對進一步轉(zhuǎn)變政府職能的思考

梁玉紅

(中共江西省委黨校 工商管理學(xué)教研部，江西 南昌 330003)

對進一步轉(zhuǎn)變政府職能的思考

梁玉紅

(中共江西省委黨校 工商管理學(xué)教研部，江西 南昌 330003)

經(jīng)過多次的政府機構(gòu)改革，我國政府職能的轉(zhuǎn)變已取得了顯著成就，也在向著更加科學(xué)化、合理化的方向發(fā)展。但是，還存在著政府職能關(guān)系尚未完全理順，職能行使過程中的公民參與不足等問題。新一輪的行政體制改革需要進一步推進政府職能轉(zhuǎn)變:創(chuàng)新管理理念，強化政府公共服務(wù)職能;完善權(quán)力結(jié)構(gòu)，進一步理順職能關(guān)系;擴大公民參與權(quán)，增強履行政府職能的民主化。

政府職能;公共服務(wù);權(quán)力結(jié)構(gòu);職能轉(zhuǎn)變

十八大報告提出，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變政府職能是行政體制改革的核心內(nèi)容之一，所謂政府職能轉(zhuǎn)變，是指國家行政機關(guān)在一定時期內(nèi)，根據(jù)國家和社會發(fā)展的需要，其應(yīng)擔(dān)負的職責(zé)和所發(fā)揮的功能、作用的范圍、內(nèi)容、方式的轉(zhuǎn)移與變化。通過政府職能的轉(zhuǎn)變，推動政府管理內(nèi)容、管理方式以及組織機構(gòu)的調(diào)整。政府職能轉(zhuǎn)變不僅深化了行政體制改革，保障了市場經(jīng)濟體制改革的順利進行，也促進了政府機構(gòu)數(shù)量的精簡，提高了市場、企業(yè)、社會和地方政府的積極性。但是，歷經(jīng)了30多年的改革，轉(zhuǎn)變政府職能依然困擾著我們的各級政府。政府職能轉(zhuǎn)變是一個歷史過程，不同時期有著不同的內(nèi)容。目前，我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，社會矛盾的凸顯期，新的歷史使命需要我們黨和政府審時度勢適應(yīng)時代的發(fā)展。轉(zhuǎn)變政府職能不僅是經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在，也是構(gòu)建和諧社會的必然要求，進一步推進政府職能的轉(zhuǎn)變是新一輪行政體制改革的核心內(nèi)容。

一、我國政府職能轉(zhuǎn)變歷程

改革開放以后，我國共經(jīng)歷了兩次大的政府職能轉(zhuǎn)變:第一次是1978年以后，由“政治職能”向“經(jīng)濟職能”為重心轉(zhuǎn)移。第二次是2000年以后，實現(xiàn)了“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”到注重“社會管理和公共服務(wù)”職能的轉(zhuǎn)變。我國政府職能轉(zhuǎn)變的具體內(nèi)容大致經(jīng)歷了政府職能的初始轉(zhuǎn)變、政府職能的外化以及政府職能的綜合化過程。

1．政府職能的初始轉(zhuǎn)變。為了鞏固政權(quán)，建國之初我國采取了與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的高度集權(quán)的政治體制，中央的高度集權(quán)雖然保證了國家統(tǒng)一，但也出現(xiàn)了地方政府缺乏積極性等問題。改革開放以后，為適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的需要，重塑中央與地方政府之間的關(guān)系，我國在1988年和1993年分別進行了兩次政府機構(gòu)改革，政府職能也隨之發(fā)生了一些轉(zhuǎn)變。第一次政府機構(gòu)改革(1988年)指出，“轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵”，這是我國第一次明確提到“轉(zhuǎn)變政府職能”這一概念。隨著改革開放的不斷深入，政府需要處理的事務(wù)也隨之增多，政府機構(gòu)也逐漸發(fā)展膨脹，所以，這次機構(gòu)改革是按照“精簡、統(tǒng)一、增效”的原則，精簡機構(gòu)，提高行政效率。1988年的政府機構(gòu)改革把理順中央和地方關(guān)系作為機構(gòu)改革的重要內(nèi)容，但此次政府機構(gòu)改革并沒有實現(xiàn)預(yù)期目標，轉(zhuǎn)變政府職能效果并不明顯，依然存在政府職能配置不清、機構(gòu)設(shè)置較多，各級政府部門之間的職權(quán)劃分缺乏科學(xué)性等一系列問題。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，行政體制改革勢在必行，1994年政府機構(gòu)改革的重點就是轉(zhuǎn)變政府職能。通過改革，政府的職責(zé)權(quán)限雖然得到了合理劃分，但二次改革主要是圍繞政府機構(gòu)本身的數(shù)量和結(jié)構(gòu)做調(diào)整，難以從根本上抑制其再次膨脹，使得政府機構(gòu)改革陷入了“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。

