論結(jié)構(gòu)功能主義視角下的公共教育管理路徑創(chuàng)新

●肖海燕

論結(jié)構(gòu)功能主義視角下的公共教育管理路徑創(chuàng)新

●肖海燕

從中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的分析來(lái)看，經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)由于被動(dòng)適應(yīng)而邊界交錯(cuò)，政治子系統(tǒng)的目標(biāo)達(dá)成缺乏獨(dú)立思考的民主技術(shù)路徑，而社會(huì)控制子系統(tǒng)正遭遇整合功能動(dòng)力不足，文化子系統(tǒng)的潛護(hù)目標(biāo)又產(chǎn)生了價(jià)值沖突。因而主動(dòng)適應(yīng)、達(dá)成民主、橫向合作、回歸本質(zhì)的功能性調(diào)適，將是趨向結(jié)構(gòu)均衡的公共教育管理創(chuàng)新路徑。

結(jié)構(gòu)功能主義；公共教育管理；公共性

一、結(jié)構(gòu)功能主義：公共教育管理的一個(gè)基本分析框架

公共教育體現(xiàn)著現(xiàn)代國(guó)家力量、社會(huì)資本對(duì)教育資源的總體配置和保障方向，在民族國(guó)家追求平等、民主、正義的教育現(xiàn)代化過(guò)程中，起到保證公民獲得平等教育權(quán)利、維護(hù)社會(huì)安定有序的作用，已成為現(xiàn)代國(guó)家教育改革和發(fā)展的重要話語(yǔ)。中國(guó)公共教育管理中暴露的某些問(wèn)題與矛盾被新自由主義思想在實(shí)踐中擴(kuò)大成諸多政治和社會(huì)問(wèn)題,引發(fā)了關(guān)于公共教育管理的廣泛探索與思考。而教育社會(huì)學(xué)研究者則開始引入結(jié)構(gòu)功能主義應(yīng)用在教育研究的多個(gè)方面，如結(jié)構(gòu)與功能之間的互動(dòng)關(guān)系、社會(huì)結(jié)構(gòu)與教育結(jié)構(gòu)及其功能之間對(duì)應(yīng)的關(guān)系、作為整體的教育發(fā)展以及教育內(nèi)部的互動(dòng)關(guān)系、作為社會(huì)整體一部分的教育與社會(huì)的關(guān)系等。[1]在結(jié)構(gòu)功能主義者看來(lái)，涉及教育管理與發(fā)展的問(wèn)題、矛盾或危機(jī)在某種程度上都是由結(jié)構(gòu)中功能失調(diào)引起的；只有在這相互依賴的教育結(jié)構(gòu)體系中完成功能調(diào)節(jié)與整合才能推動(dòng)教育整體結(jié)構(gòu)趨于均衡。隨著這一理論的發(fā)展，結(jié)構(gòu)功能主義逐漸“將視角從社會(huì)構(gòu)架延伸到社會(huì)行動(dòng)上，即不再將社會(huì)變化看成結(jié)果而是一個(gè)行動(dòng)過(guò)程”，[2]“要求對(duì)實(shí)現(xiàn)指定功能的那些機(jī)制予以‘具體而詳細(xì)’的說(shuō)明”。[3]因此，在將公共教育管理看成一個(gè)完整結(jié)構(gòu)體系的基礎(chǔ)上，可以將實(shí)現(xiàn)功能的機(jī)制細(xì)化為對(duì)象邊界、實(shí)現(xiàn)路徑、主體權(quán)利、價(jià)值體系等“具體而詳細(xì)”的行動(dòng)過(guò)程，從過(guò)程管理的視角討論功能的調(diào)整，從而形成“結(jié)構(gòu)—過(guò)程—功能”鏈的分析思路。

