歐盟能源—?dú)夂驊?zhàn)略:轉(zhuǎn)型新挑戰(zhàn)和新思路

□ 金 玲

歐盟一直努力通過“氣候-能源”政策實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，推動(dòng)氣候變化、能源安全和經(jīng)濟(jì)競爭力三重目標(biāo)之間實(shí)現(xiàn)有效平衡，希望將這一發(fā)展模式樹立為國際社會(huì)“模范”，維護(hù)歐盟的國際影響力。但在債務(wù)危機(jī)的深刻影響及國際能源格局顯著變化的背景下，歐盟的“氣候-能源”政策正被迫朝著“能源-氣候”政策的方向調(diào)整。如何重建三重目標(biāo)之間的平衡、加強(qiáng)氣候-能源治理以及更有效地運(yùn)用不同政策工具等仍取決于歐盟內(nèi)部不同行為體的博弈，但未來一段時(shí)間，經(jīng)濟(jì)競爭力與能源安全供應(yīng)成為歐盟氣候-能源戰(zhàn)略優(yōu)先的趨勢明顯。歐盟上述政策調(diào)整不僅影響其內(nèi)部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的方向，也對(duì)其在國際氣候變化與能源政策領(lǐng)域的行為方式產(chǎn)生影響。

一、“氣候-能源”戰(zhàn)略向“能源-氣候”戰(zhàn)略調(diào)整

歐盟《2020氣候和能源框架》(以下簡稱“2020框架”)是歐盟第一次以文件形式明確氣候與能源之間的戰(zhàn)略關(guān)聯(lián)，并突出體現(xiàn)了以實(shí)現(xiàn)氣候變化目標(biāo)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和能源轉(zhuǎn)型的政策導(dǎo)向。隨著實(shí)施框架外部條件的變化，歐盟上述政策導(dǎo)向面臨多方壓力，在《2030氣候和能源框架》溝通文件中，歐盟已一定程度上體現(xiàn)出競爭力與能源安全優(yōu)先于氣候變化目標(biāo)的政策調(diào)整，“氣候-能源”戰(zhàn)略正轉(zhuǎn)向“能源-氣候”戰(zhàn)略。

(一)重建目標(biāo)平衡

“氣候-能源”與“能源-氣候”戰(zhàn)略的總體目標(biāo)一致，都是實(shí)現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)性、提升經(jīng)濟(jì)競爭力以及能源安全三重目標(biāo)。二者的主要區(qū)別在于目標(biāo)的優(yōu)先順序和實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)的路徑不同?！皻夂?能源”戰(zhàn)略的重點(diǎn)是將氣候變化作為優(yōu)先目標(biāo)，通過這一目標(biāo)推動(dòng)歐盟經(jīng)濟(jì)向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，從而實(shí)現(xiàn)提升經(jīng)濟(jì)競爭力與能源安全的雙重目標(biāo)，即由氣候政策引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)與能源政策。歐盟推動(dòng)該戰(zhàn)略的三個(gè)基本假設(shè)是:歐盟可以通過單邊氣候行動(dòng)計(jì)劃，推動(dòng)國際社會(huì)就氣候變化達(dá)成約束性目標(biāo)；歐盟利用其在綠色增長領(lǐng)域的投資和創(chuàng)新優(yōu)勢保持國際競爭力；增加可再生能源比重和提高能效是歐盟實(shí)現(xiàn)能源安全的重要手段。

歐盟氣候-能源戰(zhàn)略清晰體現(xiàn)在遠(yuǎn)景發(fā)展規(guī)劃“2020框架”中?！?020框架”開篇即表示:“2007年是歐盟環(huán)境和能源政策的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，歐盟已準(zhǔn)備好領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)對(duì)全球氣候變化，使歐洲經(jīng)濟(jì)成為21世紀(jì)可持續(xù)發(fā)展的典范。民意已決定性地轉(zhuǎn)向應(yīng)對(duì)氣候變化、發(fā)展可再生和可持續(xù)能源?！雹貳uropean Commission， “Europe’s Climate Change Opportunity，” January 23， 2008.該框架明確了氣候政策在歐盟政治議程中的優(yōu)先地位，經(jīng)濟(jì)競爭力和能源安全考量處于從屬地位。經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下出臺(tái)的“歐洲2020戰(zhàn)略”，也強(qiáng)調(diào)“氣候友好政策”對(duì)經(jīng)濟(jì)增長和促進(jìn)就業(yè)的推動(dòng)作用，明確綠色增長是歐盟發(fā)展戰(zhàn)略三大重點(diǎn)行動(dòng)之一?！斑\(yùn)用新的綠色技術(shù)將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、創(chuàng)造就業(yè)和服務(wù)，也是保證歐盟未來競爭力的關(guān)鍵?！雹貳uropean Commission， “Europe 2020，” March 3， 2010.