2．政府職能的外化。主要表現(xiàn)為以政府為主導(dǎo)的一元結(jié)構(gòu)向以政府、企業(yè)和社會為主導(dǎo)的多元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。隨著社會事務(wù)的不斷增加，政府已難以承擔(dān)，因此將部分職能外移，讓企業(yè)、社會承擔(dān)更多經(jīng)濟事務(wù)與公共事務(wù)。歷次政府機構(gòu)改革都貫穿著擴大企業(yè)和社會自主權(quán)的思想，但限于漸進性的經(jīng)濟體制改革，政企不分、政社不分、政事不分的問題依然存在。政府職能外化讓企業(yè)和社會獲得了真正意義上的自主權(quán)，也為精簡機構(gòu)和縮減編制奠定了基礎(chǔ)。政府的專業(yè)經(jīng)濟部門權(quán)力下放到企業(yè)，既調(diào)動了企業(yè)的積極性和主動性，也優(yōu)化了政府的組織結(jié)構(gòu)。20世紀90年代末，行政審批制度的改革也減輕了政府對企業(yè)的直接控制，進一步擴大了企業(yè)的自主權(quán)。對于國有企業(yè)，政府不再直接經(jīng)營而是負責(zé)監(jiān)管國有企業(yè)的盈虧狀況及主要領(lǐng)導(dǎo)干部的考核和任免。政企分開是政府職能轉(zhuǎn)變的根本途徑。改革開放前，社會完全處于政府的控制之下，1998年政府機構(gòu)改革后，政府與社會的關(guān)系發(fā)生了實質(zhì)性的變化，實行了政社分開，充分發(fā)揮了社會中介組織的功能、作用，社會逐步走向了自治。與此同時，事業(yè)單位也加快了改革步伐。2001年，我國加入WTO，為適應(yīng)外部環(huán)境的重大變化，我國進行了又一輪的政府機構(gòu)改革。改革的目標是加強宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管，實現(xiàn)與國際接軌，緊緊圍繞政府職能，解決行政管理體制中存在的一些突出矛盾和問題，促使我國經(jīng)濟快速融入全球經(jīng)濟。