結(jié)構(gòu)功能主義是現(xiàn)代西方社會(huì)學(xué)理論中的一個(gè)重要流派，帕森斯是該理論最杰出的代表人物，他認(rèn)為：1.任何社會(huì)都存在著一定的結(jié)構(gòu)，一定的結(jié)構(gòu)具有一定的功能；2.任何社會(huì)結(jié)構(gòu)都是一個(gè)組織化形式的系統(tǒng)，其以整體平衡的狀態(tài)存在著，其組成部分雖然會(huì)發(fā)生變化，但經(jīng)過(guò)自我的調(diào)節(jié)整合，仍然會(huì)趨于新的平衡。由此，帕森斯“四功能范例”理論認(rèn)為，社會(huì)系統(tǒng)要保證自身的維持和延存，使社會(huì)結(jié)構(gòu)趨向新的平衡就必須實(shí)現(xiàn)四項(xiàng)基本功能，分別為“適應(yīng)”（Adaptation）、“目標(biāo)達(dá)成”（Goal attainment）、“整合”（Integration）和“潛護(hù)”（Latent pattern-maintenance）,稱之為“AGIL”功能模式。[4]帕森斯的AGIL模式為社會(huì)系統(tǒng)研究從抽象層次延伸到關(guān)于公共教育管理的具體層次提供了新的分析視角。從公共教育管理體系與外部環(huán)境的關(guān)系結(jié)構(gòu)來(lái)看，可以借助帕金森“四功能范例”理論大致對(duì)應(yīng)“經(jīng)濟(jì)—政治—社會(huì)控制—文化”四個(gè)子系統(tǒng)，構(gòu)建一個(gè)公共教育管理路徑創(chuàng)新的“AGIL”分析模型。公共教育管理體系的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)控制與文化四個(gè)功能子系統(tǒng)之間依靠相應(yīng)的“象征性流通媒介”[5]貨幣、權(quán)力、影響、價(jià)值承諾等進(jìn)行能量交換，并分別隱喻指向“適應(yīng)”、“目標(biāo)達(dá)成”、“整合”和“潛護(hù)”等四種功能。各種“象征性流通媒介”在功能子系統(tǒng)隨環(huán)境變化時(shí)出現(xiàn)某些變化，如貨幣的“膨脹”與“緊縮”現(xiàn)象，政治與行政權(quán)力的“集權(quán)”與“分權(quán)”趨勢(shì)，公民參與影響的“維持”與“擴(kuò)大”，價(jià)值取向的“偏移”與“回歸”等，而這些自變量因素的變化正是產(chǎn)生公共教育管理系統(tǒng)內(nèi)結(jié)構(gòu)與功能矛盾的重要源泉，也是隱喻對(duì)象在功能系統(tǒng)自我調(diào)整產(chǎn)生因變量的重要?jiǎng)恿?。因而面?duì)公共教育管理功能體系內(nèi)部矛盾與整體結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后問(wèn)題，從實(shí)現(xiàn)功能的對(duì)象邊界、目標(biāo)路徑、主體權(quán)利、價(jià)值體系等行動(dòng)過(guò)程探討各公共教育管理存在的結(jié)構(gòu)與功能的矛盾，探索、設(shè)計(jì)功能自我調(diào)節(jié)、結(jié)構(gòu)趨向平衡的創(chuàng)新性公共教育管理管理路徑，將是一個(gè)有效的分析框架。

二、結(jié)構(gòu)與功能的矛盾：中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的嵌入

（一）經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng):被動(dòng)適應(yīng)導(dǎo)致邊界模糊交錯(cuò)

