我國審計體制現(xiàn)狀分析及其對軍隊審計體制創(chuàng)新的啟示

○韓俊峰 劉 瑩

（中國人民解放軍軍事經(jīng)濟學(xué)院 湖北 武漢 430035）

我國審計體制現(xiàn)狀分析及其對軍隊審計體制創(chuàng)新的啟示

○韓俊峰 劉 瑩

（中國人民解放軍軍事經(jīng)濟學(xué)院 湖北 武漢 430035）

本文通過對現(xiàn)行國家審計體制基本要素的系統(tǒng)分析，對其優(yōu)勢與不足進(jìn)行了客觀地梳理與評價，在此基礎(chǔ)上對存在問題的深層次原因進(jìn)行挖掘，進(jìn)而得出一些對軍隊審計體制創(chuàng)新有益的經(jīng)驗與規(guī)律。

審計 審計體制 體制創(chuàng)新

軍隊審計是國家審計的重要組成部分，具有國家審計的屬性。我國的政治、經(jīng)濟體制決定了國家必然在軍隊審計體制的選擇與構(gòu)建過程中發(fā)揮作用，這也是國家選擇行政型審計體制后，軍隊也相應(yīng)實行行政型審計體制的原因?，F(xiàn)行國家審計體制雖然存在種種問題，但從總體上看無論在機構(gòu)設(shè)置還是職責(zé)權(quán)限設(shè)定上仍然要成熟于現(xiàn)行軍隊審計體制，因此分析國家審計體制的現(xiàn)狀和取得的一些成績，可以為軍隊審計體制創(chuàng)新提供參考依據(jù)。由于國家審計體制與軍隊審計體制之間相互呼應(yīng)、相互影響的關(guān)系，國家審計體制存在的問題往往在軍隊審計體制中也有不同程度的體現(xiàn)，分析現(xiàn)行國家審計體制存在的問題及原因，可以為解決軍隊審計體制的痼疾提供一些思路。

一、現(xiàn)行國家審計體制基本要素分析

1、組織體系

我國目前審計組織體系分為中央——地方兩級。審計署為國務(wù)院下轄職能部門，是我國最高審計機關(guān)。地方審計組織是指省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、直轄區(qū)人民政府設(shè)立的審計機關(guān)。除此之外，各地還設(shè)有審計派出機構(gòu)，它是各級審計機關(guān)派出的工作機構(gòu)，屬審計機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)，不是一級審計組織，包括審計機關(guān)駐地方派出機構(gòu)和駐部門派出機構(gòu)兩種。

2、領(lǐng)導(dǎo)體制

審計署在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，不受其它行政機關(guān)與社會團(tuán)體的干預(yù)與制約。地方審計機關(guān)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，同時受本級政府行政首長和上一級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，審計業(yè)務(wù)以上級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。

3、機構(gòu)設(shè)置

審計署內(nèi)根據(jù)審計對象不同設(shè)有具體的分管職能機構(gòu)，另外還設(shè)有相關(guān)人員教育培訓(xùn)與理論研究機構(gòu)。地方審計機關(guān)下設(shè)相應(yīng)的職能部門，分別主管各個行業(yè)的審計事宜。審計派出機構(gòu)內(nèi)部根據(jù)具體業(yè)務(wù)特點設(shè)有相關(guān)職能處室。

4、職責(zé)權(quán)限設(shè)定

根據(jù)《中華人民共和國審計法》規(guī)定，各級審計組織主要負(fù)責(zé)對本級和下級政府各職能部門的預(yù)決算情況及預(yù)算外資金流向進(jìn)行審核，對國有大型企業(yè)的資產(chǎn)、負(fù)債和損益情況進(jìn)行審計，對國家大型建設(shè)項目的資金使用情況及建設(shè)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，對大宗采購項目的定價及交易情況進(jìn)行核查，對各級政府職能部門管理的社會保障基金、社會捐贈基金以及其它有關(guān)基金進(jìn)行監(jiān)控。與之相對應(yīng)的審計權(quán)限主要包括：監(jiān)督檢查權(quán)、采取行政強制措施權(quán)、通報和公布審計結(jié)果權(quán)、處理處罰權(quán)和建議行政處理權(quán)等。

