大連市應(yīng)急管理體系建設(shè)的現(xiàn)狀及對策研究

張英菊

(中共大連市委黨校 應(yīng)急管理教研部,遼寧 大連 116000)

大連市應(yīng)急管理體系建設(shè)的現(xiàn)狀及對策研究

張英菊

(中共大連市委黨校 應(yīng)急管理教研部,遼寧 大連 116000)

自2016年大連市成立應(yīng)急委及大連市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理辦公室成立以來，大連市應(yīng)急體系從無到有，在一些影響較大的突發(fā)事件中經(jīng)受住了考驗。但仍有不完善之處。應(yīng)完善大連市風(fēng)險監(jiān)測與預(yù)警體系，加強應(yīng)急預(yù)案的修訂，提高突發(fā)事件媒體傳播和輿論引導(dǎo)能力，探索應(yīng)急管理文化體系建設(shè)。

應(yīng)急管理體系；突發(fā)事件； “一案三制”

伴隨著大連市 “三個中心、一個聚集區(qū)”和“全域城市化”建設(shè)的順利推進，大連市已進入經(jīng)濟社會全面快速發(fā)展的重要時期。經(jīng)濟越是快速發(fā)展，各種矛盾和突發(fā)事件也越容易集中爆發(fā)。應(yīng)急管理的嚴峻形勢對大連市政府的應(yīng)急管理能力提出了新的挑戰(zhàn)。為了有效應(yīng)對各種突發(fā)事件，為經(jīng)濟和社會發(fā)展創(chuàng)造和諧、穩(wěn)定的大環(huán)境，大連市政府必須加強和完善應(yīng)急管理體系建設(shè)，不斷提高政府應(yīng)急管理能力。

一、大連市應(yīng)急管理體系建設(shè)現(xiàn)狀

自2006年成立大連市應(yīng)急委及大連市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理辦公室成立以來，大連市應(yīng)急管理體系從無到有，并且在近年來大連市相繼發(fā)生的一些影響較大的突發(fā)事件，如 “3·4”風(fēng)暴潮、中石油大連石化 “7·16”輸油管爆炸、 “7·18”南山隧道塌方事件中經(jīng)受住了考驗，應(yīng)當說應(yīng)急管理體系在這些事件的成功處置中發(fā)揮了重要作用。但是，不可否認，大連市現(xiàn)有的應(yīng)急管理體系仍然存在著許多不完善的地方，主要表現(xiàn)在：

1.政府風(fēng)險防控意識不足，預(yù)警預(yù)測機制不夠健全

當前，在突發(fā)事件來臨之前，市政府還缺乏對危機的敏銳性，缺乏風(fēng)險防控的意識和必要的技術(shù)手段，對區(qū)域內(nèi)可能發(fā)生的突發(fā)事件沒有做到有效地預(yù)警、預(yù)測從而使得潛在的風(fēng)險沒有被有效控制而是轉(zhuǎn)化為了突發(fā)事件，不僅造成經(jīng)濟損失，而且造成惡劣的社會影響，例如2010年的 “莊河跪訪事件”，及2011年由PX引發(fā)的 “8·14”市民散步事件都是這樣的例子。

2.應(yīng)急預(yù)案實用性、科學(xué)性、可操作性差

目前，大連市建立了以總體預(yù)案為核心，以專項、保障和部門預(yù)案及區(qū)市縣總體預(yù)案為依托，以企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案和街道 （鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū) （村）應(yīng)急預(yù)案為基礎(chǔ)，以及大型活動等預(yù)案相互配套“橫向到邊、縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系。但是，在實際應(yīng)用過程中還存在著預(yù)案應(yīng)急資源不配套、不演練等形式主義問題，使得應(yīng)急預(yù)案在實際的突發(fā)事件應(yīng)急處理中缺乏科學(xué)性和可操作性。例如，發(fā)生了 “7·16”輸油管爆炸事故的中石油大連石化公司，事前已經(jīng)制訂了油罐著火、爆炸等相關(guān)應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案中說明，一旦發(fā)生著火等事故，罐區(qū)會自動啟動噴淋裝置。然而實際的情況是爆炸發(fā)生后罐區(qū)的配電室被毀，全場斷電，根本無法啟動自動噴淋，而且對手動關(guān)閥程序沒有進行過演練，導(dǎo)致現(xiàn)場工人根本不熟悉手動關(guān)閘的程序，浪費了寶貴的救援時間。

