高校管理體制改革要正確處理校院關(guān)系

高 雁，宋曉萌

（河北工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，天津 300401）

伴隨著高等教育由精英教育向大眾教育的跨越，大學(xué)在校學(xué)生人數(shù)不斷上漲，傳統(tǒng)的一級(jí)管理模式不能適應(yīng)學(xué)校的發(fā)展需求。面對(duì)由此引發(fā)的高校管理問題，很多高校開始研究和推行二級(jí)管理模式。這種管理模式是以統(tǒng)一支配為基礎(chǔ)，將學(xué)校內(nèi)部資源共享與政府放權(quán)有效的結(jié)合，可以推動(dòng)高校管理重心的下移，促使二級(jí)學(xué)院成為重要的權(quán)責(zé)實(shí)體。理順學(xué)校和二級(jí)學(xué)院相互關(guān)系是校院兩級(jí)管理體制改革的基礎(chǔ)。

一、高校二級(jí)學(xué)院及其管理

“二級(jí)學(xué)院”、“管理”、“模式”等概念，內(nèi)涵豐富，不同學(xué)科的學(xué)者對(duì)這些概念都有不同方面的闡述。要深入研究我國高校二級(jí)學(xué)院管理模式，理順校院關(guān)系，就需要我們對(duì)二級(jí)學(xué)院和二級(jí)學(xué)院管理模式的內(nèi)涵作詳細(xì)的闡釋。

（一）高校二級(jí)學(xué)院

高校的人事和分配制度改革伴隨高等教育管理體制改革取得一些成果，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制日臻完善，一系列的改革為高校注入了新的活力。高校二級(jí)學(xué)院的不斷發(fā)展，同時(shí)帶來了二級(jí)學(xué)院的內(nèi)涵界定、二級(jí)學(xué)院管理等問題，這就需要我們?cè)敿?xì)闡釋高校二級(jí)學(xué)院的相關(guān)概念。

在2003年出臺(tái)的《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見》中對(duì)二級(jí)學(xué)院的概念做了詳細(xì)的界定：由普通本科高校按照新機(jī)制、新模式舉辦的本科層次的二級(jí)學(xué)院稱為獨(dú)立學(xué)院。獨(dú)立學(xué)院即我們所說的獨(dú)立二級(jí)學(xué)院。在論文中涉及的“二級(jí)學(xué)院”主要指的是在高校的獨(dú)立法人單位的下屬單位，不具有法人資格，主要從事教學(xué)與科研等工作。二級(jí)學(xué)院具有相應(yīng)的職能，同時(shí)履行相應(yīng)的工作任務(wù)，其辦學(xué)各方面工作對(duì)學(xué)校負(fù)責(zé)。

（二）高校二級(jí)學(xué)院管理模式

高校二級(jí)學(xué)院的管理，指的是為實(shí)現(xiàn)學(xué)院內(nèi)部工作目標(biāo)而進(jìn)行的運(yùn)作，二級(jí)學(xué)院其內(nèi)部各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)相互聯(lián)系相互制約。

歷經(jīng)多年的實(shí)踐探索，高校管理體制改革已經(jīng)取得了極大突破，尤其是教育部《關(guān)于當(dāng)前深化高等學(xué)校人事分配制度改革若干意見》等文件的頒發(fā)，為改革指明了道路。校院二級(jí)管理體制改革已成為目前高校管理體制改革的重點(diǎn)之一。校、院二級(jí)管理主要是指高校在校、院二級(jí)建制的基礎(chǔ)上，高校將相應(yīng)人權(quán)、財(cái)權(quán)、物權(quán)下方給二級(jí)學(xué)院，并賦予院一定的職責(zé)，將管理模式的主體由校職能部門轉(zhuǎn)變?yōu)槎?jí)學(xué)院，使其具有足夠的利益和權(quán)力，真正發(fā)展為一個(gè)充滿活力、相對(duì)獨(dú)立的二級(jí)學(xué)院。

