關于優(yōu)化我國教育支出結構的思考

○宮小琳

（山東省泰安市泰山區(qū)財政局 山東 泰安 271000）

教育一直是政府非?？粗氐膯栴}，財政對教育事業(yè)的投入力度也在不斷加大。2012年我國教育經(jīng)費支出占G D P的比重實現(xiàn)了4%的目標，我國的教育事業(yè)呈現(xiàn)出整體良好的發(fā)展態(tài)勢。然而，盡管教育支出是財政支出的首項，但教育支出結構卻存在著種種問題和弊端，影響了教育資金的使用效果。如何優(yōu)化財政教育支出的結構，成為當前和今后一個時期的重要問題。

一、我國教育支出結構中存在的主要問題

1、區(qū)域間教育支出不平衡，東西差距大

在目前以行政分權和分稅制為特點的財政管理體制下，我國的地方政府負擔著幾乎全部的基礎教育撥款，因而地方政府可用財力的多少直接影響了該地區(qū)教育支出水平和教育事業(yè)的發(fā)展。改革開放以來，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平的差異直接導致了地區(qū)間教育投入水平間的較大差距。

從各地區(qū)的投入來看，東部地區(qū)是教育投入最多的，并且從東至西呈階梯狀遞減分布，且階級差距日益擴大。因為我國教育財政投入主要以地方投入為主，由于我國東西部經(jīng)濟發(fā)展狀況不同，對教育的投入力度也不同，東部地區(qū)經(jīng)濟比較發(fā)達，經(jīng)費充足，教育投入比較多，教育質量相對來說比較高。中西部地區(qū)經(jīng)濟比較落后，教育經(jīng)費主要來源于財政撥款，而財政收入本來就不足，這使得教育經(jīng)費嚴重短缺，加上各地政府對教育重要程度認識不一致，這使得東西部地區(qū)的差異也越來越大。根據(jù)有關統(tǒng)計，預算內教育經(jīng)費、增長速度、人均教育投入水平、生均投入等各個地區(qū)的差距都是顯而易見的。中西部地區(qū)經(jīng)濟的不發(fā)達，既不能滿足發(fā)展教育所需的資金，也不能有良好的待遇條件吸引優(yōu)秀的教育人才。迄今為止，我國西部偏遠地區(qū)的義務教育情況仍不夠樂觀，偏遠山區(qū)生均撥款水平過低，一些地區(qū)生均預算內經(jīng)費嚴重不足，“保運轉”問題依然存在；偏遠山區(qū)生均基礎設施建設，教學儀器設備配置水平根本不能適應基本教學要求。總體上看，偏遠山區(qū)教育投入不足，幼稚教育資源短缺，校際之間差別較大，學校教師嚴重不足，這些問題直接阻礙了西部地區(qū)教育的發(fā)展。

2、財政三級教育支出結構不合理

自改革開放以來，我國教育支出總量一直在不斷增加，各級教育的人均教育經(jīng)費都有了很大的增長，尤其是普通小學的生均教育經(jīng)費增長的速度最快。然而，在國家的教育投入中，人員經(jīng)費占了大部分，而且三級教育支出的結構也一直不合理。

財政教育支出在三級教育中的分配反映了國家對教育的支持力度和財政教育資源在教育系統(tǒng)內部的分布狀況，其在三級教育中的合理配置直接影響著各級教育的發(fā)展及其結構的合理發(fā)展。我國是一個發(fā)展中國家，政府教育支出應當向初等教育傾斜，但實際上我國對初等教育的支出雖然在不斷增加，但與中等、高等教育相比仍有很大的差距，我國當前的財政性三級教育支出結構呈現(xiàn)出高等教育投資比例比較高，而初、中等教育投資比例較低的情況。根據(jù)研究，在我國各級教育投資中，中等教育對人力資本的增長的彈性最大，初等教育次之，而高等教育投資增長的彈性為負，這主要是因為高等教育的年生均教育成本過高。我國現(xiàn)階段的三級教育支出結構與我國經(jīng)濟發(fā)展水平明顯不相適應，我們國家應當努力調整這種狀況，在教育支出規(guī)模不斷增長的情況下，加大對初中等教育的投資力度，與此同時，高等教育的投資也不能減少，既必須在擴大財政性教育投資規(guī)模的同時調整教育支出結構。