西方國(guó)家公共教育發(fā)展體現(xiàn)著對(duì)社會(huì)理性、民主政治發(fā)展的功能性適應(yīng)，而中國(guó)公共教育事業(yè)從近代發(fā)展以來(lái)就表現(xiàn)出對(duì)“政治大環(huán)境”的強(qiáng)烈依附性和被動(dòng)適應(yīng)性。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的公共教育管理以政府作為唯一主體，建立了一個(gè)財(cái)政經(jīng)費(fèi)壟斷、資源全面控制、管理科層化的政府管理體制。當(dāng)改革開放帶來(lái)西方公共教育思想后，有學(xué)者又接過(guò)西方新自由主義者“國(guó)家公共教育神話論”的大旗，宣揚(yáng)以市場(chǎng)化、民營(yíng)化手段帶動(dòng)公共教育改革，也確實(shí)起到了淡化公共教育與私立教育之間組織結(jié)構(gòu)邊界、松動(dòng)公共教育管理形式的效果。然而，公共教育管理內(nèi)容較為廣泛，對(duì)象較為復(fù)雜，邊界也較為模糊，真正實(shí)施中“誰(shuí)來(lái)付費(fèi)、誰(shuí)來(lái)承擔(dān)、誰(shuí)來(lái)生產(chǎn)、誰(shuí)來(lái)組織、誰(shuí)能享有、誰(shuí)能評(píng)價(jià)監(jiān)督”等問(wèn)題依然難以解決，導(dǎo)致被動(dòng)適應(yīng)終究轉(zhuǎn)化為適應(yīng)的不徹底性和功能的模糊性，具體表現(xiàn)為市場(chǎng)化不足與市場(chǎng)化過(guò)度兩方面矛盾的共存。所謂市場(chǎng)化不足主要是指在某些管理領(lǐng)域管理對(duì)象沒(méi)有靈活有效引入市場(chǎng)化、民營(yíng)化、競(jìng)爭(zhēng)化管理手段，仍舊保持其官僚化、行政化、壟斷化的思想意識(shí)形態(tài)，主要誤區(qū)表現(xiàn)在：公共教育等同于公辦教育；公共教育等同于免費(fèi)教育；公共教育管理等同于教育行政管理。而所謂市場(chǎng)化過(guò)度主要指因過(guò)分地強(qiáng)調(diào)教育競(jìng)爭(zhēng)與效率,弱化了政府的責(zé)任,忽視了教育的公共性與弱勢(shì)人群的利益,放棄了傳統(tǒng)公共教育的民主、公平職能，導(dǎo)致了教育的統(tǒng)一性難以保證，主要表現(xiàn)為：公共教育責(zé)任與動(dòng)力不足；公共教育領(lǐng)域權(quán)力腐敗與尋租；政府公共教育責(zé)任的缺失。所以，經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)的被動(dòng)適應(yīng)性與政治依附性導(dǎo)致公共教育管理結(jié)構(gòu)不適應(yīng)癥狀。

（二）政治子系統(tǒng)：目標(biāo)達(dá)成缺乏民主技術(shù)路徑

從西方公共教育制度起源問(wèn)題的探討可以窺見公共教育民主化管理目標(biāo)達(dá)成的演進(jìn)路徑。較有代表性的輝格論把新教看成是公共教育發(fā)展早期的主要推動(dòng)力量，認(rèn)為公共教育的發(fā)展是與民主政治和自由主義理論聯(lián)系在一起的。以結(jié)構(gòu)功能主義、沖突論和社會(huì)控制論等為理論基礎(chǔ)的修正派則質(zhì)疑輝格論，認(rèn)為對(duì)公共教育制度起源的解釋應(yīng)更注重公共教育制度產(chǎn)生時(shí)期的社會(huì)因素、社會(huì)背景,并從社會(huì)學(xué)中汲取了理論資源和分析框架。[6]針對(duì)修正論把教育視為社會(huì)分層工具、忽視制度因素重要性等缺陷,后修正論者在將工業(yè)化、城市化、家庭結(jié)構(gòu)的變遷等因素納入視野的同時(shí),更注意現(xiàn)代國(guó)家在公共教育制度產(chǎn)生過(guò)程中的作用,并認(rèn)為現(xiàn)代公共教育制度產(chǎn)生之初,在很大程度上就是一種國(guó)家教育?？梢姡鞣絿?guó)家公共教育管理是沿著“思想進(jìn)步—社會(huì)變遷—國(guó)家制度”的技術(shù)路徑達(dá)成目標(biāo)的，體現(xiàn)出了較高的學(xué)術(shù)智慧與較濃的民主氣息。發(fā)端于近代德、法與日本的“收回教育權(quán)運(yùn)動(dòng)”于20世紀(jì)初以后才開始傳入中國(guó)，這種“國(guó)家主義教育思想”所勾勒出的國(guó)家主義教育體制框架被后來(lái)的國(guó)民黨政府和新中國(guó)政府所繼承，成為國(guó)家對(duì)教育控制和集權(quán)的思想起始。在強(qiáng)勢(shì)的國(guó)家控制下，缺乏獨(dú)立性的公共教育不同程度地出現(xiàn)發(fā)展渠道單一、教育服務(wù)供給短缺、辦學(xué)效率低下、教育質(zhì)量和管理績(jī)效不高等問(wèn)題，西方新自由主義思潮又引導(dǎo)公共教育管理踏上市場(chǎng)化、民營(yíng)化、社會(huì)化改革的征途。然而新公共管理方法在教育實(shí)踐中被碎片化的理解和應(yīng)用，又引發(fā)對(duì)公共教育管理目標(biāo)功利化、狹隘化以及權(quán)力膨脹化的質(zhì)疑。顯然，中國(guó)公共教育管理還處在對(duì)西方管理思想的追隨階段，其目標(biāo)達(dá)成缺乏獨(dú)立思考與民主技術(shù)的演進(jìn)路徑。