二、高校管理體制改革研究現(xiàn)狀

（一）國外校院管理體制研究

西方發(fā)達(dá)國家對(duì)于高等教育體制，尤其是校院二級(jí)管理體制方面有很多的研究，其成功經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得我們借鑒。

美國高等教育管理學(xué)家羅伯特·伯恩鮑姆著述的《大學(xué)運(yùn)行模式——大學(xué)組織與領(lǐng)導(dǎo)的控制系統(tǒng)》一書以獨(dú)到的研究觀念論述了高校和學(xué)院所具有的獨(dú)特結(jié)構(gòu)及其運(yùn)作過程，提出高校和學(xué)院之間并不是單一的管理關(guān)系，而是要從問題出發(fā)探求出一種行之有效的管理模式。同時(shí)，羅伯特·伯恩鮑姆還指出了高校、學(xué)院的管理者通過決策對(duì)高校發(fā)揮影響的方法。[1]

《學(xué)術(shù)權(quán)力——七國高等教育管理體制比較》是美國耶魯大學(xué)社會(huì)學(xué)教授伯頓·克拉克領(lǐng)導(dǎo)的研究小組集體研究出的成果，書中針對(duì)聯(lián)邦德國、美國、法國、英國、瑞典、意大利和日本七國高等教育的管理體制進(jìn)行了比較分析，介紹了每個(gè)國家的高等教育改革，對(duì)七國大學(xué)的學(xué)術(shù)權(quán)力、組織權(quán)力、組織結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制的變革等問題進(jìn)行了專題研究。全書分為七國研究和比較分析兩部分，主要從較為宏觀的角度闡述了七國教育管理模式。

亞伯拉罕佛萊克斯納著的《現(xiàn)代大學(xué)論——美英德大學(xué)研究》、克拉克·克爾著的《高等教育不能回避歷史——21世紀(jì)的問題》、伯頓·克拉克著的《高等教育系統(tǒng)》等一系列書，也以不同角度基礎(chǔ)的介紹了關(guān)于學(xué)院、學(xué)院制、學(xué)校管理體制改革方面的一些情況。

國外學(xué)者研究了發(fā)達(dá)國家高等教育管理體制由學(xué)校一級(jí)管理到二級(jí)學(xué)院管理的改革過程及其優(yōu)越性，介紹了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，其中校院二級(jí)的結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行過程、宏觀教育管理模式、學(xué)校內(nèi)部管理體制等都非常值得我們借鑒和思考。

（二）國內(nèi)二級(jí)學(xué)院內(nèi)涵的研究

近幾年國內(nèi)學(xué)者關(guān)于校院兩級(jí)管理方面的研究也很多，其中比較有代表性的主要有三個(gè)方面：

一是對(duì)二級(jí)學(xué)院職能的研究。高校將相應(yīng)權(quán)力下放給二級(jí)學(xué)院，二級(jí)學(xué)院自主權(quán)增加，同時(shí)伴隨著人、財(cái)、物等一些職能增加，這就要求二級(jí)學(xué)院建立起相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)并規(guī)范其職能。吳靜等學(xué)者提出高校權(quán)力下放的同時(shí)，需要我們對(duì)職能部門進(jìn)行調(diào)整和重新定位，有條不紊的完成包括學(xué)校管理理念的轉(zhuǎn)變、管理職能的定位工作，推動(dòng)高校高等教育事業(yè)健康穩(wěn)定的發(fā)展。

二是對(duì)高校二級(jí)管理體制的研究。伴隨著高等教育的發(fā)展，我國高校逐漸開始實(shí)行校院二級(jí)的管理模式，針對(duì)高校二級(jí)管理和運(yùn)行體制，吳薇、郭必裕等學(xué)者提出建立高校管理體制是一個(gè)系統(tǒng)的工程，需要從組織分工、機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)限劃分等方面入手，分析出建立過程中需要處理的各種關(guān)系。

