項(xiàng)目總費(fèi)用支出中，土地成本與稅收所占比例為49.42%。也就是說，在房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目總費(fèi)用支出中，有近一半是流向政府的[6]。這說明我國高企的房價(jià)，是成本推動(dòng)和需求拉動(dòng)綜合作用產(chǎn)物。除抑制部分投機(jī)、投資需求外，目前的土地政策、稅收政策是房價(jià)昂貴的罪魁禍?zhǔn)?，理?yīng)成為房價(jià)宏觀調(diào)控的著力點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

（一）土地政策與商品房價(jià)格

從2002年7月開始，土地由行政劃撥、協(xié)議出讓改為市場“招拍掛”。盡管在開發(fā)用地領(lǐng)域，市場機(jī)制取代了行政手段。但由于在土地市場上，政府既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員，無法形成土地市場價(jià)格機(jī)制。我國政府壟斷著土地一級(jí)市場，低價(jià)獲得城市郊區(qū)農(nóng)業(yè)用地和城市棚戶區(qū)土地。作為寡頭壟斷者，其理性選擇是采取限量高價(jià)策略，向土地二級(jí)市場供應(yīng)土地。1999年，地方政府土地出讓收入為514億元，占地方政府財(cái)政收入比重9.2%。2010年，土地出讓收入增至2.9萬億元，占地方財(cái)政收入83.3%。來自土地的巨額利益，一方面用于城市建設(shè)和彌補(bǔ)政府日常開支，另一方面通過人為加大商品房的土地成本，抬高了房價(jià)。這相當(dāng)于向購房者額外征收一筆巨額的土地稅，用于本應(yīng)由地方一般財(cái)政收入開支的政府常規(guī)支出。建立政府預(yù)算硬約束機(jī)制，遏制城市盲目擴(kuò)張沖動(dòng)，才能擺脫政府財(cái)政對(duì)土地嚴(yán)重依賴，地方政府才可能認(rèn)真執(zhí)行中央政府房價(jià)宏觀調(diào)控政策。

土地作為城市重要的經(jīng)濟(jì)資源，盡管沒有價(jià)值，卻有不菲的價(jià)格即地租。由于城市土地面積有限，絕對(duì)地租會(huì)持續(xù)上升。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進(jìn)和公共服務(wù)品供給增長，級(jí)差地租隨之不斷增加。但我國現(xiàn)行土地批租政策，實(shí)質(zhì)是一次性有償轉(zhuǎn)讓70年土地使用權(quán)，把地租資本化，一次性收取70年住宅用地的地租，弊大于利。首先，它人為抬高了商品房的現(xiàn)時(shí)價(jià)格。70年地租一般占房屋建設(shè)成本40%甚至更高。若實(shí)行土地年租制，住宅價(jià)格會(huì)下降30%～45%，沿海大城市會(huì)下降50%左右[7]。其次，它將70年地租作為當(dāng)年財(cái)政收入，是寅吃卯糧之舉，刺激了地方政府短期行為。地方政府不必緊縮開支，無法建立節(jié)約型政府和高效率的小政府；地方政府只要經(jīng)營城市，不必勞神費(fèi)力地引導(dǎo)建立有區(qū)域特色的產(chǎn)業(yè)集群，導(dǎo)致城市產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化，形成一輪又一輪產(chǎn)能過剩。再次，以后年份不斷升值的絕對(duì)地租和級(jí)差地租，落入商品房所有者私人手中，拉大了城市有房者和無房者、各代移民之間的財(cái)富差距，阻礙了人口流動(dòng)，限制了城市活力。

（二）稅費(fèi)政策與商品房價(jià)格

我國以房地產(chǎn)作為征稅對(duì)象的現(xiàn)行稅種，包括土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、城市房地產(chǎn)稅和契稅。目前我國房地產(chǎn)企業(yè)稅收占總成本26.06%，針對(duì)房地產(chǎn)業(yè)征收的上述五大稅種中，其總收入從2003年的900多億元，暴漲至2012年的1.01萬億元，增幅高達(dá)十倍有余。此外房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在開發(fā)過程中，需要與數(shù)量眾多政府部門打交道（如北京20個(gè)，廣州30個(gè)），需要繳納各種費(fèi)用（如北京20多種，廣州30多種）[6]。名目繁多稅費(fèi)，推高了商品房價(jià)格。