但在一系列內(nèi)外因素的作用下，當(dāng)前歐盟圍繞《2030氣候與能源政策框架》(以下簡稱“2030框架”)的討論，雖仍強(qiáng)調(diào)氣候變化與能源安全和經(jīng)濟(jì)競爭力的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，但重點(diǎn)已轉(zhuǎn)向后兩者，預(yù)示著歐盟將重建三重目標(biāo)的優(yōu)先關(guān)系。在“2030框架”溝通文件中，歐委會(huì)表示，新的框架需考慮如下因素:持續(xù)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的后果、成員國籌集資金進(jìn)行長期投資面臨的困難、國際能源格局變化尤其是非傳統(tǒng)能源的發(fā)展、居民和企業(yè)對(duì)電價(jià)以及競爭力的關(guān)切，唯獨(dú)沒有提到實(shí)現(xiàn)雄心勃勃?dú)夂蚰繕?biāo)的緊迫性。②European Commission， “Green Paper:A 2030 Framework for Climate and Energy Policies，”March 27，2013.2014年歐盟峰會(huì)決議對(duì)未來氣候-能源政策框架目標(biāo)作出排序，依次為實(shí)惠的能源價(jià)格、產(chǎn)業(yè)競爭力、能源安全供應(yīng)及氣候和環(huán)境目標(biāo)。③European Council Conclusions， March 20-21， 2014.“2030框架”綠皮書明確表示，能源政策的主要目標(biāo)是確保實(shí)惠的能源價(jià)格和產(chǎn)業(yè)競爭力。2014年4月出臺(tái)的“新的能源與環(huán)境補(bǔ)貼綱要”也明確指出，能源價(jià)格是發(fā)展可再生能源的首要考量。對(duì)此，有評(píng)論認(rèn)為，“歐洲新政策重點(diǎn)是實(shí)惠的能源價(jià)格，而不是氣候變化的影響”。④“The European Divide In Clean Energy And Fuel Poverty，” European Trade Union Institute， http://www.etui.org/content/download/8850/82467/file.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年6月15日)氣候變化正從主要目標(biāo)變?yōu)閺膶倌繕?biāo)。

(二)重建機(jī)制平衡

歐盟氣候與能源政策屬于成員國與歐盟分享權(quán)能的領(lǐng)域。聯(lián)盟基本法規(guī)定了聯(lián)盟環(huán)境與能源政策的總體目標(biāo)，聯(lián)盟在具體情況下可通過普通立法程序做出具體的指令和相關(guān)規(guī)定，以規(guī)范和協(xié)調(diào)聯(lián)盟及成員國的相關(guān)政策?！?020框架”確定了減排、再生能源和能效等三方面指標(biāo)，以及實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的基本原則和政策工具。根據(jù)“2020框架”，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的主要原則包括:有效的實(shí)施和監(jiān)管機(jī)制；公平負(fù)擔(dān)原則；成本最小化原則；推動(dòng)2020之后進(jìn)一步減排和實(shí)現(xiàn)國際協(xié)定的原則。在上述原則指導(dǎo)下，主要政策工具包括:更新碳交易體系(Emission trading system，以下簡稱ETS)，加大對(duì)可再生能源支持力度；改善提高能效的手段。

在“2020框架”下，歐委會(huì)治理機(jī)制整體呈現(xiàn)出邁向一體化和市場化的方向。“盡管ETS明顯是市場工具，但在其過渡階段，碳配額的免費(fèi)發(fā)放和成員國擁有發(fā)放配額的權(quán)力，背后體現(xiàn)的是政治和經(jīng)濟(jì)考量”。2008年ETS第三階段的改革方案，明確了碳配額分配將逐漸主要通過拍賣手段實(shí)現(xiàn)。歐委會(huì)負(fù)責(zé)制定整體配額總量并確定行業(yè)配額標(biāo)準(zhǔn)，“在ETS規(guī)則設(shè)計(jì)中發(fā)揮核心作用”。歐委會(huì)推動(dòng)ETS具備更多的“單一市場的特征”，被認(rèn)為在“歐盟和成員國權(quán)能劃分上具備了革命性特征”。在可再生能源問題上，歐盟層面推動(dòng)協(xié)調(diào)的支持計(jì)劃及市場化的“綠色證書計(jì)劃”(Green Certification Scheme)雖未能成功施行，但實(shí)現(xiàn)了將可再生能源指標(biāo)具體化為有約束力的成員國指標(biāo)，“引入約束性的指標(biāo)極大強(qiáng)化了中央控制”。①Jorgen Wettestad， “EU Climate Policy:Industry， Policy Interaction and External Environment，”Asgate， 2013， p.54， p.89.