3．政府職能的綜合化。主要表現(xiàn)在提高綜合管理(包括宏觀調(diào)控、社會管理等)和提供公共服務(wù)。實現(xiàn)了外化后，政府直接承擔(dān)的經(jīng)濟管理職能領(lǐng)域逐步縮小。隨著市場化程度不斷加深，需要政府對市場的監(jiān)管統(tǒng)籌規(guī)劃。綜合事務(wù)的不斷上升，要求政府部門進行職能整合綜合管理。政府不僅要為經(jīng)濟主體提供經(jīng)濟性的公共服務(wù)，還要行使以提供基本公共服務(wù)為重點的社會職能，讓全民共享改革發(fā)展成果。2008年政府機構(gòu)改革的主要內(nèi)容是實現(xiàn)大部門體制，完善政府的公共服務(wù)職能。以職能整合為目標的大部門體制改革要求政府機構(gòu)改變原有的細化管理，強化政府職能部門的整合。其實質(zhì)是以職能整合帶動機構(gòu)整合，將一些相關(guān)的政府職能整合在大部門之中，以實現(xiàn)政府職能的協(xié)同效應(yīng)。按照2008年《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》要求，“國家發(fā)展和改革委員會要進一步轉(zhuǎn)變職能，減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項，集中精力抓好宏觀調(diào)控。財政部要改革完善預(yù)算和稅政管理，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，完善公共財政體系。中國人民銀行要進一步健全貨幣政策體系，加強與金融監(jiān)管部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，維護國家金融安全。國家發(fā)展和改革委員會、財政部、中國人民銀行等部門要建立健全協(xié)調(diào)機制，形成更加完善的宏觀調(diào)控體系”。2013年，黨的十八屆二中全會審議通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順部門間職責(zé)關(guān)系，進一步擴大了大部門制改革的范圍。與2008年不同的是，這次大部門制改革的重要特征是國務(wù)院機構(gòu)改革同職能轉(zhuǎn)變有機結(jié)合，強調(diào)機構(gòu)改革服從于、服務(wù)于職能轉(zhuǎn)變。

二、政府職能轉(zhuǎn)變存在的問題

通過政府職能的轉(zhuǎn)變，中央政府與地方政府、政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會的關(guān)系發(fā)生了較大改變。但是改革不是一蹴而就的，它是一個不斷完善的動態(tài)的漸進的過程。所以，在改革的過程中存在這樣或那樣的問題在所難免。

1．從職能關(guān)系上看，政府職能關(guān)系還未完全理順。理順職能關(guān)系是政府職能轉(zhuǎn)變的重要途徑。通過權(quán)力轉(zhuǎn)移、權(quán)力下放可理順政府之間、政企之間、政市之間、政社之間的職能關(guān)系，實現(xiàn)公共權(quán)力的合理配置。然而我國政府職能轉(zhuǎn)變過程中，不同管理主體間的職責(zé)權(quán)限尚未完全明確。中央與地方政府的職能關(guān)系仍不明晰。如，事權(quán)的界定模糊不清，事權(quán)的劃分過于籠統(tǒng)，導(dǎo)致職能交叉重疊、責(zé)任不明確。又如，財權(quán)劃分不確定，支出責(zé)任不明晰。地方政府沒有充足的財力解決地方公共事務(wù)，有時出現(xiàn)責(zé)任感缺乏。推進政企分開是政府職能轉(zhuǎn)變的主要內(nèi)容，但是政府對企業(yè)直接干預(yù)活動依然比較多。政府依然掌握著大量的有關(guān)企業(yè)活動的行政審批權(quán)限，特別是企業(yè)的設(shè)立、對外貿(mào)易和投資以及國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)的人事任免等方面。在社會主義市場經(jīng)濟體制完善過程中，政府與市場的關(guān)系得到了一定程度的改善，但是政府對市場的干預(yù)范圍還是比較大，仍然存在著政府壟斷市場的現(xiàn)象，如:行業(yè)壟斷、地區(qū)壟斷(地方保護)等。市場監(jiān)管職能薄弱、公共產(chǎn)品或服務(wù)供給不足、公共投資供給嚴重缺位等等。隨著政治民主化進程的加快、公民社會的發(fā)展，政府逐漸向社會放權(quán)，但還是“強政府，弱社會”的管理模式，社會管理權(quán)力主要集中于政府和上級部門的管理體制弱化了社會自治能力的提高。