3.社會資源整合能力低下，應(yīng)急管理工作未有效形成合力

在當前的應(yīng)急處置中，大連市主要還是依靠行政手段和政治動員，社會力量的優(yōu)勢沒有得到有效發(fā)揮。首先，大連市應(yīng)急專家?guī)觳煌暾Ｄ壳?，大連市只有安監(jiān)局、環(huán)保局等少數(shù)幾個部門建立了專家組，專家總量不足，而且結(jié)構(gòu)比例失調(diào)，沒有按照當?shù)夭煌N類突發(fā)事件的發(fā)生概率建立結(jié)構(gòu)合理的專家?guī)?。其次，企業(yè)在應(yīng)急管理中發(fā)揮專業(yè)救援的作用和積極性明顯不足。最后，缺乏規(guī)范的志愿者隊伍。大連市應(yīng)急工作志愿者在數(shù)量上不足，廣大居民志愿服務(wù)意識不強，也缺乏常態(tài)化、正規(guī)的專業(yè)培訓(xùn)。

4.城市主流媒體在危機傳播立場上存在的問題

當前，包括大連在內(nèi)的我國很多地方媒體在突發(fā)事件發(fā)生后的危機信息傳播中容易出現(xiàn)以下兩個方面的問題：一是過多注重領(lǐng)導(dǎo)及官兵救援反應(yīng)，回避民眾關(guān)心的焦點，損傷了媒體的公信力［4］；例如，在2010年中石油大連石化發(fā)生了 “7·16”輸油管爆炸事故后， 《大連日報》等多家主流媒體第一時間大多報道的是領(lǐng)導(dǎo)指揮有力，反應(yīng)迅速等等，但對于公眾普遍關(guān)注的事故發(fā)生后對自身的安全防御等焦點問題卻輕描淡寫；其次是過多的主觀說教，例如大多以挖掘救援中的先進人物、先進事跡為主，但缺少對事故本身所造成的不良影響等深層次的反思與分析，一定程度上削弱了輿論引導(dǎo)力。

5.城市應(yīng)急管理文化缺失

城市應(yīng)急管理文化是指一個城市全體市民對于危機的防范意識、防范能力以及在危機應(yīng)對中體現(xiàn)出的共有的思維方式和行為習(xí)慣。城市應(yīng)急文化是城市文化建設(shè)的重要方面，高水平的城市應(yīng)急文化可以極大地提高城市整體應(yīng)對突發(fā)事件的能力、最大程度的降低突發(fā)事件對城市造成的各類損失和危害。例如，日本 “3·11”大地震后東京市民表現(xiàn)出的冷靜、鎮(zhèn)定和有序就體現(xiàn)了一個城市高度發(fā)達的應(yīng)急文化。當前，大連市的市民還普遍缺乏危機意識和應(yīng)急能力，城市的應(yīng)急文化建設(shè)還沒有引起和得到應(yīng)有的重視，這與城市的現(xiàn)代化發(fā)展極不相稱，必須加以重視。

二、完善大連市應(yīng)急管理體系建設(shè)的對策

（一）完善大連市風(fēng)險監(jiān)測與預(yù)警體系，提高風(fēng)險防范的意識和能力

1.提高政府的風(fēng)險防范意識。要提高政府的危機預(yù)警能力，必須提高政府領(lǐng)導(dǎo)者的危機預(yù)警意識。大連市近年來在一系列的突發(fā)事件應(yīng)對中積累了寶貴的經(jīng)驗，當然也吸取了沉痛的教訓(xùn)。有了這些經(jīng)驗和教訓(xùn)，應(yīng)該在政府部門經(jīng)常性的進行宣傳，警鐘長鳴，同時可以以國內(nèi)外反面教材造成的嚴重后果和預(yù)警帶來的積極效果來加強領(lǐng)導(dǎo)者預(yù)警的意識，而不是出了事故才追悔莫及。正如習(xí)近平總書記在考察青島 “11·22”輸油管爆炸事故時指出的，要做到 “一廠出事故、萬廠受教育，一地有隱患、全國受警示”。