“2030框架”辯論延續(xù)了“2020框架”辯論的重點(diǎn)，同樣圍繞ETS改革、能效指標(biāo)、歐盟可再生能源比例與實(shí)施方式等問題展開。由于框架實(shí)施環(huán)境發(fā)生了明顯變化，歐盟氣候和環(huán)境政策領(lǐng)域不同行為體之間的力量平衡也發(fā)生了重大改變，歐委會(huì)推動(dòng)市場化與一體化的難度增加，需要在具體的實(shí)施方案和成員國實(shí)施目標(biāo)的靈活性方面尋求平衡。ETS雖仍被視為歐盟實(shí)現(xiàn)氣候變化目標(biāo)的基石，但進(jìn)一步改革的難度上升。面對(duì)ETS市場的失靈，歐委會(huì)推動(dòng)折量拍賣(backloading)，即延遲拍賣碳配額，試圖通過有形的“手”干預(yù)市場以暫時(shí)恢復(fù)碳價(jià)格穩(wěn)定曾遭遇巨大阻力。目前，歐委會(huì)又提出設(shè)立“碳儲(chǔ)備系統(tǒng)”(carbon reserve system)的立法建議，試圖通過賦予碳市場配額機(jī)制更多的靈活性以穩(wěn)定碳價(jià)格，同樣遭到企業(yè)集團(tuán)和一些成員國的激烈反對(duì)，他們認(rèn)為碳價(jià)格上升會(huì)增加企業(yè)成本，影響歐洲企業(yè)的競爭力。可以預(yù)見，未來歐盟關(guān)于碳市場交易的相關(guān)談判不會(huì)一帆風(fēng)順。如果“缺乏有力的干預(yù)、碳市場配額過剩、碳價(jià)低迷的狀態(tài)會(huì)維持至2020年之后”，①Severin Fischer， Oliver Eden， “Updating the EU’s Energy and Climate Policy:New Targets for the Post-2020 Period，”http://library.fes.de/pdf-files/id/ipa/10060.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年6月15日)歐盟ETS市場化和一體化機(jī)制將嚴(yán)重受挫。

在可再生能源領(lǐng)域，“2030框架”與“2020框架”的不同主要表現(xiàn)在兩方面:一是聯(lián)盟層面將只對(duì)可再生能源總的份額進(jìn)行規(guī)定，不再具體設(shè)定成員國需要實(shí)現(xiàn)的、具有約束性的量化指標(biāo)。持反對(duì)量化指標(biāo)立場的人士認(rèn)為，此舉意在確保成員國政策實(shí)施靈活性的同時(shí)，進(jìn)一步推動(dòng)碳交易市場化，通過技術(shù)中立的方法推動(dòng)歐盟氣候與能源政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但從權(quán)能分配的角度來看，對(duì)于成員國確定自身的能源體系構(gòu)成，聯(lián)盟層面缺乏有約束力的指標(biāo)體系，歐盟在可再生能源領(lǐng)域的治理和協(xié)調(diào)能力減弱，可再生能源市場會(huì)進(jìn)一步朝著分散化的方向發(fā)展。二是委員會(huì)更新了能源與環(huán)境國家補(bǔ)貼綱要，試圖以市場手段協(xié)調(diào)可再生能源支持機(jī)制分散化的問題，可再生能源“固定入網(wǎng)價(jià)格”模式(feed-in tariff)將逐漸被競爭性招標(biāo)程序所取代。歐盟仍在分散治理和集中治理、市場機(jī)制和技術(shù)支持之間尋求微妙平衡。

二、歐盟能源-氣候戰(zhàn)略調(diào)整的推動(dòng)因素

上述機(jī)制的調(diào)整既反映了不同利益集團(tuán)之間的博弈，也表現(xiàn)出歐盟氣候和能源治理進(jìn)程中成員國與歐盟之間的權(quán)能之爭，還顯現(xiàn)出歐盟氣候-能源政策轉(zhuǎn)型中市場機(jī)制與國家干預(yù)的不同理念之爭。不同利益、權(quán)能和理念之爭將最終決定政策的優(yōu)先順序和治理形式。當(dāng)前，歐盟成員國、歐盟能源總司、氣候總司、工業(yè)集團(tuán)和各能源企業(yè)等氣候與能源政策領(lǐng)域主要行為體，其立場并無顯著變化，但氣候-能源政策轉(zhuǎn)型的內(nèi)外環(huán)境變化賦予了它們不同的話語權(quán)和優(yōu)先權(quán)，各行為體之間的力量平衡和博弈成為歐盟能源-氣候戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的推動(dòng)因素。

(一)尋求實(shí)現(xiàn)短期目標(biāo)限制歐盟長期行動(dòng)能力

“2020框架”是在特殊背景下出臺(tái)的。當(dāng)時(shí)歐洲經(jīng)濟(jì)處于里斯本戰(zhàn)略實(shí)施以來的最佳時(shí)期，歐盟經(jīng)濟(jì)年均增速超過3%。英、法、德等主要大國和歐委會(huì)希望借助該框架，在政治上向國際社會(huì)展現(xiàn)國際領(lǐng)導(dǎo)力，在經(jīng)濟(jì)上獲得技術(shù)領(lǐng)先的比較優(yōu)勢，增強(qiáng)歐盟國際競爭力。在這一背景下，歐盟既有行動(dòng)的政治意愿，也具備能源轉(zhuǎn)型的投資能力。