5、職能劃分

目前對于國家審計職能并未針對不同的審計組織進(jìn)行明確劃分，比較主流的觀點認(rèn)為國家審計具有以監(jiān)督、評價和鑒證為主的多種職能。經(jīng)濟監(jiān)督職能主要是指通過審計，監(jiān)察和督促被審計對象嚴(yán)格遵照國家相關(guān)財經(jīng)法律法規(guī)進(jìn)行各項經(jīng)濟活動，對各種違法亂紀(jì)行為予以揭露和處理。經(jīng)濟鑒證職能主要是指對被審計對象的各種經(jīng)濟資料進(jìn)行審查驗證，為社會公眾提供關(guān)于其經(jīng)濟運行狀況的權(quán)威證明。經(jīng)濟評價職能主要是指對被審計對象的各項經(jīng)濟活動進(jìn)行審核，揭露問題，總結(jié)經(jīng)驗，為其業(yè)務(wù)管理與內(nèi)控制度的改進(jìn)完善提供權(quán)威指導(dǎo)與幫助。

6、業(yè)務(wù)管轄

依照《中華人民共和國審計法》的相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)行審計業(yè)務(wù)管轄可以概括為三項原則，即財政、財務(wù)隸屬關(guān)系原則、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理原則和指定管轄原則。在實際運用中，一般是按照財政、財務(wù)隸屬關(guān)系確定審計管轄范圍；在財政、財務(wù)隸屬關(guān)系不清或沒有財政、財務(wù)隸屬關(guān)系時，按照國有資產(chǎn)監(jiān)督管理關(guān)系確定管轄；對國有資產(chǎn)占控股地位或主導(dǎo)地位的被審計單位，按國有單位所占股份確定管轄范圍；審計機關(guān)之間對審計管轄有爭議的，由其共同的上級審計機關(guān)指定管轄。

7、人員任免與配置

在人員任免方面：審計署審計長由國務(wù)院總理提名，全國人民代表大會任命，全國人民代表大會閉會期間由全國人民代表大會常務(wù)委員會進(jìn)行任免；審計署副審計長由國務(wù)院任免。地方審計機關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)由本級政府提名，本級人民代表大會常務(wù)委員會任免，報上一級人民政府備案；副職領(lǐng)導(dǎo)人由本級人民政府任免。地方各級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級審計機關(guān)的意見。審計機關(guān)負(fù)責(zé)人在任期內(nèi)被撤換必須出現(xiàn)下述情況之一：一是觸犯法律而被追究刑事責(zé)任；二是嚴(yán)重失職瀆職受到行政處分；三是身體狀況無法繼續(xù)勝任本職工作，否則不得隨意將其撤換。對于各級審計機關(guān)的審計人員任職資質(zhì)，相關(guān)法律法規(guī)從政治立場、業(yè)務(wù)能力等方面都進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定。

8、經(jīng)費來源

從審計機關(guān)的審計職責(zé)來看，它應(yīng)對各級政府的財政收支情況進(jìn)行審計監(jiān)督，因而與財政部門之間形成了監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，為保證審計部門切實履行其相關(guān)職責(zé)，避免因經(jīng)費來源受制于人而出現(xiàn)變通審計結(jié)果、影響審計質(zhì)量的現(xiàn)象，《中華人民共和國審計法》特別規(guī)定，審計機關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費列入財政預(yù)算，由本級人民政府予以保證。

二、現(xiàn)行國家審計體制優(yōu)勢分析

1、組織體系層級完備

國家審計體制經(jīng)過20多年的發(fā)展，在組織體系建設(shè)方面已經(jīng)較為成熟。首先，從中央審計組織來看，國家審計署一方面對國務(wù)院各職能部門的經(jīng)濟運行活動進(jìn)行了嚴(yán)格的審查，另一方面根據(jù)實際工作需要在全國多個城市地區(qū)以及政府重點部門設(shè)立了派出機構(gòu)，從而形成全面的監(jiān)督與控制。其次，從地方審計組織來看，各省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府均設(shè)立了審計機關(guān)，全面負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的各項審計事務(wù)，與中央審計組織共同構(gòu)建起一個基本覆蓋全國范圍的審計網(wǎng)絡(luò)。

2、機構(gòu)設(shè)置系統(tǒng)科學(xué)