2.建立和完善風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)。大連市各區(qū)市縣的應(yīng)急管理機構(gòu)應(yīng)該逐步建立健全風(fēng)險信息的監(jiān)測收集系統(tǒng)，不僅要監(jiān)測常規(guī)信息，還要監(jiān)測潛在的風(fēng)險特征信息；要引進先進技術(shù)手段監(jiān)測社會的各種不穩(wěn)定因素，力爭在危機爆發(fā)前或出現(xiàn)苗頭時獲得有價值的信息；在此基礎(chǔ)上還要對這些信息可能引發(fā)的突發(fā)事件的發(fā)展態(tài)勢進行研判。最后要根據(jù)研判的結(jié)果進行預(yù)警預(yù)測，判斷是否要發(fā)出警報及警報的級別，一經(jīng)確認，即向相關(guān)部門發(fā)布，相關(guān)部門按照預(yù)警信息及時啟動相關(guān)預(yù)案，做好防范準備工作。

3.完善多層次、多手段的風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警機制。具體來說，逐步在大連市各個區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)、社區(qū)等不同層次廣泛設(shè)立危機預(yù)警信息收集系統(tǒng)和信息員，一旦發(fā)現(xiàn)相關(guān)危險信息，事發(fā)地應(yīng)急部門要快速反應(yīng)，及時發(fā)出危機警報并按照規(guī)定程序向大連市應(yīng)急委進行報告，形成各級應(yīng)急管理部門共同進行監(jiān)測、預(yù)警的應(yīng)急管理模式。

（二）加強對應(yīng)急預(yù)案的修訂和演練工作

1.進一步完善和修訂現(xiàn)有各級、各類預(yù)案。根據(jù)國務(wù)院辦公廳2013年10月新發(fā)布的 《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》 ［國辦發(fā)2013（101）號文件］的要求，進一步修訂、完善各地區(qū)、各部門專項應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案、企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案和大型活動應(yīng)急預(yù)案，尤其要加強企業(yè)應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)急資源配套和完善企業(yè)周邊重要防護目標清單、疏散路線等附件信息。此外，要加強各級預(yù)案之間的配套銜接，形成科學(xué)實用的應(yīng)急預(yù)案體系。

2.加強對各項應(yīng)急預(yù)案的演練，提高實效性。制定和完善各級應(yīng)急預(yù)案演練指南，規(guī)范預(yù)案演練工作。各級政府、各有關(guān)部門、各單位定期組織開展各種形式的預(yù)案演練，提高應(yīng)急聯(lián)動和應(yīng)急處置能力。演練結(jié)束后，應(yīng)急演練組織單位應(yīng)當組織演練評估或者委托第三方進行演練評估。通過演練和實際應(yīng)急處置對預(yù)案中暴露的問題進行及時整改，以不斷提高應(yīng)急預(yù)案的實效性。

（三）完善突發(fā)事件管理社會聯(lián)動及參與機制

1.加強應(yīng)急志愿者隊伍建設(shè)。大連市擁有眾多的企業(yè)和高等學(xué)府，大連市政府要充分合理地利用這些資源，從企業(yè)、學(xué)生群體中吸納志愿者力量，擴充志愿者隊伍。要定期組織志愿者進行培訓(xùn)和演練，提高其實戰(zhàn)能力，同時也要制定相關(guān)制度，明確志愿者的權(quán)利和義務(wù)，使志愿者隊伍規(guī)范化、制度化。

2.為企業(yè)等營利性組織積極參與應(yīng)急探索新的途徑。政府要積極探索通過多種途徑及合作方式有效激勵社會力量主動參與到應(yīng)急管理中來。以企業(yè)為例，除了企業(yè)捐助這種以往企業(yè)參與應(yīng)急的單一渠道以外，政府可以通過采取與企業(yè)在應(yīng)急救援技術(shù)、產(chǎn)品、裝備研發(fā)以及專業(yè)救援隊伍共建等多種合作模式來激勵企業(yè)在提高其自身盈利水平，提高自身應(yīng)急管理能力的基礎(chǔ)上主動參與到社會應(yīng)急中來，既能發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，又充分調(diào)動了其發(fā)揮企業(yè)的社會責(zé)任的積極性［2］。例如，2012年年底竣工的國家級危險化學(xué)品救援大連基地以 “官助企辦”的方式建立起的?；窇?yīng)急救援社會聯(lián)動體系就是將企業(yè)等社會營利性組織納入到應(yīng)急管理中參與專業(yè)救援的一次很好的嘗試。