當(dāng)前，歐盟深陷危機(jī)困境，經(jīng)濟(jì)低迷，失業(yè)率居高不下，促進(jìn)增長、緩解失業(yè)成為一切決策的優(yōu)先。在歐盟“2030框架”綠皮書磋商進(jìn)程中，“各攸關(guān)方都強(qiáng)調(diào)歐盟氣候和能源政策應(yīng)更多考慮延宕不決的經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響”。①European Commission， “Consultation Results of Green Paper on the‘2030 Frame Work’ ，” July 8， 2013， http://ec.europa.eu/energy/consultations/20130702＿green＿paper＿2030＿en.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年6月10日)盡管歐委會(huì)仍強(qiáng)調(diào)氣候變化目標(biāo)與競爭力之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，但有關(guān)能源效率指令談判明確表明，危機(jī)背景下經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)目標(biāo)優(yōu)于氣候變化目標(biāo)。理事會(huì)一致努力削弱委員會(huì)的建議表明，當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)衰退使成員國不希望增加轉(zhuǎn)型給企業(yè)和民眾帶來的成本。即便是德國，一直是應(yīng)對(duì)氣候變化和開發(fā)可再生能源領(lǐng)域的先行者，在其與委員會(huì)就工業(yè)企業(yè)免交綠色稅費(fèi)的談判中，也強(qiáng)調(diào)“采取一切措施避免失業(yè)增加”的立場。②“Germany Backs Exemptions To Green Energy Rebate，” Euractive， April 2， 2014， http://www.euractiv.com/sections/energy/germany-backs-exemptions-green-energy-rebates-301310.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年6月12日)針對(duì)“2030框架”提出減排40%的目標(biāo)，雖然環(huán)保主義者表示不滿，但歐盟高級(jí)別官員表示這已是在當(dāng)前政治環(huán)境下所能做到的最大承諾，對(duì)經(jīng)濟(jì)的潛在影響已成為歐盟制定環(huán)境和能源政策目標(biāo)的主要考量。③“EU’s 2030 Climate Plans Based on Poor Analysis，” Euobserver， April 9， 2014， http://euobserver.com/opinion/123801.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年6月12日)

歐盟財(cái)政鞏固措施限制了成員國政府對(duì)能源-氣候政策的支持能力。歐盟“2050競爭性低碳經(jīng)濟(jì)路線圖”表明，作為低碳經(jīng)濟(jì)的主要組成部分，智能電網(wǎng)、交通電力化等各種形式的低碳能源資源、支持體系和基礎(chǔ)設(shè)施需要不斷投資，估計(jì)每年增加的投資額可達(dá)2700億歐元，相當(dāng)于歐盟GDP的1.5%。①European Commission， “A Roadmap for Moving to A Competitive Low Carbon Economy in 2050，”http://ec.europa.eu/clima/policies/roadmap/index＿en.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年6月12日)在債務(wù)危機(jī)影響下，很多成員國大幅削減了對(duì)新能源行業(yè)的支持，尤其是西班牙、葡萄牙和希臘等重債國。意大利和西班牙曾是歐洲太陽能產(chǎn)業(yè)的主要投資國，2012年意大利對(duì)清潔能源領(lǐng)域的投資下降51%，西班牙下降68%。②“The European Divide in Clean Energy and Fuel Poverty，” European Trade Union Institute， http://www.etui.org/content/download/8850/82467/file.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年6月15日)

此外，債務(wù)危機(jī)還加劇了成員國之間的異質(zhì)性，增加了協(xié)調(diào)的難度。2014年4月14日，德國能源部長在柏林表示，談判2020目標(biāo)時(shí)東歐和南歐國家曾經(jīng)是德國最強(qiáng)大的伙伴，但在當(dāng)前氣候變化問題的討論中，南歐國家優(yōu)先考慮的是失業(yè)問題。除了部分北歐國家支持外，德國在氣候變化立場上日益孤立。經(jīng)濟(jì)危機(jī)成為其他歐洲國家面臨的更加嚴(yán)峻的問題，波蘭甚至認(rèn)為應(yīng)對(duì)氣候變化是嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)。③“German Energy Minister: ‘EU Partners Think We Are Crazy’，” Euractive， April 15， 2014，http://www.euractiv.com/sections/energy/german-energy-minister-eu-partners-think-we-are-crazy-301570.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年6月18日)

(二)競爭力考量賦予工業(yè)集團(tuán)主導(dǎo)性話語權(quán)

當(dāng)前，歐盟支撐“2020框架”下氣候-能源戰(zhàn)略的邏輯鏈條出現(xiàn)暫時(shí)性斷裂。短期內(nèi)降低能源成本、提高工業(yè)競爭力成為“2030框架”辯論的主要話語體系。氣候變化政策和碳價(jià)格對(duì)歐盟工業(yè)競爭力的影響已成為能源和氣候變化政策議程中的首要問題。歐盟政策辯論中話語體系和政策優(yōu)先的變化，賦予了工業(yè)部門，包括傳統(tǒng)能源和能源密集型企業(yè)更大的話語權(quán)。