（三）社會(huì)控制子系統(tǒng)：整合功能動(dòng)力不足

蒲蕊認(rèn)為,公共教育管理需要以充分發(fā)育公民社會(huì)為基礎(chǔ)的多主體共同參與治理，運(yùn)用治理的精神和理念變革公共教育服務(wù)體制，實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給主體的多元化、治理權(quán)力的多中心化和服務(wù)結(jié)構(gòu)的多樣化。[7]吳景松認(rèn)為，“眾多不同利益主體共同發(fā)揮作用的公共教育領(lǐng)域建立一致獲取的認(rèn)同，以便落實(shí)公共教育目標(biāo)，是政府與市場(chǎng)、政府與學(xué)校、政府與社會(huì)之間在教育發(fā)展過(guò)程中的一種良性互動(dòng)，是增進(jìn)教育公共利益最大化的過(guò)程”。[8]然而，中國(guó)家庭以及個(gè)體在政治傳統(tǒng)和歷史因素影響下，呈現(xiàn)原子化的獨(dú)立樣態(tài)，普遍具有淡薄的話語(yǔ)意識(shí)和封閉的話語(yǔ)思維，擁有正式權(quán)力與非正式權(quán)力的主體在對(duì)話中因地位不對(duì)稱、偏好有分歧、策略選擇非穩(wěn)定等問(wèn)題表現(xiàn)出自說(shuō)自話的非合作行為。作為填補(bǔ)“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”重要力量的中國(guó)非政府組織，在參與公共教育治理過(guò)程中也遇到了諸多阻礙，整體表現(xiàn)為“深度性不夠、獨(dú)立性不強(qiáng)、法制不健全”，沒(méi)能充分發(fā)揮其應(yīng)有的“民主效應(yīng)、補(bǔ)償效應(yīng)和積能效應(yīng)”[9]，面臨著被排斥、被忽略的“邊緣化”危機(jī)?？梢?，公共教育管理系統(tǒng)內(nèi)利益相關(guān)主體權(quán)力不足，影響力不夠，導(dǎo)致其意圖協(xié)調(diào)各組成部分以使它們達(dá)到某種程度的團(tuán)結(jié)而開展有效合作的整合功能正遭遇動(dòng)力不足的尷尬。

（四）文化子系統(tǒng)：潛護(hù)目標(biāo)價(jià)值沖突

文化子系統(tǒng)的潛護(hù)功能保障系統(tǒng)在運(yùn)行過(guò)程暫時(shí)中斷時(shí)，原有的運(yùn)行模式能完整地保存下來(lái)，以保證系統(tǒng)重新開始運(yùn)行時(shí)處于潛在狀態(tài)模式，維持社會(huì)共同價(jià)值觀，并使其在系統(tǒng)內(nèi)保持制度化。西方政府從國(guó)家整體利益出發(fā)，延續(xù)了亞里士多德對(duì)公共教育強(qiáng)調(diào)理性和精神兩個(gè)因素的理念,既維護(hù)政治統(tǒng)治，宣揚(yáng)民族主權(quán)思想，傳播知識(shí)與技能，也要灌輸公共精神，塑造公民身份，為公民參與公共生活做準(zhǔn)備。中國(guó)特色的文化教育理念則試圖通過(guò)國(guó)家和民族獨(dú)立所帶來(lái)的團(tuán)結(jié)力量和認(rèn)同感以及由此所產(chǎn)生的民族道德力量來(lái)維護(hù)共同的價(jià)值、領(lǐng)土和利益。然而，中國(guó)公共教育價(jià)值理念在“去集體化”、“去組織化”[10]的語(yǔ)境下正發(fā)生著歷史性變遷，國(guó)家及社會(huì)共同體理念的解構(gòu)、民族與國(guó)家邊界的消融、傳統(tǒng)文化價(jià)值基礎(chǔ)的偏移、社會(huì)組織模式的改造和重組、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的虛擬化和金融化等造成了個(gè)人與集體和組織的分離，助推了社會(huì)離散趨勢(shì)，導(dǎo)致公共教育管理目標(biāo)的短視化、碎片化、拜金化、不確定化，使得國(guó)家理想、民族意識(shí)、公共價(jià)值、集體精神、社會(huì)包容等內(nèi)容逐漸淡出公共教育管理的目標(biāo)。因此，國(guó)家公共價(jià)值承諾被個(gè)人對(duì)待公共教育理念反映出來(lái)的“競(jìng)爭(zhēng)心”和“私利性”所“綁架”，文化子系統(tǒng)的潛護(hù)功能在公共價(jià)值理念屈服于個(gè)人理性面前表現(xiàn)得毫無(wú)生機(jī)與活力，無(wú)力完成其維護(hù)共同價(jià)值理念、保證制度內(nèi)化的使命。