三是二級(jí)學(xué)院黨政關(guān)系的研究。二級(jí)學(xué)院已經(jīng)成為高校教育教學(xué)工作的主體，他的管理運(yùn)行體制尤其是黨政關(guān)系等方面的情況直接影響著學(xué)校的健康持續(xù)發(fā)展。因此，包括鄭能波、肖柯等提出要規(guī)范二級(jí)學(xué)院的管理和運(yùn)行機(jī)制，理順黨政關(guān)系，他們主要是從制度建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、議事規(guī)則、經(jīng)費(fèi)管理和民主管理幾個(gè)方面進(jìn)行探索和研究，以實(shí)現(xiàn)學(xué)校的科學(xué)管理和健康發(fā)展的。

國內(nèi)研究側(cè)重于組織結(jié)構(gòu)的構(gòu)建和組織功能的發(fā)揮，其中二級(jí)學(xué)院黨政關(guān)系是我國的特色。

縱觀國內(nèi)外研究成果，盡管都涉及到了校院兩級(jí)關(guān)系問題，但尚需進(jìn)行深入的專門研究。

三、正確處理高校校院兩級(jí)關(guān)系

學(xué)校和學(xué)院作為不同層次的管理主體，在二級(jí)學(xué)院管理體制中的地位和作用具有不同的特點(diǎn)。建立和完善高校二級(jí)學(xué)院管理體制，推動(dòng)高校管理體制改革，需要正確處理學(xué)校和學(xué)院在高校二級(jí)學(xué)院管理中的關(guān)系。正確處理校院兩級(jí)關(guān)系就是要理順校院兩級(jí)之間人權(quán)和事權(quán)關(guān)系、財(cái)務(wù)和分配關(guān)系、教學(xué)和科研關(guān)系，促使高校管理體制改革和創(chuàng)新不斷深入，實(shí)現(xiàn)二級(jí)學(xué)院在高校中的自主管理，高校在管理體制改革中實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展，為社會(huì)培養(yǎng)更多優(yōu)秀人才。

（一）校院兩級(jí)的人權(quán)和事權(quán)

1.校院兩級(jí)決策權(quán)力關(guān)系

我國高校實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，黨委是高校的政治權(quán)力核心，把握辦學(xué)方向，掌管干部任免，負(fù)責(zé)黨建和思想政治工作，黨委在學(xué)校各個(gè)層次和各個(gè)部門都設(shè)立支委會(huì)。

我國高校的權(quán)利結(jié)構(gòu)從縱向上看分為?！骸等齻€(gè)嚴(yán)格的等級(jí)層次，學(xué)院院長(zhǎng)和系主任一般是由校長(zhǎng)委任且對(duì)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)的，他們擁有很大的行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力，是校長(zhǎng)權(quán)力在基層的執(zhí)行代表。這樣的權(quán)力機(jī)構(gòu)是高度集中的行政權(quán)力主導(dǎo)模式，呈現(xiàn)出倒三角形的權(quán)力分布，在縱向上形成了嚴(yán)格的等級(jí)。我國從形式上看是橫向的三元分權(quán)結(jié)構(gòu)，但實(shí)際運(yùn)行中，行政權(quán)力有時(shí)表現(xiàn)為黨政權(quán)力對(duì)各種事務(wù)擁有最高決策權(quán)，很大程度上制約了學(xué)術(shù)權(quán)力。

學(xué)校管理體制改革像其他的改革一樣，實(shí)際上都是權(quán)利的調(diào)整和再分配。我們要加強(qiáng)二級(jí)學(xué)院管理，就要求高校將一定的決策權(quán)下放給二級(jí)學(xué)院，使學(xué)院在教學(xué)、科研、人事管理、學(xué)生管理等方面擁有更多的權(quán)和利。權(quán)利下放可以有效調(diào)動(dòng)起高校二級(jí)學(xué)院工作的自主性和積極性，這樣高校職能部門和學(xué)院才能對(duì)自己的職責(zé)范圍更加明確，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利的有機(jī)統(tǒng)一。[2]