（四）積極探索推進大連市應(yīng)急管理文化體系建設(shè)

1.普及應(yīng)急教育，培養(yǎng)市民的危機意識，營造城市應(yīng)急文化氛圍。應(yīng)急管理文化建設(shè)是一項長期、系統(tǒng)的工程。只有政府部門高度重視，將其視為一項日常的基本工作和重點工作，制定好各項活動的實施計劃和方案，具體落實到位，扎實、深入、常抓不懈才能取得理想的效果。美國、日本等發(fā)達國家就非常重視應(yīng)急管理文化建設(shè)，其成功經(jīng)驗值得我們借鑒。例如，大連市可以借鑒鄰國日本在應(yīng)急教育方面的經(jīng)驗，日本的應(yīng)急教育主要通過學(xué)校教育和社會教育兩種途徑來實現(xiàn)。學(xué)校教育是指通過在小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)設(shè)立應(yīng)急管理相關(guān)理論和演練課程，對市民從小就進行應(yīng)急知識的教育和應(yīng)急技能的培養(yǎng)。社會教育是指通過對市民在社區(qū)、公共場所等開展不定期的應(yīng)急演練和建設(shè)災(zāi)害主題博物館等形式進行應(yīng)急體驗式教育，提高市民應(yīng)對突發(fā)事件的技能。

2.引導(dǎo)和監(jiān)督媒體，使其成為城市應(yīng)急文化建設(shè)的主要推動力量，提高突發(fā)事件媒體傳播和輿論引導(dǎo)的能力。政府應(yīng)該做到突發(fā)事件發(fā)生后，第一時間發(fā)布有關(guān)事件的相關(guān)信息，防止民眾由于不了解真相而聽信各種網(wǎng)絡(luò)謠言。主流媒體應(yīng)該做到兼顧媒體責(zé)任、受眾需要以及政府要求，提升輿論引導(dǎo)能力。此外，政府部門應(yīng)根據(jù)實際情況開通大連市公共安全頻道，打造突發(fā)事件戰(zhàn)時的應(yīng)急救援、災(zāi)難救助以及日常應(yīng)急知識教育等信息的全天候?qū)崟r播報相結(jié)合的輿論陣地。

政府應(yīng)激勵和引導(dǎo)報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等城市主流媒體在城市應(yīng)急文化建設(shè)中承擔(dān)起危機輿論宣傳的責(zé)任。例如，在日本，一旦地震有一段時間沒有發(fā)生的時候，日本的報紙、雜志等媒體就會組織專家進行專題講座，并且預(yù)測地震發(fā)生的時間和頻率，告誡市民時刻提高警戒。還定期制作新聞專題，模擬災(zāi)害發(fā)生的場景，通過這些措施使得全社會從官員到民眾都具備了很好的危機意識和避險能力。

［1］譚舒，劉洋洋.地方媒體危機傳播的思考［J］.理論探索，2010（12）.

［2］張英菊，于萬發(fā).城市應(yīng)急救援社會聯(lián)動體系建設(shè)初探——以“官助企辦”的大連?；窇?yīng)急救援聯(lián)動模式為例［J］.大連干部學(xué)刊，2013（4）.

[責(zé)任編輯:李成林]

C916

A

1671-6183（2014）01-0052-03

2013-12-30

大連市社科聯(lián)2012-2013年度課題 “大連市應(yīng)急管理系建設(shè)現(xiàn)狀及對策研究” （2012dlskb279）。

張英菊 （1982-），女，中共大連市委黨校應(yīng)急管理教研部副教授，工學(xué)博士；研究方向：應(yīng)急管理、環(huán)境風(fēng)險治理。