三、結(jié)構(gòu)與功能的調(diào)適：管理路徑創(chuàng)新

（一）明確屬性，進(jìn)行政府職能主動(dòng)適應(yīng)性調(diào)整

針對(duì)公共教育管理權(quán)責(zé)、對(duì)象、邊界的模糊交錯(cuò)等問(wèn)題，有學(xué)者綜合國(guó)內(nèi)外有關(guān)公共教育管理的研究與實(shí)踐，提出按照“?；?、強(qiáng)基層、建機(jī)制”的基本思路構(gòu)建公共教育管理體系，[11]涉及服務(wù)內(nèi)容構(gòu)成、供需主體、供給模式、服務(wù)機(jī)制等方面。也有學(xué)者提出借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，如美國(guó)對(duì)11項(xiàng)公共教育券項(xiàng)目按資助對(duì)象分為通用券、城鎮(zhèn)券、特殊券、弱勢(shì)券等四種形式，[12]將中國(guó)公共教育資源提供給義務(wù)教育、特殊教育、中等職業(yè)教育以及補(bǔ)償功能的教育，這些建設(shè)性的觀點(diǎn)是富含真知灼見的。但無(wú)論按照哪種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定公共教育管理的內(nèi)容與對(duì)象，其前提是我們必須達(dá)成某種共識(shí)：公共教育是作為公民能平等進(jìn)入公民社會(huì)、參與公共生活、實(shí)現(xiàn)公民美德的基礎(chǔ)與平臺(tái)，而不是作為公民提升社會(huì)地位、標(biāo)示身份差異、獲取盈利資本的工具。因此，為明確界定公共教育管理的內(nèi)容與邊界，功能子系統(tǒng)應(yīng)該主動(dòng)開啟適應(yīng)性調(diào)整：首先，明確屬性。根據(jù)公共教育管理對(duì)象的非贏利性、非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的程度以及該公共服務(wù)所產(chǎn)生的外部性影響，對(duì)公共教育管理對(duì)象進(jìn)行縱向分類、橫向分層的界定，也就是說(shuō)，公共教育管理對(duì)象因其產(chǎn)品屬性定位的差別，其資源配置、組織結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)形式、運(yùn)營(yíng)管理等會(huì)有較大差別，從而進(jìn)行市場(chǎng)化管理與國(guó)家控制的混合程度與比例也有差別。其次，轉(zhuǎn)變政府職能。各級(jí)政府要主動(dòng)轉(zhuǎn)變職能，根據(jù)地域、民族、環(huán)境等客觀因素的變化，調(diào)整公共教育治理、產(chǎn)品生產(chǎn)與服務(wù)、績(jī)效考核等制度安排，把不必要承擔(dān)的責(zé)任分離出去，并加強(qiáng)自身對(duì)核心職能的控制能力。這些舉措對(duì)于促進(jìn)公共教育管理效率提高、保障公共教育資源公平地分配與享有、彌補(bǔ)教育不公平帶來(lái)的社會(huì)效率損失等具有實(shí)質(zhì)性意義。