“2030框架”的辯論與歐盟產(chǎn)業(yè)復(fù)興計(jì)劃相伴。歐盟認(rèn)為，債務(wù)危機(jī)表明強(qiáng)大的工業(yè)基礎(chǔ)對(duì)歐洲經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和競爭力至關(guān)重要，高昂的能源價(jià)格是歐盟經(jīng)濟(jì)增長的不利因素，影響歐盟的產(chǎn)業(yè)競爭力。④European Commission， “Communication On Industrial Renaissance，” January 22， 2014， http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri ＝ CELEX:52014DC0014＆qid ＝1404196548788＆from＝EN.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年6月18日)隨后的能源成本報(bào)告顯示，“2008年以來歐盟居民用電電網(wǎng)成本上升18.5%，稅費(fèi)上升36%；免稅之前，工業(yè)消費(fèi)者的成本上升30%，企業(yè)上升127%。能源自身價(jià)格基本穩(wěn)定，成本上升的主要原因來自于能源網(wǎng)絡(luò)成本和各種稅費(fèi)的增加。居民能源網(wǎng)絡(luò)成本平均上升17%，企業(yè)上升14%；居民稅收上升12%-14%，企業(yè)上升12%?！彪S后，歐盟工業(yè)部長理事會(huì)表示，當(dāng)前能源政策首先需應(yīng)對(duì)高昂的能源價(jià)格。輪值主席國希臘則直接將高額的能源價(jià)格歸咎于“2020框架”，認(rèn)為“正是為了刺激低碳投資和補(bǔ)貼毫無競爭力和不可靠的可再生能源所產(chǎn)生的碳成本、額外稅務(wù)等造成了歐洲能源成本的上升”。①“EU’s Re-Industrialisation Dream ‘Hostage’ Of High Energy Prices，” Euractive， February 26，2014，http://www.euractiv.com/specialreport-industrial-renaiss/eu-industrialisation-plan-hostag-news-533723.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年6月16日)

在歐盟產(chǎn)業(yè)復(fù)興和能源成本成為主要關(guān)切之后，能源密集型產(chǎn)業(yè)集團(tuán)以及代表傳統(tǒng)能源利益的游說集團(tuán)紛紛走上前臺(tái)，主導(dǎo)政策辯論，“決策者需要系統(tǒng)考慮所有政策領(lǐng)域的競爭力”成為其傳遞的主要信息。2013年10月11日，占?xì)W洲整體發(fā)電能力50%的10家能源巨頭以聯(lián)合召開新聞發(fā)布會(huì)的形式向決策者施壓，表示“由于市場條件不佳，歐洲能源基礎(chǔ)設(shè)施面臨危險(xiǎn)境地，不佳的市場條件緣于政府對(duì)可再生能源的過度補(bǔ)貼及其無條件優(yōu)先入網(wǎng)。”②“Energy CEOs Call For End To Renewable Subsidies，” Euractive， October 11， 2013， http://www.euractiv.com/energy/energy-ceos-call-renewable-subsi-news-531024.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年6月16日)在歐洲具有廣泛影響力的工業(yè)集團(tuán)“企業(yè)歐洲”(business Europe)一直抱怨歐盟2020氣候政策，認(rèn)為ETS、可再生能源支持計(jì)劃和電力市場結(jié)構(gòu)拖累了歐洲經(jīng)濟(jì)。他們不斷加大游說力度，致信歐盟工業(yè)部長表達(dá)對(duì)產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)移的擔(dān)憂。2014年3月歐盟峰會(huì)召開前，64名鋼產(chǎn)業(yè)集團(tuán)聯(lián)名致信成員國首腦，呼吁恢復(fù)產(chǎn)業(yè)、能源和氣候政策之間的平衡。

(三)ETS市場失靈增加了戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性

ETS市場失靈加劇了歐盟內(nèi)部能源-氣候轉(zhuǎn)型辯論的沖突，增加了改革的緊迫性和復(fù)雜性，后2020氣候-能源框架也因此被提前納入歐盟政治議程。ETS政策設(shè)置的出發(fā)點(diǎn)是技術(shù)中立、節(jié)約成本，并與內(nèi)部能源市場完全融合。作為主要的碳政策工具，ETS理論上能夠通過價(jià)格機(jī)制推動(dòng)歐盟向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。然而自ETS生效以來，碳市場一直處于配額過剩狀態(tài)，碳價(jià)格長期保持在單位配額(以下簡稱EUA)10歐元以下，與歐委會(huì)期待的30-40歐元的差距明顯。