2．從職能行使過程看，公民參與不足。建設(shè)民主法治型政府需要公民的參與，重視公民參與是政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求。公民參與能夠有效監(jiān)督和制約公共權(quán)力，有利于公共政策更加科學(xué)和民主，有利于公共利益的維護和實現(xiàn)。然而，在政府職能行使過程中，公民參與嚴重不足。這與公民參與動力不足和公民參與機制不完善密切相關(guān)。受中國傳統(tǒng)政治文化的影響，公眾很少愿意介入政治活動，很多人認為國家的決策與老百姓無關(guān)，不參與政府行政管理的觀念根深蒂固，而政府部門的“顧客”意識還沒有完全建立，使得公眾在參與政府管理時缺乏動力。缺乏公眾的使命感和責(zé)任感，被動地、強制地參與，或是為了實現(xiàn)特定的個人或集體利益而參與。參與動力的不足限制了公眾參與能力的提高和經(jīng)驗的積累。公民參與機制不完善，包括公共信息公開制度、政府與公民雙向溝通機制、公民參與決策的程序和規(guī)則設(shè)計以及非官方的政府政策分析機構(gòu)建設(shè)等等，公民的參與不足導(dǎo)致公共決策不科學(xué)不民主，難以充分體現(xiàn)民意，實現(xiàn)公共利益。

三、進一步推進政府職能轉(zhuǎn)變的對策建議

經(jīng)過多次的政府機構(gòu)改革，我國政府職能的轉(zhuǎn)變已經(jīng)取得了顯著的成就，也正在向著更加科學(xué)化、更加合理化的方向發(fā)展。但也存在不少問題，還需進一步深化改革，進一步推進政府職能的轉(zhuǎn)變。

1．創(chuàng)新管理理念，強化政府公共服務(wù)職能。任何改革都來源于理念上的轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變政府職能首先要革新執(zhí)政理念。十八大報告提出，要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。政府職能的轉(zhuǎn)變，不是簡單的“管不管，管多少”的問題，而是緊緊圍繞十八大報告中建設(shè)服務(wù)型政府這一主題，從實際出發(fā)，解決“怎么管”的問題?！肮芾砭褪窃O(shè)計和保持一種良好的環(huán)境，使人們在群體里高效地完成既定的目標”。溫家寶在談及政府職能時說:“管理就是服務(wù)，我們要把政府辦成一個服務(wù)型政府，為市場主體服務(wù)，為社會服務(wù)，最終是為人民服務(wù)。”黨的十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議審議通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中用“改善和加強宏觀管理”取代了原有的“加強和改善宏觀調(diào)控”的提法，這說明新一輪行政體制改革中政府職能的轉(zhuǎn)變將是從短期性的宏觀調(diào)控走向綜合性的宏觀管理，從職責(zé)同構(gòu)與過度集權(quán)走向宏觀管理與微觀管理的合理分工。隨著我國服務(wù)型政府建設(shè)的逐步推進，迫切要求政府強化公共服務(wù)理念，政府職能重心應(yīng)從“管制”逐漸向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，政府角色定位也應(yīng)從管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變，把為人民服務(wù)作為自身的執(zhí)政理念和價值追求，通過履行政府職能提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，必須要有以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的政府績效評估體系和行政問責(zé)制度?；竟卜?wù)應(yīng)該作為政府績效評估指標納入到政府績效評估體系之中，并逐步加大其權(quán)重。對不能履行或不正當履行職責(zé)的地方政府要進行行政問責(zé)，并追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的行政責(zé)任。由于公共服務(wù)主要是由地方政府提供的，且地方政府的事權(quán)遠遠大于財權(quán)，所以要進一步深化財政分權(quán)體制改革，科學(xué)配置各級政府(包括中央政府與地方政府、上級政府與下級政府)的事權(quán)和財權(quán)。