（二）傳承民主,架設(shè)公共教育管理的目標(biāo)達(dá)成路徑

西方公共教育發(fā)展從早期充滿了英雄主義、勝利主義和進(jìn)化論色彩的新教倫理啟蒙思想，歷經(jīng)社會(huì)變遷走向民主政治發(fā)展的國(guó)家制度主義，展現(xiàn)了濃郁的民主氣息和極大的政治智慧，其公共教育管理民主化路徑被世界各國(guó)的研究者們參考、運(yùn)用和推廣，并為中國(guó)公共教育管理路徑創(chuàng)新提供了思考方向：傳承民主政治發(fā)展的社會(huì)化溝通技術(shù)，架設(shè)公共教育管理目標(biāo)達(dá)成的民主化技術(shù)路徑。首先，增強(qiáng)民主對(duì)話與協(xié)商的技術(shù)與能力。利用現(xiàn)代信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、媒體功能、在線教育、終生教育等改進(jìn)公共教育相關(guān)主體間對(duì)話技術(shù)、增強(qiáng)對(duì)話能力；加強(qiáng)公民組織建設(shè)，通過(guò)有組織的表達(dá)和參與來(lái)增強(qiáng)對(duì)話能力，優(yōu)化對(duì)話過(guò)程和效果，以彌補(bǔ)個(gè)體在公共教育權(quán)利訴求中的分散、零碎、無(wú)序；增進(jìn)信息溝通的交流機(jī)制，主動(dòng)打破政府官僚體系內(nèi)封閉、單向的信息壟斷格局，鼓勵(lì)多主體合作的、開放的信息交流。[13]其次，創(chuàng)造公共教育管理民主化環(huán)境。強(qiáng)化政府“行政問(wèn)責(zé)”，以制度的形式保障公民的公共教育權(quán)利；協(xié)調(diào)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)安排與公共教育利益相關(guān)者的關(guān)系；重視產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整與公共教育管理的制度創(chuàng)新；拓寬公民利益訴求渠道，借助社會(huì)制度結(jié)構(gòu)安排的結(jié)構(gòu)性社會(huì)資本與認(rèn)知性社會(huì)資本，以訴求機(jī)制的建設(shè)確保規(guī)則和契約的有效執(zhí)行，降低去等級(jí)化制度安排的成本。

（三）橫向合作,構(gòu)建多主體網(wǎng)絡(luò)化治理體系

網(wǎng)絡(luò)化治理理論由美國(guó)哈佛大學(xué)教授斯蒂芬·戈德史密斯和德洛伊特研究所資深研究員威廉·埃格斯在聯(lián)合編著的《網(wǎng)絡(luò)化治理:公共部門的新形態(tài)》中提出的。我國(guó)學(xué)者陳振明認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)化治理就是指為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益,政府部門和非政府部門（私營(yíng)部門、第三部門或公民個(gè)人）等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作,在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力,共同管理公共事務(wù)的過(guò)程。網(wǎng)絡(luò)化治理的內(nèi)涵從客觀上就要求公共教育管理多元主體的共同參與，且行動(dòng)主體彼此間的界限更加具有滲透性和相互依賴性特征。建立基于網(wǎng)絡(luò)化治理的公共教育多元主體合作機(jī)制不僅是一種特殊的社會(huì)協(xié)調(diào)工具或是公共利益的呈現(xiàn)場(chǎng)所,同時(shí)又具有在某些領(lǐng)域中落實(shí)政策和策略、搜集信息和生產(chǎn)知識(shí)的功能，能夠突破傳統(tǒng)官僚體制下公共教育管理被諸如復(fù)雜性、壟斷性和強(qiáng)勢(shì)群體封鎖等因素造成的民主政治削弱、經(jīng)濟(jì)效率低下、社會(huì)建構(gòu)遲滯等問(wèn)題。對(duì)于政府來(lái)說(shuō),橫向合作機(jī)制的建構(gòu)就意味著公共教育管理的橫向分權(quán),即政府與企業(yè)、社會(huì)組織、公民等非政府部門分享公共權(quán)力,且這一過(guò)程就是未來(lái)公共事務(wù)管理的趨勢(shì)：一個(gè)組織的建構(gòu)越具有橫向性,越能夠在更廣泛的共同體內(nèi)促進(jìn)制度的成功。在我國(guó)的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制還不夠成熟、市場(chǎng)操作規(guī)則還不夠完善、公民社會(huì)發(fā)育不充分的條件下，多元主體合作治理機(jī)制的創(chuàng)建是一個(gè)復(fù)雜而艱難的過(guò)程，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)組織者、合作機(jī)制促成者的角色。比如。確定合作網(wǎng)絡(luò)的參與者，要考慮公共教育的利益相關(guān)者有哪些，有什么樣的利益訴求，如何保障并實(shí)現(xiàn)其利益訴求；制定合作網(wǎng)絡(luò)規(guī)范，確立公共教育管理權(quán)力的范圍和界限,明確合作主體的責(zé)任和職能,為治理主體依法行政提供治理的合法性和責(zé)任的歸屬性保證；明確共同承擔(dān)的治理責(zé)任。治理責(zé)任應(yīng)當(dāng)在合作規(guī)范中明確規(guī)定,并確立責(zé)任追究的機(jī)構(gòu)和程序。治理主體必須以各自擁有的資源和享有的公共教育權(quán)力實(shí)施一定的治理行動(dòng),同時(shí)也須承擔(dān)治理可能失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）回歸本質(zhì),重樹公共教育管理的公共價(jià)值體系