2．校院兩級(jí)人事制度關(guān)系

學(xué)校管理制度改革的重點(diǎn)之一是要完善學(xué)校人事管理制度體系方面的欠缺。

目前，我國高校校院兩級(jí)的權(quán)限特點(diǎn)是“校大權(quán)小責(zé)，院大責(zé)小權(quán)”。校級(jí)制訂發(fā)展規(guī)劃，組織實(shí)施，掌握人、財(cái)、物、信息等全部資源，院級(jí)則是貫徹執(zhí)行。高校擁有人事權(quán)和制定規(guī)章制度權(quán)，而二級(jí)學(xué)院制度建設(shè)方面較之學(xué)校很單薄，人事權(quán)更是與院級(jí)無緣。高校應(yīng)響應(yīng)教育部的要求，按照“進(jìn)行有效監(jiān)督”和“規(guī)范管理行為”的要求，加強(qiáng)建設(shè)校院兩級(jí)的人事管理制度，必須進(jìn)行人事管理改革，推進(jìn)校院責(zé)、權(quán)、利的重新劃分。

高校不僅要逐步完善原有的管理制度，還要通過制度規(guī)范二級(jí)學(xué)院的權(quán)責(zé)利，并嚴(yán)格依照程序有效落實(shí)，具體表達(dá)，嚴(yán)格操作。二級(jí)學(xué)院則要在學(xué)校總編制原則下，以科學(xué)化、規(guī)范化和可操作化原則，根據(jù)學(xué)科建設(shè)需要建立完善人才引進(jìn)、培養(yǎng)、考核、聘用、評(píng)職等一系列相應(yīng)的制度。

在實(shí)行二級(jí)管理體制后，高校根據(jù)學(xué)校發(fā)展要求設(shè)立相應(yīng)的管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，各機(jī)構(gòu)部門負(fù)責(zé)代表學(xué)校行使一定的管理職能。因此，學(xué)校各職能部門在管理校院兩級(jí)關(guān)系時(shí)肩負(fù)著十分重要的任務(wù)。職能部門要與高校發(fā)展任務(wù)保持一致，在提高效率、把握宏觀的同時(shí)，還要與學(xué)院保持密切聯(lián)系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并改進(jìn)。這些職能部門還負(fù)責(zé)代表學(xué)校處理對(duì)外的一系列事務(wù)，以保障學(xué)校與上級(jí)機(jī)關(guān)之間的信息通暢。[3]因此，在二級(jí)學(xué)院管理體制中，學(xué)院也要對(duì)高校相關(guān)職能部門的制度規(guī)范、管理運(yùn)行和服務(wù)質(zhì)量等方面進(jìn)行考評(píng)，實(shí)行雙向互評(píng)，以評(píng)促建。

（二）校院兩級(jí)的財(cái)務(wù)和分配

1．院校兩級(jí)財(cái)務(wù)關(guān)系

高校實(shí)行的二級(jí)學(xué)院管理體制中，二級(jí)學(xué)院在學(xué)?！敖y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、兩級(jí)管理”原則下，成為了擁有理財(cái)權(quán)的相對(duì)獨(dú)立的核算單位。這就需要處理好校院兩級(jí)的財(cái)務(wù)關(guān)系，建立起校長(zhǎng)、財(cái)務(wù)處長(zhǎng)、二級(jí)學(xué)院負(fù)責(zé)人的三級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制和院系二級(jí)預(yù)算管理體制，充分明確各級(jí)工作人員的職責(zé)和權(quán)限，促使這種學(xué)校的經(jīng)濟(jì)分級(jí)管理制貫穿于學(xué)校財(cái)經(jīng)工作的全過程。[4]在二級(jí)學(xué)院管理體制運(yùn)行中，校級(jí)主要把握宏觀進(jìn)行監(jiān)督調(diào)控，應(yīng)適當(dāng)放權(quán)，而二級(jí)學(xué)院應(yīng)服從校級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)，將財(cái)務(wù)管理和匯報(bào)制度規(guī)范化。學(xué)校制定規(guī)章制度對(duì)各職能部門和二級(jí)學(xué)院實(shí)行統(tǒng)一管理，采取有效的措施促使二級(jí)學(xué)院的財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算規(guī)范化，同時(shí)起到預(yù)防和遏制腐敗的作用。學(xué)校還應(yīng)充分調(diào)動(dòng)二級(jí)學(xué)院發(fā)揮自主性和理財(cái)積極性，有效提高資金的使用效益，為高校平穩(wěn)發(fā)展提供財(cái)力保障。