二、優(yōu)化我國教育支出結構的具體策略

1、優(yōu)化財政教育支出的用途結構

教育支出要有合理的用途，首先要發(fā)揮政府的政策和資金導向功能，在教育方面，政府是當仁不讓的教育支出主體，如何完善教育財政體制，政府負有不可推卸的責任。各級政府應普遍重視通過公共財政政策和財政手段的運用，引導社會性投資進入教育行業(yè)，從而建立起教育發(fā)展的多元投入渠道。如在教育資助制度中，銀行信貸投入日益重要，低息為困難家庭的孩子辦理助學貸款，這是很有意義的一件事情，對教育的發(fā)展很有幫助，國家應當繼續(xù)支持。再如，各國在發(fā)展職業(yè)教育時，由國家、企業(yè)共舉，通過政府投入調動了企業(yè)投入的積極性，為國家培養(yǎng)了一大批專業(yè)人才，這也為我國職業(yè)教育的前景作了很好的鋪墊。

為了保證教育水平，還應當提高教師待遇水平，保證教育質量。當前，各國為了保證教育水平，對教師待遇都作了明確規(guī)定，并通過財政撥款予以保證，以吸引優(yōu)秀人才加入到教師隊伍中。在德國，中小學教師屬于國家公務員，受不解雇的保護，無失業(yè)之憂。政府支付給中小學教師的工資為人均國民收入的兩倍多，堪比其國家一些著名大中型企業(yè)，屬于名副其實的“中高收入階層”。而我國中小學教師的待遇明顯趕不上中高層收入者，那些響應國家號召去貧困地區(qū)支教的志愿者拿到的只有津貼。國家應當重視中小學教師的收入問題，并且要尊重弱勢群體的受教育權利、推進教育公平，促進社會和諧，通過政府強有力的補償措施來為教育事業(yè)的發(fā)展提供良好的基礎。

國家要加強政府在教育財政投入上的主體地位和主導作用，穩(wěn)定教育經(jīng)費來源，繼續(xù)保持政府財政投入為主，政府財政投入應優(yōu)先保證對教育事業(yè)的投入。還應加強對教育的法律保護力度，確保教育經(jīng)費的合法用途，在實行預算安排時，要確保《教育法》中規(guī)定的教育經(jīng)費“三個增長”（中央和地方政府教育撥款的增長要高于財政經(jīng)常性收入的增長；生均教育經(jīng)費要逐步增長；教師工資和公用經(jīng)費要逐步增長）的落實，在此基礎上，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況，將財政收入超收部分更多地用于教育投入，確保教育支出的穩(wěn)定增長。

2、優(yōu)化財政教育支出的地區(qū)結構

在目前，我國的經(jīng)濟發(fā)展水平是客觀事實，地區(qū)間差異大，對教育的投入力度也存在很大差距，為了縮小中小學教育水平和發(fā)展水平的差距，就需要政府做好平衡和協(xié)調工作，完善政府間的財政轉移支付制度。一方面，要完善分稅制，完善一般性無條件轉移支付制度，縱向使中央政府加強對西部和貧困地區(qū)的轉移支付力度，加大對中西部地區(qū)的支付力度，對他們的政策可以有適當?shù)膬A斜，彌補因經(jīng)濟發(fā)展落后造成的財政經(jīng)費短缺問題；橫向建立省際之間和縣際之間的轉移支付框架，各省合理規(guī)劃各縣之間的財政教育經(jīng)費支出，以達到各地政府教育能力的均等化。另一方面，重點建立專項教育財政轉移支付力度，解決辦學，教育條件的改善問題，現(xiàn)在西南部山區(qū)仍有很多為貧困地區(qū)的孩子上不起學，上學也要每天走很多的山路，有很多地方的校舍是社會公益組織修建的，但是公益組織的力量是微弱的，教育投入主要靠政府的力量，國家應當為他們改善教學基礎設施，師資隊伍建設，通過完善助學金，獎學金，助學貸款制度，讓貧困地區(qū)能夠有好點的教育環(huán)境，通過對教育的扶持，幫助貧困地區(qū)改善落后面貌。