現(xiàn)代公共教育體制隨著外部制度變遷引發(fā)了價(jià)值秩序的位移與偏離，全面顛覆古典公共教育追求價(jià)值引導(dǎo)、關(guān)注公共生活的國(guó)家理想，走向價(jià)值中立取向、關(guān)注私人生活等對(duì)立面。國(guó)家理想的價(jià)值承諾與崇尚競(jìng)爭(zhēng)、贏利的個(gè)人理想發(fā)生沖突，必然帶來(lái)整個(gè)國(guó)家與民族的焦慮、社會(huì)與政治的不穩(wěn)定。尋求一條通往公共性、社會(huì)性、民族性與個(gè)體性、競(jìng)爭(zhēng)性、市場(chǎng)性兼容的公共教育管理道路，調(diào)適國(guó)家目標(biāo)與個(gè)人理想之間的公共教育價(jià)值沖突，就成了問(wèn)題的關(guān)鍵。戴維·伊斯頓認(rèn)為，政治體系獲取支持的最有效且最重要的方式是透過(guò)政治社會(huì)化使政治體系的成員對(duì)于政治群體、體制及政府發(fā)展做出積極的心理取向,而體系中原有的對(duì)政治世界的認(rèn)識(shí)、情感和評(píng)價(jià)若能透過(guò)學(xué)習(xí)過(guò)程傳遞給新的一代，則有利于政治體系的穩(wěn)定與持續(xù)。[14]但我們不僅要將國(guó)家政治層面的意識(shí)形態(tài)、政治價(jià)值觀融入公共教育管理價(jià)值體系，更重要的還是應(yīng)該回歸公共教育價(jià)值的本質(zhì)理念。公共教育既不是國(guó)家領(lǐng)域中的行政組織，也不是市場(chǎng)領(lǐng)域中的商品市場(chǎng)；它既不應(yīng)該按照權(quán)力的原則運(yùn)行，也不應(yīng)該按照商品交換的原則運(yùn)行。它的本質(zhì)特征就在于公共性，而且這種公共性在其更深層次上必然共享一套價(jià)值秩序與價(jià)值結(jié)構(gòu)。[15]當(dāng)公共教育管理中意味著公平、公正的民主社會(huì)價(jià)值取向讓位于效率、利潤(rùn)、市場(chǎng)時(shí)，它實(shí)際上改變了公共教育生產(chǎn)的基礎(chǔ)與空間，也改變了公共教育評(píng)判的標(biāo)尺與生存的合理性。因而公共教育管理應(yīng)該回歸其公共性的邏輯起點(diǎn)，保持其固有的精神氣質(zhì)，堅(jiān)守公共、公正、公平、公開等基本價(jià)值維度，維護(hù)公共教育的平等性、公益性和權(quán)利性。

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（責(zé)任編輯：劉丙元）

肖海燕/廣西宜州河池學(xué)院經(jīng)管院講師，公共事業(yè)管理與公共行政方向