國家各級審計組織在內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置上都較為完備，不僅根據(jù)審計對象的具體分類編設(shè)有針對性的專職審計機構(gòu)，而且還設(shè)置有相關(guān)行政管理與綜合協(xié)調(diào)、人員培訓(xùn)與理論研究、計劃制定與后勤保障等相關(guān)配套機構(gòu)。這樣一方面保證了國家經(jīng)濟運行的主要環(huán)節(jié)基本都有專職的業(yè)務(wù)部門進(jìn)行對口監(jiān)督審查，對重點領(lǐng)域和相關(guān)部門進(jìn)行全面的審核；另一方面也能夠結(jié)合國家經(jīng)濟工作范圍和重點的調(diào)整及時做出應(yīng)對，始終圍繞經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展大局，從審計角度有力促進(jìn)了國家經(jīng)濟的宏觀調(diào)控。

3、管轄范圍界限明晰

在20多年國家審計工作的實際開展中，審計署與地方審計機關(guān)之所以能夠形成比較良好的分工合作，原因就在于國家審計體制的管轄范圍劃分比較清楚，基于財政財務(wù)隸屬關(guān)系這一原則已基本可以劃分大部分審計事項的具體管轄，同時根據(jù)實際工作需要，又增加了國有資產(chǎn)監(jiān)管關(guān)系這一重要劃分指標(biāo)，由于各級審計機關(guān)的審計對象中基本都存在國有資產(chǎn)，因而以此為依據(jù)，就避免了許多因管轄范圍不清而引起的爭議，最后考慮到一些特定事項的復(fù)雜情況，規(guī)定上級審計機關(guān)對管轄范圍爭議事項具有最終裁定權(quán)，從而為各級審計組織的明晰分工與有效配合提供了最為全面的保障。

三、現(xiàn)行國家審計體制缺陷分析

1、領(lǐng)導(dǎo)體制嚴(yán)重制約審計獨立性

在現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制之下，審計署在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，地方審計機關(guān)在各級人民政府與上級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，實質(zhì)上是在地方政府的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行各項具體審計業(yè)務(wù)活動，這樣就很難保證審計工作應(yīng)有的獨立性。首先，審計機關(guān)各項審計工作計劃的制定與審計對象的選擇，往往會受到政府的干預(yù)與控制，對于涉及一些敏感項目的審計事項也常常面對來自各級權(quán)力機關(guān)的壓力。其次，由于審計人員的調(diào)動、任免問題由地方政府部門決定，出于個人升遷及相關(guān)利益的權(quán)衡，他們在具體工作開展中往往會迎合政府部門領(lǐng)導(dǎo)的意愿，對審計結(jié)果進(jìn)行加工與處理。再次，審計機關(guān)的經(jīng)費由政府財政部門負(fù)責(zé)審批，而審計機關(guān)與財政部門是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，審計工作不可避免受到制約，這就大大削弱了審計監(jiān)督的力度。

2、審計職能發(fā)揮不夠全面

一是政府審計的服務(wù)職能沒有完全體現(xiàn)出來。目前，各項政府審計成果多為內(nèi)部專業(yè)性報告，對社會公眾的開放程度與范圍還有待加強，各社會機構(gòu)很難從中獲得相關(guān)信息，無法切實從政府審計活動中得到幫助。二是社會審計的監(jiān)督職能沒有完全發(fā)揮出來。由于注冊會計師與審計師分屬于不同的管理部門，這樣就人為地在管理體制上造成分割，相關(guān)制度規(guī)定與工作流程不相匹配，難以形成合力對社會機構(gòu)進(jìn)行全面有效的監(jiān)督。三是內(nèi)部審計機構(gòu)的控制職能偏弱。目前許多內(nèi)部審計機構(gòu)人員老化現(xiàn)象比較嚴(yán)重，并且以離退人員居多，導(dǎo)致后備力量嚴(yán)重不足，同時對新的審計方法與審計理論的學(xué)習(xí)能力較差，不具備在新經(jīng)濟形勢下開展各項審計工作的基本要求，很難對所在單位各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)情況形成真正有效地控制。

3、審計職責(zé)權(quán)限設(shè)定不完善

首先，隨著國家審計工作的不斷深入開展，審計職責(zé)范圍在進(jìn)一步的擴大，而相關(guān)法律法規(guī)并沒有及時對相應(yīng)的審計權(quán)限予以確認(rèn)，導(dǎo)致審計工作中面臨嚴(yán)重的“有責(zé)無權(quán)”或“責(zé)大權(quán)小”問題。例如對于在審計工作中查出的各種問題，由于審計機關(guān)本身不具備相應(yīng)的司法權(quán)限，就很難對這些問題進(jìn)行及時處理，因而無法進(jìn)一步查找更深層次的問題，延誤了審計時機。其次，國家相關(guān)法律對于審計權(quán)限缺乏必要的責(zé)任追究條款，沒有規(guī)定如果出現(xiàn)權(quán)力運用不當(dāng)?shù)那闆r應(yīng)對審計主體進(jìn)行怎樣的處理，這樣一方面可能造成審計人員濫用手中權(quán)力，滋生腐??；另一方面可能造成審計人員的“不作為”，降低工作效率。