根據(jù)歐委會(huì)2012年碳市場報(bào)告，“危機(jī)使市場上的配額投放量日益增加。至2011年，有8171百萬配額投入市場，加上549百萬國際信用的使用，市場處于過度飽和狀態(tài)。配額和國際信用的供應(yīng)過剩，加上市場需求的降低，導(dǎo)致市場碳價(jià)自2008年以來直線走低。在ETS第三階段，碳配額急速增加的趨勢有望停止，但不會(huì)有明顯下降，碳配額將出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性剩余。”①European Commission， “The State of the European Carbon Market in 2012，” November 14，2012， http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/docs/com＿2012＿652＿en.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年12月13日)2013年12月10日，歷時(shí)一年的“折量拍賣”計(jì)劃終于在歐洲議會(huì)投票中獲得通過，但因未從根本上解決歐盟碳市場配額供過于求的局面，并沒有帶來碳價(jià)大幅回升。

碳市場失靈表明ETS進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革的必要性，也在歐盟范圍內(nèi)引發(fā)了對(duì)氣候-能源指標(biāo)體系的爭論，一些利益攸關(guān)方批評(píng)不同政策之間缺乏一致性。雖然主流觀點(diǎn)認(rèn)為碳市場失靈很大程度上是經(jīng)濟(jì)危機(jī)的結(jié)果，但也有觀點(diǎn)對(duì)此表示質(zhì)疑。法國一家智庫的研究認(rèn)為，“2020框架”是碳市場失靈的原因之一，“歐盟能源政策中有相互沖突的一面，可再生能源的大量出現(xiàn)損害了碳市場”。②“Economic Crisis Not the Main Cause of the EU’s CO2 Drop， Researchers Say，” Euractive， October 31， 2013， http://www.euractiv.com/climate-environment/factchecking-climate-growth-link-news-531401.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年6月10日)對(duì)此，2013年歐委會(huì)在“2030框架”綠皮書中表示，“現(xiàn)有框架中的指標(biāo)體系有明顯的折沖效應(yīng)，例如，超過預(yù)期的能效以及可再生能源比例不僅會(huì)削弱對(duì)排放配額的需求，也會(huì)削弱ETS框架下創(chuàng)新和投資能效和低碳技術(shù)發(fā)展的動(dòng)力，不同政策工具之間應(yīng)相互加強(qiáng)。”③European Commission: “Green Paper:A 2030 Framework for Climate and Energy Policies，”March 27， 2013， http://ec.europa.eu/energy/consultations/doc/com＿2013＿0169＿green＿paper＿2030＿en.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年6月16日)

三、歐盟能源-氣候戰(zhàn)略調(diào)整的路徑與走向

歐盟能源-氣候戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型是歐盟轉(zhuǎn)型的核心組成部分，不僅影響聯(lián)盟的氣候和能源政策，還影響聯(lián)盟的產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，并最終外溢至其對(duì)外行為方式。歐盟當(dāng)前圍繞能源-氣候轉(zhuǎn)型所進(jìn)行的博弈，是歐盟在調(diào)整發(fā)展優(yōu)先、重塑內(nèi)部力量平衡的背景下，重建能源-氣候領(lǐng)域內(nèi)目標(biāo)平衡的表現(xiàn)。當(dāng)前辯論的核心問題是能源-氣候政策的優(yōu)先、實(shí)施手段、科學(xué)目標(biāo)體系設(shè)計(jì)等，其中最關(guān)鍵的是可再生能源與傳統(tǒng)能源之間的有效平衡，以及歐盟能源獨(dú)立和多樣化等問題。當(dāng)然，歐盟能源-氣候戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的最終走向和實(shí)現(xiàn)路徑，不僅取決于當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)環(huán)境，還將受到長期轉(zhuǎn)型進(jìn)程中所形成的路徑依賴體系和歐盟一體化整體方向影響。短期來看，債務(wù)危機(jī)增加了歐盟能源-氣候轉(zhuǎn)型的難度，成員國要求更多的靈活性和自主性也必將導(dǎo)致在市場轉(zhuǎn)型過程中進(jìn)一步碎片化。但從長期來看，歐盟能源-氣候轉(zhuǎn)型仍將以綠色經(jīng)濟(jì)為方向，以市場機(jī)制為路徑。

(一)綠色經(jīng)濟(jì)是不可逆轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)型方向

盡管面臨經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)壓力，歐盟在成本-效益的權(quán)衡中，表現(xiàn)出注重短期收益的政策傾向，但歐盟向綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不可逆轉(zhuǎn)。

第一，歐盟綠色轉(zhuǎn)型已形成路徑依賴。以德國為例，為在棄核同時(shí)實(shí)現(xiàn)能源供應(yīng)低碳化，德國啟動(dòng)實(shí)施“能源轉(zhuǎn)型”戰(zhàn)略，構(gòu)建了優(yōu)先上網(wǎng)、固定上網(wǎng)電價(jià)、成本分?jǐn)偟刃履茉窗l(fā)電激勵(lì)機(jī)制。2000年以來，德國新能源發(fā)展迅速，2012年風(fēng)電和光伏發(fā)電量分別占總發(fā)電量的8.1%和4.2%。德國政府和民眾已為綠色轉(zhuǎn)型付出了高額成本，代表新能源的利益集團(tuán)影響力同樣不可低估。