2．完善權(quán)力結(jié)構(gòu)，進一步理順職能關(guān)系。我國一再強調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變，但如何優(yōu)化行政權(quán)力結(jié)構(gòu)尚未實質(zhì)性破題。權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理主要表現(xiàn)為三個方面:一是部門間權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理。二是政府與市場、政府與社會的權(quán)力邊界不清晰。三是部門內(nèi)部決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)不分。理順中央政府和地方政府職能關(guān)系的關(guān)鍵是中央和地方的適度分權(quán)。根據(jù)政府職能確定事權(quán)，以事權(quán)為基礎(chǔ)劃分財權(quán)。通過大部門制改革優(yōu)化部門間權(quán)力結(jié)構(gòu)，強化中央政府的經(jīng)濟戰(zhàn)略職能、市場監(jiān)管職能以及公共服務(wù)和社會管理職能。政府要向市場放權(quán)，做好市場不能解決或市場失靈的領(lǐng)域管理。進一步減少經(jīng)濟領(lǐng)域的行政審批權(quán)，包括減少對企業(yè)投資、生產(chǎn)經(jīng)營的審批事項，減少資質(zhì)許可和行政事業(yè)收費等。打破行政壟斷，打破“鐵門”、“玻璃門”和“彈簧門”，推動壟斷行業(yè)向社會資本開放，并建立有效的公平的競爭機制。利用市場的競爭機制和價格的傳導(dǎo)機制來促進投資方向、投資結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)移。激勵企業(yè)自主創(chuàng)新并成為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的主體。政府要向社會放權(quán)。在多元利益主體、多元利益格局下，社會組織能有效化解社會矛盾。但我國社會管理方式主要是行政控制型，社會組織培育還面臨著登記門檻過高、過于行政化等問題，應(yīng)該改變“大政府、小社會”的管理模式，提升社會自我管理、自我服務(wù)以及自我協(xié)調(diào)能力。建立和完善社會管理體制，促進政府與社會的良性互動。轉(zhuǎn)型與改革需要一個強有力的行政決策、行政執(zhí)行和行政監(jiān)督系統(tǒng)，而建立強有力的行政系統(tǒng)要求優(yōu)化權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，使得決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，從而實現(xiàn)政府決策者對決策質(zhì)量負責(zé)、執(zhí)行者對執(zhí)行效率負責(zé)、監(jiān)督者對監(jiān)督效果負責(zé)的責(zé)任政府。通過分權(quán)保證政府與社會上任何一部分人都不會掌握過多的資源和過大的權(quán)力。只有結(jié)構(gòu)合理、程序嚴密、配置科學(xué)、制約有效的權(quán)力運行機制，才能最大限度地防止權(quán)力的濫用。

3．擴大公民參與權(quán)，增強履行政府職能的民主化。市場、社會、人民都需要法治政府，而法治政府必須是職能真正轉(zhuǎn)變的政府。法治最大的難題是誰來監(jiān)督執(zhí)法者?誰來對執(zhí)法者執(zhí)法?如果執(zhí)法者本身不受法律的約束，那么“法”只能是執(zhí)法者用來管別人的工具。如何管住執(zhí)法者，防止執(zhí)法者成為法治的破壞者?這就需要民主的介入，民主最大的積極作用就是它能夠管住執(zhí)法者。構(gòu)造民主法治社會必須要向公民分權(quán)，以公民權(quán)利制約公共權(quán)力是從公共權(quán)力的根源和基礎(chǔ)上對其限制和制約。黨的十七大報告明確提出:“堅持國家一切權(quán)力屬于人民，從各個層次、各個領(lǐng)域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)?！钡覈墓駲?quán)利還是受到各方面的限制，以公民權(quán)利制約公共權(quán)力將是我國政治體制改革的重要方面。政府職能轉(zhuǎn)變過程中，應(yīng)該堅持公民參與原則，建立和完善公民參與體系，明確公民參與的規(guī)則和程序，以滿足公民的合法利益訴求。習(xí)近平總書記指出，“要積極回應(yīng)人民群眾對深化改革的強烈呼聲和殷切期待”。李克強總理也多次強調(diào)，要深入基層，了解老百姓對改革的訴求。對于涉及各方面利益的政府職能轉(zhuǎn)變來說，公民的參與才能真正保證把人民賦予的權(quán)力用來為民眾謀利益，才能符合社情民意，改革的成效才能讓服務(wù)對象滿意，社會主義民主政治才能煥發(fā)生機和活力。

責(zé)任編輯王家芬

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江西省社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃項目“江西經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變研究”(11YJ48)。

梁玉紅，女，江西瑞金人，中共江西省委黨校工商管理學(xué)教研部教授，博士，主要從事發(fā)展經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)研