四、現(xiàn)行國家審計體制的可取經(jīng)驗

1、軍隊審計體制創(chuàng)新應(yīng)進(jìn)一步豐富其組織體系

在審計組織體系構(gòu)建上，國家審計已基本形成一個覆蓋全國的網(wǎng)絡(luò)，而軍隊審計體制在組織體系設(shè)置上至今仍存在一些盲區(qū)，在經(jīng)濟活動愈發(fā)頻繁且直接影響軍隊?wèi)?zhàn)斗力的師、旅級單位并未設(shè)置審計機構(gòu)，而且從省域范圍的角度來看，交叉與空白現(xiàn)象并存，這一問題應(yīng)在軍隊審計體制創(chuàng)新過程中予以考慮，一方面增強組織體系的延伸范圍，另一方面科學(xué)梳理現(xiàn)存交叉設(shè)置的組織體系。

2、軍隊審計體制創(chuàng)新應(yīng)系統(tǒng)設(shè)置其內(nèi)部機構(gòu)

在機構(gòu)設(shè)置方面，國家審計機關(guān)的劃分要遠(yuǎn)遠(yuǎn)詳細(xì)于現(xiàn)行軍隊各級審計組織，軍隊審計體制應(yīng)結(jié)合軍事經(jīng)濟運行的實際情況，在機構(gòu)設(shè)置上進(jìn)一步予以細(xì)化，力爭使主要的軍隊財經(jīng)活動都有各自對口的審計主管機構(gòu)，同時應(yīng)增設(shè)人事、教育等具體職能部門，保障各級軍隊審計組織的自主高效運作。

3、軍隊審計體制創(chuàng)新應(yīng)科學(xué)劃分管轄范圍

現(xiàn)行軍隊審計體制在管轄范圍上只是簡單地從軍隊指揮關(guān)系和管理體制上進(jìn)行相應(yīng)的劃分，而國家審計體制在劃分管轄范圍時，更多地站在審計事業(yè)自身實際情況的角度，按照財政財務(wù)隸屬關(guān)系、國有資產(chǎn)監(jiān)督原則來劃分，值得軍隊審計體制認(rèn)真研究和學(xué)習(xí)。在進(jìn)行軍隊審計體制創(chuàng)新的過程中，應(yīng)結(jié)合當(dāng)前新軍事變革的具體情況，尤其是大聯(lián)勤改革下軍隊審計體制在管轄范圍上面臨的種種問題予以重點解決。

4、建立派出審計機構(gòu)是軍隊審計體制創(chuàng)新的重要內(nèi)容

我國審計派出制度經(jīng)過20多年的發(fā)展，對國民經(jīng)濟運行的各個環(huán)節(jié)都起到了很好的監(jiān)督與控制作用，已成為國家審計機關(guān)有力的監(jiān)督工具與重要的組成內(nèi)容。在軍隊審計體制創(chuàng)新的過程中，應(yīng)充分借鑒國家審計派出機構(gòu)的相關(guān)成功經(jīng)驗，結(jié)合我軍審計工作的實際情況，構(gòu)建出具有我軍特色的審計派出機構(gòu)。

[1]尹平：現(xiàn)行國家審計體制的利弊權(quán)衡與改革抉擇[J]．北京：審計研究，2001（4）．

［2］項俊波：論我國審計體制的改革與重構(gòu)[J]．北京：審計研究，2001（6）．

［3］湖北省審計體制改革課題組：我國國家審計體制改革研究[J]．武漢：理論月刊，2003（10）．

［4］陳智超：談我國國家審計體制的完善[J]．福建：福建行政學(xué)院學(xué)報（增刊），2003．

［5］審計署法制司：審計法修訂釋義讀本[M]．北京：中國時代經(jīng)濟出版社，2006．

［6］中國審計體系研究課題組：中國審計體系研究[M]．北京：中國審計出版社，1998．