由于商品房供給彈性大于需求彈性，尤其是自住性商品房為剛性需求，缺乏彈性，稅負(fù)更多由商品房生產(chǎn)者、二手房銷售者轉(zhuǎn)嫁于終極購買者。2013年2月20日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定五項(xiàng)加強(qiáng)房地產(chǎn)市場調(diào)控的政策措施（新國五條）。2月26日，國務(wù)院公布房地產(chǎn)調(diào)控“新國五條”實(shí)施細(xì)則，規(guī)定對(duì)出售自有住房征收個(gè)人所得稅。通過稅收征管、房屋登記等歷史信息能核實(shí)房屋原值的，應(yīng)依法嚴(yán)格按轉(zhuǎn)讓所得的20%計(jì)征。但執(zhí)行結(jié)果是，對(duì)出售自有住房征收的個(gè)人所得稅，通過提高售房價(jià)格，稅收的終極承擔(dān)者還是購買者。意在抑制投資需求從而控制房價(jià)上漲的政策，卻適得其反，反而增加了購房者經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。2013年4月份房地產(chǎn)市場“百城價(jià)格指數(shù)”顯示，百城住宅平均價(jià)格自2012年6月以來連續(xù)第11個(gè)月環(huán)比上漲，漲幅縮小0.06個(gè)百分點(diǎn)；同比則是連續(xù)第5個(gè)月上漲，漲幅擴(kuò)大至5.34%。

目前，房地產(chǎn)稅費(fèi)主要集中在開發(fā)和銷售環(huán)節(jié)。除要清理不合理的行政收費(fèi)外，在開發(fā)和銷售環(huán)節(jié)征收名目繁多稅種，抬高了房價(jià)，加重了購房者負(fù)擔(dān)。房價(jià)調(diào)控中，往往采用提高轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)稅率措施，進(jìn)一步惡化了潛在購房者財(cái)務(wù)狀況。若把征稅環(huán)節(jié)后置，集中在保有環(huán)節(jié)征收，增加多套房所有者持有成本，就能從根本上減少投資性需求和投機(jī)性需求，在市場供給量不變時(shí)，房價(jià)勢(shì)必下降。

三、非正式制度與商品房價(jià)格

人們購房偏好和購買意愿還受到傳統(tǒng)文化和習(xí)慣等非正式制度的影響。在我國，無論是各級(jí)政府還是居民個(gè)人，都把“居者有其屋”作為其追求的理想。

隨著城市化推進(jìn)，大量農(nóng)村居民將移居城市。城市有限土地供給又缺乏彈性，人地矛盾將不斷加劇。城市土地瓶頸約束作用越來越突出，城市地價(jià)尤其是一線城市地價(jià)不可避免地將飆升，強(qiáng)力助推商品房價(jià)格不斷攀升。

日益昂貴的房價(jià)，使人們形成了未來商品房價(jià)格還將上漲的預(yù)期。于是盡早購買商品房，成為居民理性的選擇。未來購買需求因此提前釋放，形成商品房的超前消費(fèi)模式，人為增加了現(xiàn)期的市場供給壓力和供需缺口。日益昂貴的房價(jià)，使低收入階層圓“住房夢(mèng)”目標(biāo)變得越來越渺茫。各級(jí)地方政府不得不施以援手，從土地出讓金中切出一小塊，建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房，幫助低收入階層圓“住房夢(mèng)”。政府從調(diào)控者角色，又變成了市場參與主體。

其實(shí)，“居者有其屋”并不意味著居者擁有其屋。在美國擁有房產(chǎn)的人只有30%左右，在日本大量的是出租房。房屋的產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等一系列權(quán)能，并且這些權(quán)能可以彼此分離。通過租賃取得房屋使用權(quán)，也能實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的目標(biāo)。國人若能改變消費(fèi)觀念，培育“不求所有，但求所用”的理念，對(duì)商品房的有效需求必然銳減，商品房價(jià)格隨之將應(yīng)聲而下。