在二級(jí)學(xué)院管理體制下的財(cái)務(wù)管理模式中，學(xué)?？梢砸罁?jù)二級(jí)學(xué)院的辦學(xué)規(guī)模及學(xué)科特點(diǎn)和發(fā)展前景及時(shí)調(diào)整資金的投入，二級(jí)學(xué)院可以根據(jù)經(jīng)費(fèi)劃撥情況有針對(duì)性的制定學(xué)院和學(xué)科發(fā)展目標(biāo)，不斷增加辦學(xué)實(shí)力。這樣的財(cái)政關(guān)系有助于學(xué)校宏觀上的管理，而二級(jí)學(xué)院擁有了經(jīng)濟(jì)上的相對(duì)獨(dú)立性，有利于提高資金的使用效益，從而調(diào)動(dòng)二級(jí)學(xué)院理財(cái)?shù)姆e極性，為高校的平穩(wěn)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的財(cái)力保障。[5]

2．院校兩級(jí)分配關(guān)系

在二級(jí)學(xué)院的管理體制之中，學(xué)校擁有相對(duì)充足的教學(xué)資源的分配權(quán)，包括對(duì)教學(xué)經(jīng)費(fèi)、實(shí)驗(yàn)儀器設(shè)備投資、各類用房等的支配權(quán)。最近幾年來，高校的辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，伴隨著教學(xué)資源與教學(xué)科研工作需求之間的矛盾日益突出，如果僅僅依靠學(xué)校的分配是無法滿足對(duì)教學(xué)資源的需求的，這樣就會(huì)出現(xiàn)學(xué)院自籌資金建設(shè)學(xué)生實(shí)驗(yàn)室、資料室和活動(dòng)室等的現(xiàn)象?，F(xiàn)有學(xué)校在配置教學(xué)資源的同時(shí)，應(yīng)與學(xué)院的原有基礎(chǔ)、招生規(guī)模、學(xué)科特點(diǎn)等因素相結(jié)合，制定規(guī)范統(tǒng)一的分配條例，避免以行政分配為主。甚至現(xiàn)在的某些高?？梢試L試引進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，改變目前一些由無償使用形成的極不合理的現(xiàn)象，統(tǒng)籌安排全校的教學(xué)、科研資源。于此同時(shí)，學(xué)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)統(tǒng)計(jì)和反饋學(xué)院方的教學(xué)資源利用狀況。學(xué)校對(duì)各學(xué)院下達(dá)的招生指標(biāo)和對(duì)學(xué)院教學(xué)以及學(xué)院科研創(chuàng)收進(jìn)行綜合考評(píng)時(shí)，都應(yīng)與學(xué)院的教學(xué)資源配置相結(jié)合。