縮小地區(qū)間教育支出差距還要地方政府努力加大教育力度，提高財政教育支出水平，充分發(fā)揮地方政府在教育財政投入上的主體地位和主導作用，穩(wěn)定教育經(jīng)費來源。教育經(jīng)費支出要堅持“資源分配均等”的原則，做到教育經(jīng)費支出的“橫向公平”，使每個學生都獲得均等的教育資源分配。經(jīng)濟發(fā)展水平比較落后的地區(qū)要更加重視教育的作用，科學技術是第一生產力，教育投入應當占財政支出的最大比例，政府財政投入應首先保證對教育的投入。現(xiàn)在社會普遍現(xiàn)象是質量好的學校獲得的財政撥款多，差學校獲得的財政撥款少，其中的一個原因是，富有家庭的子女、接近財政支持分配中心家庭的子女多會選擇好學校。如果政府改變不了這一點，就要改善差學校的教育質量，讓差學校學生的家長心甘情愿把孩子留在“差”學校，這也是非常困難的，這就要求各部門應當做出更加合理的規(guī)劃，提高教師待遇，穩(wěn)定教師隊伍，留住有才華的老師，使有限的教育經(jīng)費發(fā)揮出最大的效益，爭取做到教育支出的公平。

國家還應當繼續(xù)完善促進地區(qū)間教育公平的法律，對教育投入進行法律調控，從法律層次上保證、規(guī)范教育投入，通過法律保證教育投入責任化，公開透明各級政府的教育經(jīng)費投入和支出問題。使我國教育向著更加公平的方向發(fā)展，使各地區(qū)教育發(fā)展更加協(xié)調。

3、優(yōu)化財政教育支出的級次結構

在我國，一方面文盲率還很高，根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，我國2011年文盲率為4.08%，這是一個很高的數(shù)字；另一方面，人均G D P還很低（2013年，我國人均G D P 6767美元，居世界第84位），在這個階段，迫切需要的是中等教育和初等教育，而且中等、初等教育的社會報酬率遠遠高于高等教育（1994年，喬治—帕薩卡羅皮洛斯利用精確法估算了世界一百多個國家的教育投資收益率，包括個人收益率和社會收益率，據(jù)研究結果顯示，世界上大多數(shù)國家和地區(qū)的初等、中等教育投資收益率都高于高等教育）。在當前教育經(jīng)費緊張的情況下，把有限的教育經(jīng)費投入到收益率低的高等教育，會造成資源配置的無效，并使社會不公平的情況加劇。因此，政府財政預算內撥款在三級教育中的分配不盡合理，應該把教育經(jīng)費更多地投入到初等教育和中等教育中，尤其是初等教育，雖然我國已經(jīng)普及了九年義務教育，但其制度還不完善，政府應當把有限的資金用在最關鍵的用途上，明確義務教育的優(yōu)先地位，將教育經(jīng)費的增長主要用于義務教育，高等教育則要引進市場機制，實行全社會參與戰(zhàn)略，鼓勵企業(yè)與高等教育合作，如提供獎學金等制度。

優(yōu)化財政教育支出的級次結構，一方面：政府要加大對初、中等教育的投入力度，適當調整財政性三級教育經(jīng)費的支出結構，從我國目前國情來看，盡管教育事業(yè)取得了很大的發(fā)展，但目前的文盲和半文盲的比例還是很高，在短期里，政府雖然不能實現(xiàn)教育投入的較大增加，但是合理消減高等教育支出，相應地增加對初等、中等教育，特別是九年義務教育的財政支出是必要而可行的。從長期來看，高等教育的市場化、多元化籌資的政策是可行的，當政策成熟時，國家就可以大幅度調整教育支出結構，減少對高等教育投入，增加對初等、中等教育的投入。另一方面：政府應該開展教育經(jīng)費的多種籌資方式，將這些新增教育經(jīng)費重點投入到初、中等教育領域。進一步推進教育稅征收，適當擴寬稅基，目前我國主要征收的是教育費附加，適當擴寬稅基，有利于我國教育經(jīng)費來源的增加，而且有利于教育經(jīng)費的逐年穩(wěn)定增長。政府還可以將發(fā)行彩票的收入拿出來一部分用于教育投入，在整個國家教育投入不足而財政壓力又很大的背景下，彩票收入是一條值得嘗試的投入渠道。它可以更好地吸收利用社會閑散資金，發(fā)展教育事業(yè)，是一種低風險，高收益的渠道，我們國家應當合理利用。

優(yōu)化三級教育支出結構，還要推進高等教育市場化，促進高等教育的多元化投融資，政府的財政教育資源是有限的，應當以初等、中等教育作為支出重點，其用于高等教育的支出相應減少。這必然要求高等教育進行市場化改革，從多元化融資渠道中獲得其發(fā)展資金。

[1]關潔：淺析我國財政教育支出問題[J].現(xiàn)代商業(yè)，2012（6）.

[2]韓爽、韓繼深：我國財政教育支出問題分析[J].經(jīng)濟師，2013（5）.