第二，歐盟在綠色經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的領(lǐng)先優(yōu)勢是轉(zhuǎn)型的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。歐盟綠色創(chuàng)新研發(fā)活躍，技術(shù)處于世界領(lǐng)先水平，綠色經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展為歐盟提供了諸多積極有利因素。由環(huán)境資源產(chǎn)品、工藝及服務(wù)構(gòu)成的綠色經(jīng)濟(jì)已成為歐盟具有世界競爭力的重要行業(yè)。2008年，歐盟綠色工業(yè)產(chǎn)值達(dá)3190億歐元，占?xì)W盟GDP的2.5%，成為歐盟舉足輕重的工業(yè)門類。這意味著歐盟綠色工業(yè)已分別超越鋼鐵、制藥和汽車工業(yè)的產(chǎn)值。①ECORYS， “Study on the Competitiveness of the EU Eco-Industry，” http://ec.europa.eu/environment/enveco/eco＿industry/pdf/report%20＿2009＿competitiveness＿part1.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2014 年 6 月15日)基于歐盟在綠色工業(yè)領(lǐng)域的優(yōu)勢及其在全球產(chǎn)業(yè)鏈中的位置，歐盟不會(huì)放棄其在未來競爭中的這一優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

第三，歐盟對(duì)外能源依賴和歐盟范圍內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化共識(shí)是歐盟綠色轉(zhuǎn)型不變的條件。歐盟能源高度依賴外部進(jìn)口，其中對(duì)俄羅斯進(jìn)口的依賴尤甚。當(dāng)前的烏克蘭危機(jī)成為歐盟能源-氣候轉(zhuǎn)型辯論的另一背景。烏克蘭危機(jī)強(qiáng)化了歐盟能源安全意識(shí)，發(fā)展可再生能源和提高能效是當(dāng)前歐盟增加本土能源供應(yīng)的重要手段。此外，盡管成員國對(duì)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型路徑和指標(biāo)持不同意見，但歐盟“2030框架”綠皮書磋商過程表明，除波蘭等少數(shù)中東歐國家要求減排目標(biāo)與國際協(xié)定掛鉤外，幾乎所有國家都接受歐盟更具雄心的減排目標(biāo)。歐盟范圍內(nèi)民眾對(duì)以減排應(yīng)對(duì)氣候變化的認(rèn)同度也很高?！?0%的歐盟民眾認(rèn)識(shí)到應(yīng)對(duì)氣候變化和更有效地使用能源能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長和促進(jìn)就業(yè)。一些受經(jīng)濟(jì)和金融危機(jī)影響最嚴(yán)重的國家對(duì)氣候行動(dòng)和能源效率對(duì)經(jīng)濟(jì)效益正面影響的認(rèn)同度最高?！雹贓uropean Commission Press Release， Brussels， March 3， 2014.

(二)市場機(jī)制是實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的主要路徑

在歐盟能源-氣候戰(zhàn)略向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，一直存在兩種理念之爭。技術(shù)支持派主張通過政府干預(yù)引導(dǎo)轉(zhuǎn)型；技術(shù)中立派表示應(yīng)發(fā)揮市場在轉(zhuǎn)型中的根本作用，認(rèn)為任何支持計(jì)劃都是預(yù)設(shè)結(jié)果，剝奪了其他可能的最佳成本-效益轉(zhuǎn)型方式。“2020框架”整體表現(xiàn)出市場化和一體化的方向，但在可再生能源領(lǐng)域，成員國仍主要通過不同的補(bǔ)貼形式推動(dòng)發(fā)展。

“2030框架”下的技術(shù)中立觀點(diǎn)，也即市場機(jī)制，將在更大范圍內(nèi)發(fā)揮作用，尤其在可再生能源領(lǐng)域。第一，此輪辯論中傳統(tǒng)能源和能源密集型行業(yè)強(qiáng)大的話語權(quán)，將歐盟碳市場失靈、經(jīng)濟(jì)競爭力下降歸因?yàn)槌蓡T國對(duì)再生能源領(lǐng)域的大量補(bǔ)貼。對(duì)此，歐委會(huì)已通過更新能源和氣候領(lǐng)域內(nèi)國家援助綱要，對(duì)成員國實(shí)施補(bǔ)貼進(jìn)行了多種限制。第二，雖然歐盟成員國大多支持低碳經(jīng)濟(jì)，但由于成員國能源結(jié)構(gòu)不同，對(duì)再生能源的熱情各異。積極倡導(dǎo)技術(shù)中立的英國、波蘭、捷克等國，支持取消補(bǔ)貼，形成更具競爭力的低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型路徑。第三，在“2020框架”下，歐盟成員國實(shí)施各自不同的支持計(jì)劃，使歐盟新能源市場碎片化，歐盟層面加強(qiáng)協(xié)調(diào)、避免市場扭曲已成為緊迫命題，而利用市場手段加強(qiáng)協(xié)調(diào)則是歐盟在當(dāng)前權(quán)能體系下最為行之有效的手段。