（三）院校兩級(jí)教學(xué)科研關(guān)系

明確學(xué)校與各學(xué)院系的管理目標(biāo)，分清職責(zé)，放權(quán)簡(jiǎn)政，管理重心下移，是加強(qiáng)二級(jí)教學(xué)管理的核心部分。以學(xué)校的宏觀發(fā)展目標(biāo)和相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，學(xué)院通過結(jié)合學(xué)科發(fā)展情況和學(xué)院資源條件，制定出相應(yīng)的人才培養(yǎng)計(jì)劃、學(xué)科發(fā)展藍(lán)圖、實(shí)施細(xì)則等，實(shí)現(xiàn)二級(jí)教學(xué)科研管理。也就是說，校級(jí)教學(xué)科研管理的重點(diǎn)是在目標(biāo)管理的大方向上，二級(jí)學(xué)院的重點(diǎn)則是在教學(xué)科研活動(dòng)的日常管理和監(jiān)控上。學(xué)校和學(xué)院的管理人員一定要樹立正確、統(tǒng)一、堅(jiān)定的思想，轉(zhuǎn)變對(duì)二級(jí)教學(xué)管理工作的片面認(rèn)識(shí)，清楚的認(rèn)識(shí)到二級(jí)教學(xué)科研管理的重要地位。[6]

在二級(jí)學(xué)院管理模式的領(lǐng)導(dǎo)下，二級(jí)學(xué)院為落實(shí)人才培養(yǎng)方案，需要以遵守校級(jí)相關(guān)規(guī)章制度為前提，補(bǔ)充和細(xì)化學(xué)院的相關(guān)教學(xué)管理制度。具體來說，二級(jí)教學(xué)管理規(guī)范需要包含：編制教學(xué)計(jì)劃、執(zhí)行授課計(jì)劃、組織教學(xué)研討會(huì)、檢查教學(xué)質(zhì)量、組織畢業(yè)實(shí)習(xí)等，同時(shí)由科學(xué)技術(shù)處或類似職能部門將科研管理任務(wù)下放到二級(jí)學(xué)院。為了適應(yīng)我國目前科研管理工作的要求，這種新型的科研管理模式亟待改良和完善。由于有些二級(jí)學(xué)院的工作并不涉及或很少涉及科研工作，二級(jí)科研管理體制主要針對(duì)“研究型”二級(jí)學(xué)院。校級(jí)方面，在校級(jí)科技處的管理領(lǐng)導(dǎo)下，二級(jí)學(xué)院下要建設(shè)完整的科研機(jī)構(gòu)工作組織。院級(jí)方面可以由學(xué)院高層領(lǐng)導(dǎo)指示，領(lǐng)導(dǎo)本學(xué)院的科研管理工作發(fā)展。同時(shí)，校級(jí)的管理人員和院級(jí)教師之間應(yīng)加強(qiáng)學(xué)術(shù)方面和科研工作方面的溝通，促進(jìn)相互了解，熟悉學(xué)校內(nèi)各項(xiàng)科研工作的內(nèi)容和要求。學(xué)校的管理人員還要積極掌握本部門科研人員的科研動(dòng)態(tài)，并積極與科技處交流溝通，加強(qiáng)彼此之間的交流。此外，二級(jí)學(xué)院科研管理制度應(yīng)與人事管理、教學(xué)管理等緊密結(jié)合，做到教學(xué)——科研、人事——科研一體的校院管理制度。

目前，我國高校的校院二級(jí)管理模式逐漸展開，既要借鑒國內(nèi)外關(guān)于學(xué)院制和二級(jí)學(xué)院的內(nèi)涵研究的研究成果，又要結(jié)合各個(gè)學(xué)校的具體情況，要高站位，重實(shí)效，逐步理順學(xué)校、學(xué)院在科學(xué)管理中決策、人事、財(cái)務(wù)、分配以及教學(xué)科研等各方面的關(guān)系，推進(jìn)我國有中國特色的社會(huì)主義高等教育事業(yè)更好更快地發(fā)展。

[1][美]伯恩鮑姆．大學(xué)運(yùn)行模式——大學(xué)組織與領(lǐng)導(dǎo)的控制系統(tǒng) [M]．別敦榮，等譯．北京：中國海洋出版社，2003：23．

[2]馬長(zhǎng)偉，汪利祥．完善高等學(xué)校兩級(jí)管理體制改革的研究[J]．上海理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2004，26（1）：3-6．

[3]劉亞榮，李志明，唐寧，等．高校校院兩級(jí)管理模式研究[J]．教育與經(jīng)濟(jì)，2010（2）：12-15．

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