四、實(shí)施機(jī)制與商品房價(jià)格

商品房價(jià)格涉及中央政府、地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、居民等利益集團(tuán)利益。盡管這些利益集團(tuán)效用函數(shù)不同，但房價(jià)高低直接影響其效用大小和方向。因此中央政府制定的房價(jià)宏觀調(diào)控措施無法自動(dòng)實(shí)施。各利益集團(tuán)必然采取策略性的行動(dòng)方案，使調(diào)控目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)或難以完全實(shí)現(xiàn)。針對(duì)房價(jià)的宏觀調(diào)控措施，建立可行的實(shí)施機(jī)制，切實(shí)落實(shí)宏觀調(diào)控措施，才能保證商品房價(jià)格健康、平穩(wěn)地運(yùn)行。中央政府房價(jià)調(diào)控方案是否對(duì)癥下藥，左右調(diào)控方案可實(shí)施性及實(shí)施效果。著眼于對(duì)需方約束，如限制外埠人員購房資格、控制新建商品房面積、提高首付比例、限制多套房貸款資格等，雖然能抑制一部分投資、投機(jī)需求。但隨著城市化和居民收入提高，自住性需求（包括改善性自住需求）和投資性需求迅速增加。因此降低房價(jià)根本途徑在于大幅度降低土地出讓金和各種稅費(fèi)，倒逼各級(jí)政府縮減規(guī)模，減少財(cái)政供養(yǎng)人員，下放行政審批權(quán)，還權(quán)于市場，還利于人民。但短期內(nèi)它必然危及地方政府的經(jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致調(diào)控措施執(zhí)行難。

中央政府房價(jià)調(diào)控目標(biāo)與地方粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式相沖突。現(xiàn)階段國際市場出口風(fēng)險(xiǎn)加大，我國經(jīng)濟(jì)更加嚴(yán)重依賴投資驅(qū)動(dòng)。房地產(chǎn)業(yè)具有投資連帶效應(yīng)特征，奠定了其在經(jīng)濟(jì)增長中的核心地位。尤其在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，中央政府在房價(jià)調(diào)控與經(jīng)濟(jì)增長之間，經(jīng)常搖擺不定。更為常見的選擇是，中央政府為保經(jīng)濟(jì)增長而放棄房價(jià)調(diào)控。

地方政府對(duì)房價(jià)調(diào)控態(tài)度如何呢？由于我國各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，中央政府擁有過大財(cái)權(quán)，集中了過多財(cái)力，導(dǎo)致部分基層地方政府財(cái)政困難。中央政府又以GDP考核官員政績，地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)缺乏招術(shù)情況下，最簡單辦法是發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，成為名副其實(shí)的土地財(cái)政。房價(jià)調(diào)控直接危及地方政府財(cái)政收入，地方政府缺乏執(zhí)行房價(jià)調(diào)控的動(dòng)力機(jī)制。短期而言，如何補(bǔ)償?shù)胤秸畧?zhí)行房價(jià)調(diào)控所造成的損失，是建立有效的房價(jià)調(diào)控實(shí)施機(jī)制的關(guān)鍵?？尚械霓k法是中央政府發(fā)行專項(xiàng)國債，彌補(bǔ)地方政府減少的土地收入。同時(shí)明確提出地方政府支出縮減的分年度考核目標(biāo)，迫使地方政府進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的機(jī)構(gòu)改革。

長期而言，要深化財(cái)稅體制改革。改革中央與地方稅收分成比例，從而增加地方財(cái)力，做到事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配。要優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)，提高財(cái)產(chǎn)稅比重，降低流轉(zhuǎn)稅比重，弱化地方政府財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)增長的聯(lián)系，才能從根本上轉(zhuǎn)變政府職能。政府從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中抽身，讓位于市場，專司社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控職能。就房地產(chǎn)稅而言，要提高保有環(huán)節(jié)稅收比重，逐步降低開發(fā)、銷售、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅收。

總之，政府宏觀調(diào)控只有把現(xiàn)行制度結(jié)構(gòu)作為切入點(diǎn)，改革不合理制度，逐步完善商品房價(jià)格市場形成機(jī)制，并就市場失靈提出有針對(duì)性監(jiān)管措施，房價(jià)宏觀調(diào)控措施才能落地生根。

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