此外，市場機(jī)制發(fā)揮作用是平衡當(dāng)前歐盟機(jī)構(gòu)與成員國權(quán)能之爭及不同利益集團(tuán)之間利益之爭的最有效手段。在債務(wù)危機(jī)背景下，成員國對(duì)歐盟機(jī)構(gòu)權(quán)能增加非常敏感，“2030框架”的爭論即反映了這一特征，絕大多數(shù)成員國反對(duì)延續(xù)“2020框架”下針對(duì)成員國制定的具有約束作用的可再生能源指標(biāo)。在此情況下，利用其在共同市場和競爭領(lǐng)域內(nèi)獨(dú)享的權(quán)能，通過市場手段協(xié)調(diào)歐盟能源市場是歐委會(huì)唯一有效的選擇。盡管短期內(nèi)減少對(duì)綠色能源的補(bǔ)貼會(huì)延滯其擴(kuò)張步伐，但基于綠色能源技術(shù)已接近完善，且具備了一定的市場規(guī)模，從長期來看，市場機(jī)制和歐盟層面協(xié)調(diào)推動(dòng)綠色能源歐洲化，將是加強(qiáng)綠色能源生命力和競爭力的根本手段。

(三)成員國能源結(jié)構(gòu)異質(zhì)性進(jìn)一步上升

當(dāng)前歐盟能源戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型面臨前所未有的復(fù)雜局面，內(nèi)外均面臨雙重壓力。從內(nèi)部看，可再生能源行業(yè)和環(huán)境主義力量要求以氣候變化為優(yōu)先目標(biāo)，主張制定具有約束力的可再生能源指標(biāo)和能效目標(biāo)。傳統(tǒng)能源行業(yè)和能源密集型行業(yè)則主張減少對(duì)可再生能源的補(bǔ)貼，降低能源成本，將增加歐盟產(chǎn)業(yè)競爭力作為優(yōu)先目標(biāo)。從外部看，美國頁巖氣革命增加了歐盟的競爭性壓力，烏克蘭危機(jī)則加劇了歐盟的能源安全危機(jī)。在此背景下，歐委會(huì)希望通過市場和靈活性原則，維持多重利益和目標(biāo)之間的精妙平衡。

在針對(duì)歐盟新的能源-氣候框架發(fā)表意見的過程中，諸多成員國都強(qiáng)調(diào)自身對(duì)國內(nèi)能源領(lǐng)域的權(quán)能，對(duì)歐盟機(jī)構(gòu)權(quán)能滲透表示敏感，紛紛強(qiáng)調(diào)成員國應(yīng)擁有足夠的靈活性自主發(fā)展能源體系、確定有效的轉(zhuǎn)型方式。英國、捷克等國明確表示，反對(duì)歐盟針對(duì)成員國制定具有約束力的可再生能源指標(biāo)，認(rèn)為歐盟層面只需整體的減排目標(biāo)；德國和北歐等國對(duì)歐盟利用競爭法干預(yù)其對(duì)新能源行業(yè)和能源密集型行業(yè)的補(bǔ)貼政策表示不滿。盡管新的框架仍在爭論之中，但從已出臺(tái)的一系列文件可以看出，歐盟謹(jǐn)慎執(zhí)行市場原則和靈活性原則，成員國擁有足夠的空間發(fā)展自身的能源體系。例如，2014年歐委會(huì)溝通文件只在歐盟層面設(shè)計(jì)了可再生能源指標(biāo)，沒有針對(duì)成員國做約束性指標(biāo)，也未提及能效目標(biāo)。

歐盟在議會(huì)選舉之后將能源聯(lián)盟作為新的戰(zhàn)略優(yōu)先之一，但基于成員國不同的能源結(jié)構(gòu)、不同的發(fā)展優(yōu)先、分散的能源市場現(xiàn)狀及加劇的能源安全危機(jī)，新的政策框架將增加歐盟能源市場的異質(zhì)性，能源聯(lián)盟可能僅具有象征意義。英國、捷克、波蘭等國反對(duì)可再生能源指標(biāo)，意在為其核能和頁巖氣開發(fā)爭取政策空間。英國已確定將新建兩座核反應(yīng)堆，并承諾35年的保證價(jià)格。波蘭等中東歐國家已積極尋求與美國在開采頁巖氣方面進(jìn)行合作。與之相比，德國、法國和北歐等國則在頁巖氣問題上態(tài)度謹(jǐn)慎，表示可再生能源目標(biāo)將加強(qiáng)歐洲的競爭力，產(chǎn)生更多的綠色就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長，未來將繼續(xù)與歐盟在補(bǔ)貼問題上進(jìn)行博弈，推動(dòng)可再生能源市場的進(jìn)一步擴(kuò)大。